Текст книги "Конституционное право Российской Федерации"

10.9. Конституционные основы организации адвокатуры в Российской Федерации

Правовое государство призвано уделять повышенное внимание правовой защите прав, свобод и интересов физических и юридических лиц. Российская Федерация, провозглашенная Конституцией РФ правовым государством, обязана реализовать это предназначение адвокатуры. Адвокатура в России до и после революции 1917 г. прошла очень сложный путь, исследование которого может стать отдельным предметом изучения. Остановимся на реалиях настоящего времени.

Несмотря на усилия по повышению уровня правовой культуры населения, потребность в получении юридической помощи не утрачивает своей значимости. Последовательное урегулирование в нормативном порядке все более широкого круга общественных отношений откликается вовлеченностью населения в правоотношения по поводу, например, работы и учебы, получения услуг и участия в деятельности общественного объединения, выборов и здравоохранения. Поэтому потенциальная или реальная потребность в квалифицированной помощи юриста может возникнуть практически у каждого.

Квалифицированная помощь юристов может выражаться в определении органа, полномочного разрешить жалобу или заявление, в помощи гражданину составить соответствующий документ, в участии в судах в качестве представителей, например, истцов, ответчиков, третьих лиц в гражданском судопроизводстве и т. п.

Статья 48 Конституции РФ гласит:

1. Каждому гарантируется право на получение квалифицированной юридической помощи. В случаях, предусмотренных законом, юридическая помощь оказывается бесплатно.

2. Каждый задержанный, заключенный под стражу, обвиняемый в совершении преступления, имеет право пользоваться помощью адвоката (защитника) с момента соответственно задержания, заключения под стражу или предъявления обвинения.

Оказание квалифицированной юридической помощи гражданам и организациям является приоритетной задачей адвокатуры. Она отделена от государства, чем обеспечивается ее независимость: адвокат может противостоять интересам и стремлениям публичных структур и их должностных лиц, не может допрашиваться в качестве свидетеля об обстоятельствах, ставших ему известными в связи с выполнением обязанностей защитника или представителя профессионального союза либо другой общественной организации.

Полномочия, порядок организации и деятельности адвокатуры определяются Федеральным законом от 31 мая 2002 г. № 63‑ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации».

Особо квалифицированная помощь необходима лицам, заключенным под стражу, так как, будучи лишенными свободы, они ограничены в выборе форм и методов защиты. Таким образом, конституционно закрепленное право граждан на защиту является конституционной основой деятельности адвокатуры как инструмента гражданского общества.

Правовое государство невозможно представить без адвокатуры. С понятием правовое государство тесно связан еще ряд понятий – «справедливость», «законность», «правопорядок».

Правопорядок достигается законностью через справедливость. Кажется, все просто и понятно, а на самом деле это далеко не равнозначные понятия. Законность – очень сложное и медленно устанавливающееся понятие. Оно требует сложных процедур, большого массива работающих законов, времени, а также долготерпения всего общества. Справедливость – более быстрое понятие, так как представление о справедливости в обществе меняется быстро и иногда почти мгновенно. Справедливость основывается на идеалах общества и зависит от отношения человека к какому-то явлению. При этом всегда надежды населения, связанные с установлением справедливости, обращены к правосудию. Правосудие как одна из форм деятельности государства изначально несет в себе свойство быть средством разрешения конфликтов в интересах всего общества.

Правосудие в демократических государствах осуществляется в виде состязательного процесса, при равенстве сторон. И если обвинение в уголовных процессах идет от имени государства, то защита осуществляется от имени общества и является сдерживающим фактором от чрезмерной абсолютизации права, не давая превратить правовое государство в полицейское.

Глава 11
Конституционные основы местного самоуправления

11.1. История развития местного самоуправления в России

На протяжении ряда десятилетий термин «местное самоуправление» считался неприемлемым из-за господствующей в то время теории полновластия Советов в условиях социализма. О земстве даже не вспоминали. Новые веяния в отношении к местному самоуправлению обозначились с началом перестройки, но пробивали себе дорогу с большим трудом, что получило свое отражение хотя и в прогрессивном для того времени, но противоречивом Законе СССР об общих началах местного самоуправления, принятом в 1990 г. Попытка путем принятия в 1991 г. закона о местном самоуправлении ввести местное самоуправление «сверху», не реформируя по сути прежнюю систему местного самоуправления, не дала ожидаемых результатов.

