Текст книги "Конституционное право Российской Федерации"

Федеральным законом от 26 февраля 1997 г. № 1‑ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (ст. 5) в соответствии с конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации может учреждаться должность Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации. Финансирование его деятельности осуществляется из средств бюджета субъекта РФ. В настоящее время институт уполномоченных по правам человека введен в 18 субъектах РФ.

Подача жалобы Уполномоченному в субъекте РФ не является основанием для отказа в принятии аналогичной жалобы к рассмотрению федеральным Уполномоченным. Вместе с тем анализ процесса становления региональных омбудсменов свидетельствует, что только пятая часть субъектов Федерации учредила данный институт. Активизация данного процесса напрашивается сложившейся тревожной ситуацией в сфере прав человека. По словам федерального Уполномоченного, во время выездов в субъекты Российской Федерации были проведены встречи с более чем 5300 гражданами. От них принято более 2350 заявлений, большинство из которых разрешены на месте. Поэтому учреждение должности регионального Уполномоченного, на наш взгляд, должно стать не правом, а обязанностью субъекта. Оптимально, чтобы региональный Уполномоченный был представителем федерального российского омбудсмена, который в свою очередь и вносит предложения о кандидатурах на означенную должность. Это явилось бы одним из механизмов обеспечения независимости регионального правозащитника от местных властей и укрепления системы омбудсменовской защиты прав и свобод человека от нарушениий в результате решений или действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих.

Глава 8
Территориальная организация государственной власти в Российской Федерации

8.1. Территория Российской Федерации и конституционно-правовое закрепление ее целостности. Принципы федеративного устройства России

Согласно ст. 67 Конституции РФ территория – один из основных признаков государства, определяющий пространство, на которое распространяется суверенитет и власть государства. Каждое государство заинтересовано в ясном определении пределов своей территории, поскольку территориальные споры с соседями рождают много трудностей, а порой чреваты военными конфликтами. Для федеративных государств правовое закрепление своей территории имеет не только международно-правовое, но и внутреннее, государственно-правовое значение. От этого зависят границы федерального суверенитета, т. е. поле действия федерального законодательства.

В конституционном праве России есть понятия «территория Российской Федерации» и «территория субъекта Федерации». Отношение между ними самое простое: первая включает в себя территории своих субъектов. Однако Федерация не вправе по собственному усмотрению менять границы субъектов. Границы между ними могут быть изменены только с их взаимного согласия (ч. 3 ст. 67 Конституции РФ).

Территория является атрибутом любого государства. Объективно представляя собой пространственные пределы осуществления государственной власти, территория закономерно ассоциируется с могуществом и величием государства, либо с ее слабостью и уязвимостью[38]38
  Бабурин С. Н. Территория государства: правовые и геополитические проблемы. М., 1997. С. 9.


[Закрыть].

Территория Российской Федерации – часть земного шара, находящаяся под ее суверенитетом. В состав территории России входит не только ее сухопутная часть, но также внутренние воды, территориальное море, воздушное пространство над территориями субъектов (ч. 1 ст. 67). Внутренние воды состоят из рек, озер, заливов и др. Территориальное море (Федеральный закон от 31 июля 1998 г. «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации») – это примыкающий к сухопутной территории морской пояс шириной до 12 морских миль. Воздушное пространство, по сложившейся правовой практике, имеет высоту до 100 км.

Под сухопутной и водной территорией расположены недра (часть земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии – ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения), о которых Конституция РФ не упоминает. Тем не менее по сложившемуся обычаю они также входят в понятие государственной территории до технически доступной глубины, что означено в Законе РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» (в ред. от 3 марта 1995 г.) (с изм. и доп. от 10 февраля 1999 г., 2 января 2000 г., 14 мая, 8 августа 2001 г., 29 мая 2002 г.).

К территории морских государств непосредственно примыкают, хотя в нее и не входят, континентальный шельф и исключительная экономическая зона. Конституция РФ закрепляет в отношении них свои суверенные права и юрисдикцию, которые, однако, осуществляются в порядке, установленном не только внутренним законодательством, но и нормами международного права (ч. 2 ст. 67 Конституции РФ).

Континентальный шельф Российской Федерации (Федеральный закон от 30 ноября 1995 г. № 187‑ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации» (с изм. и доп. от 10 февраля 1999 г., 8 августа 2001 г.)) включает в себя морское дно и недра подводных районов, находящихся за пределами территориального моря Российской Федерации на всем протяжении естественного продолжения ее сухопутной территории или на расстоянии 200 миль от берега.

