Текст книги "Конституционное право Российской Федерации"

8.2. Российский федерализм: становление и развитие. Сочетание национального и территориального принципов в федеративном устройстве России. Субъекты Российской Федерации

До революции 1917 г. Россия развивалась как унитарное государство на протяжении почти тысячи лет. Поэтому федерализм в России нами рассматривается с 1918 г., с III Всероссийского съезда Советов.

В своем развитии российский федерализм прошел три основных этапа:

1) создание основ социалистического федерализма (1918–1936 гг.);

2) утверждение фактического унитаризма в организации государственной власти в условиях сложной организации территории России (1937–1985 гг.);

3) реформы государственного устройства перед принятием Конституции 1993 г.

1. Федерализм в России возник и развивался по идеологическим схемам большевизма, положившего в основу федерации не реальную демократизацию власти, а преодоление «национального гнета». В федерации виделся государственно-правовой базис мировой социалистической революции, которую проповедовали большевики. Оснований для цивилизованного федерализма в стране, до 1917 г. бывшей унитарным государством, не было, ибо подавляющую часть населения составляли русские, и поэтому РСФСР могла сложиться только как федерация, основанная на автономии небольшого числа других наций с произвольными границами.

Российская Федерация была провозглашена на III Всероссийском съезде Советов в январе 1918 г. Этим устанавливалось новое государственное устройство не только России, но и всей бывшей Российской империи. Но на первых порах федерации всех бывших окраинных территорий Российской империи не получилось. Была провозглашена независимость Финляндии, Польши, Литвы, Латвии, Эстонии, а Украина, Белоруссия, Туркестан и закавказские республики, также объявленные независимыми, вступили в договорные отношения с Российской Федерацией.

На собственно российской территории начался хаотичный процесс создания автономий по национальному или географическому признаку, хотя ясных границ национального расселения не существовало. Тем не менее этот процесс активизировался после принятия Конституции РСФСР от 10 июля 1918 г. Были созданы Башкирская, Татарская и другие АССР, а также ряд автономных областей. Но большинство административно-территориальных частей России оставались в статусе областей и губерний, в которых были созданы административные органы для решения вопросов национальных меньшинств. Всего в 1923 г. в составе РСФСР находились 11 автономных республик, 14 автономных областей и 63 губернии и области.

Процесс создания автономий, изменение их границ и полномочий продолжался и после принятия в 1925 г. новой Конституции РСФСР.

Созданный в 1922 г. СССР являл собой совершенно иное федеративное государство, ибо состоял из равных субъектов с правом выхода из Федерации. Это объединение народов было тесно увязано с антидемократической сущностью тоталитарного государства и представляло собой фиктивную федерацию. Считалось, что субъекты Федерации являются национальными по форме и социалистическими по содержанию, но главное звено реального управления, каковой была коммунистическая партия, рассматривалось как сила интернациональная, что и превращало формально федеративное государство в фактически унитарное.

После создания СССР внимание к процессам государственного устройства РСФСР было существенно ослаблено. Во-первых, к этому времени всем стало ясно, что нелепая идея мировой революции и ожидание соответствующего расширения территориальных границ РСФСР потерпели полный крах. Во-вторых, в центре внимания правящей партии встали вопросы укрепления Союза ССР, который преподносился как шедевр национальной политики партии.

2. Ко времени принятия Конституций СССР (1936 г.) и РСФСР (1937 г.) государство стало уже по существу унитарным с точки зрения организации государственной власти. В Конституции РСФСР были поименно перечислены 16 автономных республик и 5 автономных областей.

Конституционные гарантии не оказали какого-либо сдерживающего влияния на политику репрессий, которая осуществлялась под руководством коммунистической партии. Без какого-либо камуфляжа были ликвидированы многие автономии, а целые народы подвергнуты массовой депортации. В 1941 г. эта варварская акция была осуществлена в отношении немцев Поволжья, в 1943 г. – калмыков и карачаевцев, в 1944 г. – чеченцев, ингушей и балкарцев. В послесталинский период автономии некоторых из этих народов были восстановлены, но только в 1991 г. Законом РСФСР о реабилитации репрессированных народов эти акции были объявлены преступными, а народы реабилитированы (Закон РСФСР от 26 апреля 1991 г. № 1107-I «О реабилитации репрессированных народов» (с изм. от 1 июля 1993 г.)).