Осенью 1993 г. начался новый этап реформирования местного самоуправления: 9 октября был издан Указ Президента РФ о реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации, 26 октября – Указ Президента РФ о реформе местного самоуправления. Этим Указом Президента РФ было утверждено положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, а Указом Президента 29 октября были утверждены основные положения о выборах в органы местного самоуправления.

В соответствии с названными выше указами Президента РФ деятельность местных Советов – представительных органов в системе местного самоуправления – прекращалась. Функции местных Советов были возложены на местную организацию – исполнительные органы в системе местного самоуправления. Выборы новых представительных органов местного самоуправления в основном состоялись в 1994 г.

Новая Конституция РФ, признавая и гарантируя местное самоуправление в Российской Федерации, выступает в качестве важнейшей правовой основы дальнейшего процесса реформирования системы местного самоуправления.

11.2. Понятие и функции местного самоуправления. Принципы местного самоуправления

Одной из основ конституционного строя России является признание и гарантирование местного самоуправления. Возведение местного самоуправления на конституционный уровень в России осуществлено впервые действующим базовым законом страны, где определены основные принципы реализации местного самоуправления. Они явились результатом осмысления отечественного опыта организации местной власти с учетом сформулированных в Европейской хартии местного самоуправления общих для демократических государств принципов децентрализации управления, самоорганизации граждан, законности, осуществления публично-властных полномочий на уровне, позволяющем наиболее эффективно их реализовывать.

Местное самоуправление – это система организации и деятельности граждан, обеспечивающая самостоятельное решение населением вопросов местного значения под свою ответственность, управление муниципальной собственностью, с учетом интересов всех жителей данной территории.

Эта система представляет собой совокупность организационных форм и институтов прямого волеизъявления, выборных и других органов местного самоуправления, посредством которых реализуются принципы и функции местного самоуправления. Органы государственной власти России, органы государственной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления обладают своей компетенцией. Структура и организационные основы деятельности органов местного самоуправления подробно отражены в положениях о местном самоуправлении, в которых закрепляются: структура и порядок формирования органов местного самоуправления, распределение полномочий между ними, формы ответственности органов местного самоуправления перед населением, вопросы муниципальной службы и т. п.

В качестве публичной власти, наиболее приближенной к населению, местное самоуправление обеспечивает защиту тех интересов граждан, которые основаны на совместном их проживании на определенной территории, на неизбежном взаимодействии жителей этой территории.

Для эффективного функционирования государства необходим баланс интересов государственных (Российской Федерации и субъектов Российской Федерации) и интересов местных, т. е. общих интересов жителей каждого отдельно взятого городского, сельского поселения, иного муниципального образования. Роль выразителя местных интересов и призвано играть местное самоуправление.

Под функциями местного самоуправления понимаются основные направления муниципальной деятельности. Они обусловлены природой местного самоуправления, его принципами, а также целями и задачами, к достижению которых стремится местное самоуправление.

Местное самоуправление призвано обеспечить: потребности населения в различного рода услугах (в социально-культурной и иных сферах местной жизни); реализацию социально-экономического потенциала самоуправляющихся территориальных единиц; оптимальное сочетание местных и общегосударственных интересов и т. д.

Анализ законодательства о местном самоуправлении позволяет выделить следующие основные функции местного самоуправления:

1. Обеспечение участия населения в решении местных дел.

2. Управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного управления.

3. Обеспечение развития соответствующей территории.

4. Обеспечение потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах.

5. Охрана общественного порядка, обеспечение режима законности на данной территории.

6. Защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством.

Принципы местного самоуправления – это обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление местными делами.

В основе местного самоуправления в Российской Федерации лежат следующие основные принципы, закрепляемые Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством:

1. Самостоятельность решения населением всех вопросов местного значения.

2. Организационное обособление местного самоуправления в системе управления обществом и государством.

3. Многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления.

4. Соразмерность полномочий местного самоуправления материально-финансовым ресурсам.

11.3. Основы деятельности местного самоуправления

В соответствии с Конституцией РФ местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12). Государством признается и защищается муниципальная собственность, в том числе собственность на землю и другие природные ресурсы. Данные конституционные положения направлены на обеспечение политической и правовой стабильности положения местного самоуправления в системе публичной власти.