Исключительная экономическая зона (Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» (с изм. и доп. от 8 августа 2001 г., 21 марта 2002 г.) – это морское пространство шириной до 200 миль от берега.

Охрана территории континентального шельфа и исключительной экономической зоны входит в ведение Российской Федерации (п. «н» ст. 71 Конституции РФ). Федерация призвана обеспечивать свою территориальную целостность страны и ее субъектов.

Пределы распространения государственного суверенитета очерчены государственной границей. Режим государственной границы Российской Федерации установлен Законом РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730‑I «О Государственной границе Российской Федерации» (с изм. и доп. от 10 августа 1994 г., 29 ноября 1996 г., 19 июля 1997 г., 24, 31 июля 1998 г., 31 мая 1999 г., 5 августа, 7 ноября 2000 г., 24 марта, 30 декабря 2001 г.), а также рядом других нормативных актов и международных договоров с сопредельными государствами.

В октябре 1996 г. Президентом РФ утверждены Основы пограничной политики Российской Федерации[39]39
  Российская газета. 1996. 6 нояб.


[Закрыть]. Пограничная политика России направлена на обеспечение суверенитета, неприкосновенности и целостности территории, реализацию и защиту национальных интересов и безопасности Российской Федерации в ее пограничном пространстве. Она осуществляется в пограничном пространстве РФ, охватывающем государственную границу Российской Федерации, пункты пропуска через государственную границу и связанные с ними объекты внутри страны, приграничную территорию, воздушное пространство, трансграничные (пограничные) водные объекты, акватории территориального моря и внутренних вод, подводную среду, континентальный шельф и исключительную экономическую зону РФ.

Основными субъектами пограничной политики России выступают федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, общественные объединения, организации и граждане.

Установление государственной границы осуществляется приграничными государствами в два этапа: делимитация (установление границы на крупномасштабной карте межправительственной комиссией с подписанием соответствующих документов) и демаркация (установление пограничных знаков на местности). В делимитации и демаркации Государственной границы, разработке нормативных правовых актов, устанавливающих режим Государственной границы Российской Федерации, участвует Федеральная пограничная служба.

В России за последние годы сделано немало шагов, в том числе и нормативных, направленных на укрепление федеративных отношений (например, Федеральный закон от 24 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»; Федеральный закон от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с изм. и доп. от 29 июля 2000 г., 8 февраля 2001 г.), Указ Президента РФ от 10 августа 2000 г. № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» и др.). Однако все они производны от конституционных принципов федерализма, которым и требуется уделить достойное внимание.

Отправной точкой исследования конституционных принципов федерализма является такой атрибут государства, как государственный суверенитет Российской Федерации. Несмотря на то, что теория государственного суверенитета возникла как идейное обоснование унитарной системы, ее сущность оказалась универсальной как для унитарного, так и федеративного государства. В современной отечественной науке государственный суверенитет рассматривается «как свойство и способность государства самостоятельно, без вмешательства извне, определять свою внутреннюю и внешнюю политику при условии соблюдения прав человека и гражданина, защиты прав национальных меньшинств, соблюдения норм международного права»[40]40
  Проблемы суверенитета в Российской Федерации. М., 1994. С. 4.


[Закрыть].

Современная политическая мысль исходит из того, что государство может считаться суверенным только тогда, когда оно реализует волю народа и когда его система управления демократична. Именно необходимость реализации свойств государственного суверенитета федерации в единстве с требованиями обеспечения становления и развития России как федеративного демократического и правового государства и предопределяет специфику разделения государственной власти современной конституционной модели российского федерализма.

В России государственный суверенитет рассматривается в качестве одного из фундаментальных источников создания эффективной системы разделения государственной власти по вертикали. Содержание системы разделения государственной власти по вертикали, основанной на федерализме, предполагает органичное сочетание принципов государственного суверенитета и субсидиарности.

Отметим, что в российской науке и практике ответы на вопросы о возможности разделения государственного суверенитета между Федерацией и ее субъектами и возможности признания государственного суверенитета республик как субъектов РФ относятся к дискуссионным. Считаем, что государственный суверенитет не может быть разделенным, делятся лишь права Федерации и ее составных частей.

В Конституции РФ закреплены основные признаки государственного суверенитета России. Это верховенство федерального права над правом субъектов Федерации в рамках предметной сферы, очерченной ст. 71–72 Конституции; неприкосновенность границ и территориальная целостность (ч. 3 ст. 4); единство экономического пространства, бюджетно-финансовой, банковской и денежной систем (ч. 1 ст. 8); единая армия, право государства на защиту своего суверенитета и прав граждан, право на защиту интересов государства и его граждан; государственная монополия на регулирование и управление важнейшими отраслями народного хозяйства России, на основные стратегические природные ресурсы, производство и товары. Их потеря означает утрату государством статуса государственного суверенитета.