3. Мощная демократическая волна, вызванная перестройкой и последующими реформами, обострила процессы государственно-правового развития СССР в целом и России в частности. В 1990–1991 г. большинство автономных республик и многие автономные области России провозгласили себя суверенными государствами в составе РСФСР. В ряде республик сепаратистские силы стали требовать выхода из состава Федерации. На IV Съезде народных депутатов РСФСР было принято решение об исключении из названия республик термина «автономная», они приобрели конституционный статус «республика в составе Российской Федерации».

В условиях усилившихся центробежных тенденций, создававших опасность распада Российской Федерации, большое значение имело заключение 31 марта 1992 г. Федеративного договора, который 10 апреля 1992 г. был включен в Конституцию РСФСР в качестве ее составной части. Договор подтверждал суверенитет республик в составе Российской Федерации, а края, области, города Москва и Санкт-Петербург, автономные образования признавались субъектами Федерации.

Россия относится к самым многосубъектным федерациям в мире. В ее составе 89 субъектов. Конституцией РФ 1993 г. все субъекты сгруппированы по 6 видам (ч. 1 ст. 5), сделано перечисление их названий в алфавитном порядке (ч. 1 ст. 65). Это свидетельствует об объективном, а не статусном подходе. Закрытый конституционный перечень субъектов РФ не означает запрета изменения субъектного состава (ч. 2 ст. 65). Федеральным конституционным законом от 17 декабря 2001 г. «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» не предусмотрено изменение субъектного состава РФ по инициативе федерального Центра, что ограничивает потенциал изменения федеративного устройства России на основе федеральных округов. Инициатором предложения о принятии в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части и заключении международного договора является данное иностранное государство. Инициатива образования в составе Российской Федерации нового субъекта принадлежит субъектам Российской Федерации, на территориях которых образуется новый субъект Российской Федерации.

Конституция России не предусматривает право субъекта на односторонний выход из состава РФ – право сецессии. Поэтому любое официальное заявление подобного рода является прямым нарушением Конституции РФ, в частности, ее норм о государственной целостности России (ч. 3 ст. 4).

Применение двух подходов в основание выделения субъектов – национального и территориального – также относится к особенностям российского федерализма. В результате из 89 субъектов 32 (21 республика + 10 автономных округов + 1 автономная область) являются национальными, что преимущественно отражено в названии данных субъектов, и 57 территориальными субъектами (6 краев + 49 областей + 2 города федерального значения).

Таким образом, формирование современных федеративных отношений в России обусловлено историческими корнями, политическими факторами, национально-этническими особенностями России.

8.3. Конституционно-правовой статус республики в составе Российской Федерации

В составе Российской Федерации в качестве ее субъектов в настоящее время находится 21 республика: Республика Адыгея (Адыгея), Республика Алтай, Республика Башкортостан, Республика Бурятия, Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Карелия, Республика Коми, Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Республика Саха (Якутия), Республика Северная Осетия – Алания, Республика Татарстан (Татарстан), Республика Тыва, Удмуртская Республика, Республика Хакасия, Чеченская Республика, Чувашская Республика – Чувашия.

Они существенно отличаются друг от друга по размеру территории, численности населения и т. д. Республика в составе Российской Федерации – это демократическое правовое государство, созданное в рамках Российской Федерации.

Согласно Конституции Российской Федерации (ч. 1 ст. 66) статус республики определяется федеральной конституцией и конституцией республики. Конституция республики в составе РФ (в отличие от уставов других субъектов) может приниматься по усмотрению самой республики: как в порядке референдума, так и в парламентском порядке. То есть Конституция Российской Федерации устанавливает конституционно-правовой характер взаимоотношений между Федерацией и ее субъектами – республиками в составе РФ.

Конституционно-правовой статус республики в составе Российской Федерации характеризуется тем, что ч. 2 ст. 5 Конституции РФ республика названа государством в составе Российской Федерации, обладающим всей полнотой государственной власти на своей территории, кроме тех полномочий, которые в соответствии с Конституцией Российской Федерации находятся в ведении федеральных органов государственной власти.

Конституционно-правовой статус республики в составе Российской Федерации связан с наличием у республики своей территории. Республика имеет внутреннюю границу, отделяющую ее от других субъектов Российской Федерации. Она может иметь и внешнюю границу, отделяющую ее от иностранных государств (например, Дагестан, Ингушетия, Северная Осетия – Алания). В данном случае внешняя граница республики является вместе с тем Государственной границей Российской Федерации.

Республика обладает территориальным верховенством. Ее территория – пространственный предел ее власти. Высшие органы государственной власти республики распространяют свою власть на всю территорию республики. Территория республики не может быть изменена без ее согласия. Границы между республикой и другими субъектами Российской Федерации согласно Конституции РФ (ст. 38) могут быть изменены с взаимного согласия соответствующих субъектов.