Конституционные положения, касающиеся местного самоуправления, конкретизированы Федеральным законом от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп. от 22 апреля, 26 ноября 1996 г., 17 марта 1997 г., 4 августа 2000 г.).

Участие граждан в осуществлении местного самоуправления гарантируется конституционным правом избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 130 Конституции РФ; Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» (с изм. и доп. от 22 июня 1998 г.)). Граждане вправе направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления, обжаловать в суд решения и действия (или бездействие) органов местного самоуправления, самостоятельно решать вопросы местного значения (как через органы местного самоуправления, так и путем прямого волеизъявления), самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления.

Конституцией России определены важнейшие вопросы местного значения: управление муниципальной собственностью, осуществление охраны общественного порядка, формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов, установление местных налогов и сборов. Конкретизация основных принципов организации местных бюджетов, источников формирования и направлений использования финансовых ресурсов местного самоуправления проведена Федеральным законом от 25 сентября 1997 г. «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп. от 9 июля 1999 г., 27 декабря 2000 г., 30 декабря 2001 г.). В нем также уделено внимание основам бюджетного процесса в муниципальных образованиях и взаимоотношениям органов местного самоуправления с финансовыми институтами, гарантиям финансовых прав органов местного самоуправления.

Приведенный перечень вопросов местного значения не является закрытым, поскольку федеральные и региональные законы относят к вопросам местного значения и иные вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. Кроме того, муниципальные образования вправе принимать к рассмотрению вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству (ст. 132 Конституции).

Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий.

Гарантиями местного самоуправления являются право на судебную защиту, право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, а также запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами.

Органы государственной власти должны не только создавать правовую и экономическую основы деятельности муниципальной власти, но и способствовать тому, чтобы граждане имели реальную возможность участвовать в решении вопросов местного значения.

Поддержка местного самоуправления со стороны государства и создание условий для устойчивого самостоятельного развития муниципальных образований должны быть ориентированы на эффективное и согласованное функционирование федеральных, региональных и муниципальных органов власти, государственных и гражданских институтов в целях обеспечения конституционных прав и свобод граждан России, повышения жизненного уровня и благосостояния многонационального народа Российской Федерации.

Вместе с тем процесс формирования местного самоуправления далеко не завершен. Несмотря на то, что на территориях большинства субъектов Федерации проведены муниципальные выборы и местное самоуправление осуществляется в формах, в основном соответствующих требованиям федеральной Конституции и федерального законодательства, существуют территории, население которых не реализовало свое конституционное право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления. В ряде случаев органы местного самоуправления не имеют возможности осуществлять свои конституционные полномочия, в частности, по формированию, утверждению и исполнению местных бюджетов, установлению местных налогов и сборов, управлению муниципальной собственностью. Это не только ущемляет права граждан на участие в местном самоуправлении, но и значительно затрудняет проведение выборов в органы государственной власти, так как в ходе избирательного процесса обязательным является участие в нем органов местного самоуправления. Кроме того, в городских, сельских поселениях и на иных территориях, где отсутствуют органы местного самоуправления, не могут собираться местные налоги и сборы, поскольку правом устанавливать их обладают только представительные органы местного самоуправления.

Ряд нерешенных проблем, вызванных экономическими трудностями в стране, неполнотой законодательного регулирования (в первую очередь отсутствием четкого разграничения компетенции между федеральными, региональными и муниципальными органами власти), приводит к разногласиям и конфликтам между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Предстоит кропотливая работа органов законодательной, исполнительной и судебной государственной власти по разрешению таких разногласий и конфликтов.

В целях координации усилий по защите прав органов местного самоуправления и взаимодействия с органами государственной власти муниципальные образования объединяются в союзы и ассоциации. За последние годы в России созданы общероссийские, межрегиональные, региональные, специализированные объединения муниципальных образований. Практические результаты, достигнутые в ходе муниципальной реформы, в немалой степени явились следствием совместной работы таких объединений.

По инициативе союзов и ассоциаций муниципальных образований учрежден Конгресс муниципальных образований Российской Федерации – единая общенациональная организация, представляющая интересы всех муниципальных образований при взаимодействии с федеральными органами государственной власти, а также с зарубежными и международными организациями, занимающимися вопросами местного самоуправления.