Поскольку на уровне субъектов РФ по-разному трактовался объем государственного суверенитета и наблюдалась тенденция выхода за рамки федеративных отношений и закрепления элементов конфедеративных связей, то потребовалось принятие специальных управленческих мер по упорядочению отношений между федеральным Центром и субъектами РФ (Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» (с изм. и доп. от 21 июня, 9 сентября 2000 г., 30 января 2001 г.).

Единство системы государственной власти в Российской Федерации выступает следующим конституционным принципом российского федерализма. Известно, что существует только один способ создать сильное государство – единство власти. Данный фактор носит универсальный характер для любого государства, однако в условиях федеративного государства приобретает специфику. Если в унитарном государстве единство государственной власти обеспечивается отношениями субординации, то в федеративном государстве система связей базируется на сочетании субординации с принципиально иным характером отношений децентрализации и кооперации. В соответствии со ст. 5 Конституции РФ федеративное устройство России основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти. Наряду с территориальной целостностью единство системы государственной власти является непременным условием государственной целостности. Принцип единства системы государственной власти в сочетании с принципом субсидиарности предопределяет особенности правового регулирования разграничения государственной власти по вертикали в рамках государства.

Обращаем внимание, что совокупная компетенция органов государства должна охватывать все правомочия, необходимые для осуществления функций государства, а различные органы не должны предписывать при одних и тех же обстоятельствах взаимоисключающие друг друга правила поведения[41]41
  Ушаков Н. А. Государство в системе международно-правового регулирования. М., 1997. С. 14–16.


[Закрыть]. Принцип единства системы государственной власти – более широкое понятие, нежели принцип единства системы органов государственной власти. Наряду с единством системы органов государственной власти он выражается в единой политике законотворчества, государственного регулирования и управления, в наличии механизмов координации деятельности и институтов представительства.

В соответствии с Конституцией РФ принцип единства системы органов государственной власти непосредственно закрепляется в отношении системы органов исполнительной и судебной власти. Система органов исполнительной власти в Российской Федерации определяется в Конституции РФ с учетом федеративного устройства России. Особенность единства системы органов исполнительной власти при федеративном устройстве раскрывается в ст. 77 и 78 Конституции. Согласно ч. 2 ст. 77 Конституции РФ, лишь в пределах ведения Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения с субъектами РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Конституционный принцип равноправия субъектов РФ выражается в применении к ним равного правового масштаба. Согласно ч. 1 ст. 5 Конституции Россия определена государством, состоящим из равноправных субъектов. Невзирая на все своеобразие, субъекты должны быть равноправными перед Конституцией. В ином случае деформируется государственно-правовая природа федерализма как формы построения целостного государства. В асимметричной федерации, если переставить местами ее субъекты или вывести ее из равновесного состояния, происходит утрата самих отношений федерализма.

Устойчивая федерация не может строиться на несправедливой основе и персональных договоренностях; она способна стать таковой лишь при опоре на закон, ибо закон обезличен, не ограничен временем и обеспечивается силой государства – легитимным принуждением[42]42
  Атаманчук Г. В. Государственно-правовая природа федерализма // Российский федерализм: опыт становления и стратегия перспектив. М., 1998. С. 42.


[Закрыть].

Обращает на себя внимание то обстоятельство, что способы принятия конституций республик и уставов других субъектов РФ по федеральной Конституции отличаются. Если, согласно ст. 66 Конституции РФ, республики наделены правом самостоятельно определять способ принятия их конституций (референдумом, законодательным органом, специально создаваемым органом и т. д.), то другие субъекты Федерации ограничены правом принятия устава только их законодательным органом. Особый статус республик как государств подчеркивается и их правом устанавливать свои государственные языки (ст. 68 Конституции РФ). Однако главенствующий аргумент – национальный принцип образования республик в этом случае едва ли состоятелен, так как автономные образования также сформированы с учетом национально-этнического фактора, однако права устанавливать второй государственный язык им не предоставлено. Институтом, отражающим традиции государственности в республиках, является республиканское гражданство. Хотя Конституция РФ, Федеральный закон о гражданстве от 31 мая 2002 г. специально не закрепляют институт гражданства республик в составе РФ, отсутствие прямого запрета дает им сегодня основание на его сохранение.