Конституционно-правовой статус республики в составе Российской Федерации характеризуется также и тем, что каждая республика имеет свою конституционно-правовую систему, включающую в себя конституцию республики, республиканские законы и другие нормативные правовые акты, изданные в пределах ее ведения, договоры и соглашения республики с Российской Федерацией (например, Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Саха (Якутия) (Москва, 29 июня 1995 г.) (с изм. и доп. от 26 сентября 2002 г.); Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Татарстан о координации борьбы с преступностью и другими правонарушениями), другими субъектами Российской Федерации (например, «О дружбе и сотрудничестве между Ростовской областью и республикой Северная Осетия – Алания» от 3 июня 1996 г.), а также с зарубежными странами (например, Соглашение о торгово-экономическом, научно-техническом и культурном сотрудничестве между Донецкой областью Украины и Ростовской областью Российской Федерации (от 16 июня 1998 г.)).

Являясь относительно самостоятельной, республиканская конституционно-правовая система входит в федеральную конституционно-правовую систему в качестве ее составной части. Поэтому конституция, законы и иные нормативные правовые акты республик не могут противоречить федеральной Конституции и федеральным законам, принятым в пределах полномочий Российской Федерации. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в республике, действует федеральный закон. Вместе с тем, согласно ч. 6 ст. 76 Конституции РФ, нормативный правовой акт республики имеет приоритет, если он издан по предметам исключительного ведения республики в составе РФ в соответствии с ч. 4 ст. 76.

Республика в составе Российской Федерации пользуется правом законодательной инициативы в Федеральном Собрании Российской Федерации. Она вправе участвовать в разработке федеральных нормативных актов по предметам совместного ведения Федерации и республик.

Республика в составе Российской Федерации самостоятельно определяет систему органов государственной власти республики в соответствии с основами конституционного строя, общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти в Российской Федерации, установленными федеральным законом (ч. 1 ст. 77 Конституции РФ) с учетом национальных, исторических, иных традиций.

Каждая республика имеет свой законодательный (представительный) орган (парламент), название которого определяется республикой самостоятельно. Парламенты называются, например, Государственный Совет – Хасэ Республики Адыгея, Народное Собрание Республики Дагестан, Народный Хурал Республики Калмыкия, Государственное Собрание (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), Государственное Собрание – Курултай Республики Башкортостан.

Структура парламентов республик в составе РФ также определяется ими самостоятельно. В частности, в Дагестане, Ингушетии, Карачаево-Черкесии однопалатный парламент, а в Кабардино-Балкарии – двухпалатный парламент (Совет Республики и Совет представителей).

Республики в составе РФ имеют своего президента, особенности статуса которого определяются в конституционном порядке. Президент республики может быть главой государства и главой исполнительной власти (например, в Адыгее, Кабардино-Балкарии, Северной Осетии – Алании); главой республики и высшим должностным лицом (например, в Ингушетии, Калмыкии). Глава Карачаево-Черкесии является главой государства и исполнительной власти, высшим должностным лицом; в Дагестане исполнительную власть возглавляет Государственный Совет – коллективный орган; в Республике Бурятия Президент – Председатель Правительства.

Республики имеют свое правительство, верховный и высший арбитражный суды. Республики, в соответствии с Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации (с изм. и доп. от 15 декабря 2001 г.), формируют органы конституционного правосудия для рассмотрения вопросов соответствия законов, нормативных правовых актов органов государственной власти, органов местного самоуправления республики в составе РФ ее конституции, а также для толкования конституции республики в составе Российской Федерации.

Решение конституционного суда республики в составе Российской Федерации, принятое в пределах его полномочий, не может быть пересмотрено иным судом.

Систему органов прокуратуры в республике возглавляет прокурор республики, подчиненный Генеральному прокурору Российской Федерации.

В связи с определением республики в составе РФ в качестве государства возникает вопрос о республиканском гражданстве. Федеральная Конституция о данном институте ничего не говорит. Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 62‑ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» в отличие от прежнего закона, также умалчивает о гражданстве республик в составе РФ. Положения о республиканском гражданстве остались лишь в конституциях данных субъектов РФ, что, по-видимому, и станет правовой основой становления института гражданства республик в составе РФ, поскольку прямого запрета на него нет.

Согласно Конституции Российской Федерации (ч. 2 ст. 68) республики вправе устанавливать свои государственные языки. В органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик они употребляются наряду с русским языком – государственным языком Российской Федерации. Республики признают и гарантируют равные права всех национальных языков на их сохранение и равноправие.