Создан и действует Совет по местному самоуправлению в Российской Федерации – федеральный координационный центр при Президенте РФ, обеспечивающий рассмотрение важнейших вопросов развития местного самоуправления и подготовку соответствующих предложений Президенту РФ.

Местное самоуправление предполагает ответственность органов местного самоуправления за осуществление возлагаемых на них функций и полномочий, а также различные виды контроля за их деятельностью.

С развитием местного самоуправления сформировался институт муниципальной службы, общие принципы организации которой и основы правового положения муниципальных служащих в РФ установлены Федеральным законом от 8 января 1998 г. «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» (с изм. и доп. от 13 апреля 1999 г.).

11.4. Полномочия местного самоуправления

Полномочия местного самоуправления – это закрепленные федеральным законодательством, а также правовыми актами субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления за населением, выборными и иными органами местного самоуправления права и обязанности, связанные с реализацией задач и функций местного самоуправления на соответствующей территории.

Полномочия местного самоуправления реализуются как непосредственно населением городских и сельских поселений, а также других территорий путем прямого волеизъявления, так и через выборные и другие органы местного самоуправления, которые осуществляют подавляющее большинство этих полномочий.

Можно выделить несколько групп полномочий органов местного самоуправления, относящихся к различным областям экономического, социально-культурного строительства и др.

Так, в области бюджета и финансов органы местного самоуправления формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы; образуют внебюджетные фонды, определяют их статус и целевое назначение; учреждают фонды для кредитования целевых программ и мероприятий для решения территориальных задач.

В области управления муниципальной собственностью, взаимоотношений с предприятиями, учреждениями и организациями на территории местного самоуправления органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, определяют в соответствии с законом условия приобретения, создания, преобразования объектов муниципальной собственности; устанавливают в соответствии с законодательством порядок назначения на должность и освобождение от нее руководителей муниципальных предприятий; определяют условия и порядок разгосударствления и приватизации муниципальных предприятий и муниципального имущества; определяют в соответствии с законодательством льготы и преимущества, в том числе в сфере налогов, в целях стимулирования предпринимательской деятельности.

В области земельных отношений и охраны окружающей природной среды органы местного самоуправления определяют в соответствии с земельным законодательством порядок предоставления и изъятия земельных участков, а также распоряжения земельными участками на подведомственной органам местного самоуправления территории; определяют в соответствии с законодательством правила пользования природными ресурсами.

В области строительства, жилищного хозяйства, коммунального, бытового и торгового обслуживания населения, транспорта и связи органы местного самоуправления утверждают планы и правила застройки населенных пунктов на подведомственной им территории, устанавливают в соответствии с действующим законодательством порядок передачи и продажи жилья в аренду.

Они руководят транспортными предприятиями и организациями, находящимися в муниципальной собственности, осуществляют контроль за работой других транспортных предприятий и организаций, обслуживающих население; организуют работу предприятий связи, обеспечивают развитие радио и телевидения.

Органы местного самоуправления организуют эксплуатацию муниципального жилищного фонда, объектов коммунального и дорожного хозяйства, предприятий торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения, входящих в состав муниципальной собственности.

В области социально-культурного обслуживания населения органы местного самоуправления осуществляют управление всеми находящимися в их ведении учреждениями народного образования, культуры, здравоохранения, социального обеспечения, физкультурно-спортивными учреждениями, обеспечивают их материально-техническое снабжение.

Органы местного самоуправления осуществляют важные функции в области социальной защиты населения. Они обеспечивают проведение в жизнь действующего законодательства о выплате пенсий и пособий. Местная администрация назначает и выплачивает также из собственных и привлеченных средств доплаты к пенсиям и пособиям.

В области охраны общественного порядка, прав и свобод граждан органы местного самоуправления обеспечивают на подведомственной им территории соблюдение законов, актов вышестоящих органов государственной власти, охрану прав и свобод граждан, осуществляют контроль за исполнением их решений предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами.

Органы местного самоуправления налагают в пределах своей компетенции административные взыскания на граждан и должностных лиц за совершенные ими административные правонарушения.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 132) органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств; реализация переданных полномочий подконтрольна государству.