Неравенство субъектов Федерации прослеживается и при определении актов субъектов Федерации как объектов контроля за соответствием Конституции РФ и федеральным законам (п. «а» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Если к совместному ведению Российской Федерации и республик относится обеспечение соответствия Конституции РФ и федеральным законам конституций и законов республик, то в отношении других субъектов Федерации объектами контроля являются не только уставы и законы, но и иные нормативные правовые акты данных субъектов Федерации. При этом следует отметить, что данные положения в определенной части вступают в противоречие с п. «б» ч. 2 ст. 125 Конституции РФ, в котором не дифференцируются виды актов как объектов конституционного контроля по категориям субъектов Федерации.

Среди субъектов Федерации, не являющихся республиками, также нет равенства в статусе. Конституция РФ не разрешила проблему вхождения автономных округов в состав области, края (ч. 4 ст. 66). Все автономные округа, за исключением Чукотского автономного округа (Закон РФ от 17 июня 1992 г. № 3056-I «О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации»), по-прежнему считаются в составе соответствующих краев, областей. Факт вхождения имеет определенные последствия и неизбежно сужает круг прав субъекта Федерации, входящего в состав другого субъекта Федерации. Это подтверждается, в частности, положениями Постановления Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 г. по делу о толковании содержания в ч. 4 ст. 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области. В соответствии с ч. 3 данного Постановления при толковании ч. 4 ст. 66 федеральной Конституции следует исходить из признания юридического и фактического вхождения автономного округа в соответствующий край или область как особенности их статуса наряду с построением их взаимоотношений на основе провозглашенного Конституцией России равноправия субъектов. Отсюда вхождение одного субъекта Федерации в состав другого является реальным лишь в том случае, если происходит включение его территории и населения в состав территории и населения другого субъекта. Именно включение территории и населения автономного округа в состав края, области отличает их взаимоотношения от отношений с другими субъектами Российской Федерации[43]43
  СЗ РФ. 1997. № 29. Ст. 3581.


[Закрыть].

Таким образом, обеспечение реализации принципа равноправия субъектов Российской Федерации связано как с совершенствованием норм самой российской Конституции, устранением заложенных в ней противоречий, так и с выработкой правовой политики проведения в текущем правовом и договорном регулировании главного условия равноправия субъектов Федерации – создания режима их равных правовых возможностей. Важно юридически гарантировать адекватное данному принципу применение форм законодательного и договорного регулирования статуса субъектов Российской Федерации.

Равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации закреплено в ст. 5 федеральной Конституции в качестве одного из принципов федеративного устройства России. Право народов на самоопределение – общепризнанный в международном праве принцип. В первых статьях Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. и Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г. установлено: «Все народы имеют право на самоопределение. В силу этого права они свободно устанавливают свой политический статус и свободно обеспечивают свое экономическое, социальное и культурное развитие». Согласно Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества в соответствии с Уставом ООН (1970 г.), способами осуществления народом права на самоопределение рассматриваются создание суверенного и независимого государства, свободное присоединение к независимому государству или объединение с ним либо установление любого другого политического статуса, свободно определенного народом[44]44
  Черниченко С. В. Принцип самоопределения народов (современная интерпретация) // Московский журнал международного права. 1996. № 4.


[Закрыть].

Для уяснения содержания данного принципа в российской конституционной модели федерализма необходимо отметить, что понятие «народ» употребляется в Конституции РФ в различных значениях. Во-первых, говорится о многонациональном народе России как политической общности, источнике и субъекте публичной власти (ч. 1 ст. 3). Согласно преамбуле российской Конституции, многонациональный народ России является учредителем Конституции России, проголосовав за нее на общероссийском референдуме. Во-вторых, упоминается о народах, проживающих на соответствующей территории, основой жизни и деятельности которых признается земля и другие природные ресурсы (ст. 9). В этом случае народ рассматривается как население. Наконец, федеральная Конституция говорит о народах России, обладающих правом на равноправие и самоопределение (преамбула и ст. 5 Конституции РФ).

Представляется, что народы в России как субъекты, которым гарантируется равноправие и право на самоопределение именно как принцип федеративного устройства, составляют такую территориальную и политическую общность, качественные характеристики которой позволяют им самоопределиться территориально и политически на правах составной части – субъекта Федерации. Конституция РФ, закрепляя равноправие и самоопределение народов как принцип российского федерализма, закладывает тем самым наднациональный подход к пониманию «народы» применительно к данному принципу.