Конституционно-правовой статус республик в составе Российской Федерации характеризуется наличием республиканской собственности. Она включает в себя землю, ее недра, леса, воды, растительный и животный мир, другие природные богатства, находящиеся на их территории, а также памятники истории и культуры. Вопросы владения республиканской собственностью регулируются федеральным законодательством и законодательством республик в составе РФ; по взаимной договоренности между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти республик в составе Российской Федерации часть природных ресурсов может приобретать статус федеральных.

Республики в составе Российской Федерации в пределах полномочий, предоставленных им Конституцией РФ, федеральным законодательством (например, Федеральный закон от 4 января 1999 г. № 4‑ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации»[49]49
  СЗ РФ. 1999. № 2. Ст. 231.


[Закрыть]) и договорами между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ о разграничении предметов ведения и полномочий, обладают правом на осуществление международных и внешнеэкономических связей с субъектами иностранных федеративных государств, административно-территориальными образованиями иностранных государств. Республики в составе РФ вправе участвовать в деятельности международных организаций в рамках органов, созданных специально для этой цели. С согласия Правительства Российской Федерации республики могут осуществлять такие связи и с органами государственной власти иностранных государств.

Одним из элементов конституционно-правового статуса республик является их право на государственную символику, включающую государственный герб, государственный флаг и государственный гимн.

Республики в составе Российской Федерации не вправе в одностороннем порядке изменять свой статус. Вместе с тем статус республики не может быть изменен без ее согласия. Согласно Конституции Российской Федерации (ч. 5 ст. 66) статус республики может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и республики в составе Российской Федерации в порядке, установленном федеральным конституционным законом.

Конституция РФ, Федеративный договор от 31 марта 1992 г. и республиканская конституция определяют предметы ведения этих субъектов в составе РФ. Часть из них составляют предметы совместного ведения Федерации и республик. Их можно разделить на три группы.

В области государственного строительства в совместном ведении Российской Федерации и республик в ее составе находится обеспечение соответствия конституций, законов, иных нормативных правовых актов республик федеральной Конституции и федеральным законам. К совместному ведению РФ и республик в ее составе отнесен большой круг вопросов законодательного регулирования: административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.

В совместном ведении Федерации и республик находятся также защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав национальных меньшинств, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, режима пограничных зон.

В области экономического и социально-культурного строительства к совместному ведению РФ и республик относятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; разграничение государственной собственности; природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; установление общих принципов налогообложения и сборов Российской Федерации. Российская Федерация и республики совместно ведают общими вопросами воспитания, образования, науки, культуры и спорта.

Особую область совместного ведения Российской Федерации и республик составляют внешние сношения, где общей заботой Российской Федерации и находящихся в ее составе республик является координация международных и внешнеэкономических связей республик, выполнение международных договоров Российской Федерации.

Согласно Федеративному договору от 31 марта 1992 г. по вопросам совместного ведения федеральные органы государственной власти Российской Федерации издают основы законодательства (например, Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. № 5487-1 (с изм. и доп. от 24 декабря 1993 г., 2 марта 1998 г., 20 декабря 1999 г., 2 декабря 2000 г.), Закон РФ от 9 октября 1992 г. № 3612‑I «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» (с изм. и доп. от 23 июня 1999 г., 27 декабря 2000 г., 30 декабря 2001 г.), Федеральный закон от 24 ноября 1996 г. № 132‑ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации»), в соответствии с которыми органы власти республики в составе России осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных правовых актов.

В число совместно осуществляемых полномочий входят также создание общих фондов для финансирования совместных программ, координация управления общими фондами, энергетической системой, магистральным, железнодорожным, воздушным и водным транспортом, связью.

Наряду с вопросами совместного ведения имеется ряд вопросов, относящихся к исключительному ведению республик. Исключительные полномочия республик в составе Российской Федерации определены их конституциями на основе Конституции РФ и Федеративного договора. Они осуществляются республиканскими органами законодательной, исполнительной и судебной власти.

Республика самостоятельно распоряжается своей государственной собственностью. Она устанавливает республиканский бюджет, республиканские и местные налоги, республиканские фонды экономического, социального и культурного развития; осуществляет правовое регулирование политического, экономического и социально-культурного развития.

Закрепленный в конституциях некоторых республик перечень их исключительных полномочий не является исчерпывающим. К полномочиям этих республик могут быть отнесены и другие полномочия, если это не противоречит Конституции РФ. Следовательно, республики в составе РФ самостоятельно осуществляют полномочия, не отнесенные Конституцией РФ к ведению Федерации или к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.