Таким образом, ключевым критерием идентификации народа как общности, способного быть субъектом права на самоопределение, является объединение единой территорией проживания. Дополнительные факторы – этническая общность, религиозная общность и т. д. – усиливают консолидированность, но не являются обязательными. Народ как общность может быть многонациональным, его представители могут исповедовать разную веру и т. д., что и характерно для Российской Федерации[45]45
  Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998. С. 152–153.


[Закрыть]. Названные характеристики должны учитываться при принятии управленческих решений как на федеральном, так и субъектов Федерации уровнях[46]46
  Прусаков Ю. М., Мархгейм М. В. Местные аспекты национальной политики российского государства // Государственное управление и местное самоуправление в полиэтнической социокультурной среде / Отв. ред. В. Г. Игнатов. Ростов-н/Д, 1999. С. 172–175.


[Закрыть].

Таким образом, равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации как конституционный принцип федеративного устройства следует рассматривать с общегражданских наднациональных позиций.

Принцип разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, являясь одним из основополагающих принципов федерализма, формально юридически не обозначен в основах конституционного строя РФ. О том, что данный принцип положен в основу разделения предметной сферы государственной власти между Федерацией и ее субъектами, можно вывести лишь из толкования ст. 71, 72 и 73 Конституции РФ. Статья 5 Конституции РФ, устанавливающая базовые принципы федеративного устройства, в качестве одного из таких принципов называет лишь разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации. Вместе с тем этот принцип является вторичным по отношению к принципу разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, так как в последнем случае речь идет о первичном уровне управления федеративными отношениями в государстве – между федерацией и ее субъектами, характер которых и предопределяет отношения между органами государственной власти по вертикали.

Принцип разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Федерации получил свое закрепление в ч. 3 ст. 5, ч. 3 ст. 11 Конституции РФ. В 1994–1998 годах шел активный договорный процесс между федеральными государственными органами и государственными органами конкретного субъекта РФ. Более половины субъектов РФ подписали такие договоры, однако в них имели место положения, не соответствующие конституционным позициям статей 71 и 72. Это угрожало государственному суверенитету России, поскольку в договорном порядке к ведению субъекта были отнесены предметы исключительного ведения РФ.

Как уже отмечалось, особенностью правового режима, в рамках которого предполагается обеспечение государственного суверенитета России, является признание договора правовой формой регулирования федеративных отношений (ст. 11 Конституции РФ) в контексте требований ч. 2 ст. 4 Конституции РФ и Федерального закона от 24 июня 1999 г. № 119‑ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» (с изм. и доп. от 20 мая 2002 г.).

В целях реализации названного Федерального закона Указом Президента РФ 21 июня 2001 г. была образована Комиссия при главе государства по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления[47]47
  Указ Президента РФ от 21 июня 2001 г. № 741 «О Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления» (с изм. от 13 декабря 2001 г.) // СЗ РФ. 2001. № 26. Ст. 2652; № 51. Ст. 4775.


[Закрыть]. Работа данной Комиссии ускорила процесс приведения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий в соответствие с Конституцией РФ и Федеральным законом № 119‑ФЗ. Потребовались столь существенные изменения, что более приемлемым стал процесс денонсации путем подписания договоров о прекращении действия ранее заключенных договоров. Подавляющее большинство таких договоров уже денонсировано (с декабря 2001 г. по сентябрь 2002 г. их число составило 31).

В этой связи полезно уточнить, что конкретное полномочие органа государственной власти означает юридически закрепленное за ним право и, как правило, обязанность на принятие правовых актов и на осуществление иных властных мер, направленных на решение конкретных задач и функций данного органа власти. Следовательно, компетенция и полномочия – свойства, присущие государственному органу. Исходя из этих посылок, разграничение предметов ведения – это вопрос об отношениях между федерацией и ее субъектами, а вопрос о разграничении компетенции и полномочий касается отношений между отдельными видами федеральных органов и органов субъектов федерации[48]48
  Разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами в зарубежных странах. М., 1998. С. 7.


[Закрыть].

Договоры и соглашения как правовая форма разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти должны использоваться как дополнительная форма в том случае, если федеральный закон явно недостаточен для урегулирования отношений или вовсе отсутствует.

Вышеизложенное позволяет сделать ряд выводов. Принципы российского федерализма получили первоначальную формулировку в Федеративном договоре от 31 марта 1992 г. Их систематизированное закрепление в конституционном порядке придало названным принципам общеобязательность и верховенство. Совокупность принципов федерализма в РФ должна учитываться при принятии управленческих решений на всех уровнях власти. Становление российского федерализма должно базироваться на наднациональном подходе, что является условием грамотного государственного управления.