Текст книги "Социальное страхование в России: прошлое, настоящее и перспективы развития. Трудовые пенсии, пособия, выплаты пострадавшим на производстве"

Кроме того, еще ранее был отменен личный страховой платеж работника в размере 1 % с заработка, введенный Законом РФ 1990 г. Упразднение данного платежа не сопровождалось увеличением заработка, поскольку одновременно с его отменой была повышена ставка налога с дохода физических лиц, в том числе трудовых, с 12 до 13 %.

Таким образом, можно сделать единственно возможный вывод: разрушение финансовой базы страховой пенсионной системы объективно исключает кардинальное решение острейшей социальной проблемы – повышение в стране общего уровня пенсионного обеспечения застрахованных, трудом которых наращивается капитал. Это не может не создавать предпосылок для обострения конфликта между трудом и капиталом.

С 2010 г. введена, как отмечалось, «плоская» шкала взимания пенсионных страховых взносов, они уплачивались в размере 20 % с заработка до 415 тыс. руб. в расчете на календарный год. С остальной части заработка взносы не взимались. Начиная с 2011 г. основной размер тарифа составил 26 %, при этом несколько увеличен максимум заработка (теперь он устанавливается Правительством РФ с учетом увеличения средней оплаты труда за истекший год). В расчете на 2011 г. он составлял 463 тыс. руб. На 2012 г. данная сумма повышена до 512 тыс. руб. Таким образом, со значительного объема заработков, превышающих максимальную величину, страховые взносы по-прежнему не взимаются.

Представим, что в 2010 г. все было бы так, как сложилось к началу 2002 г., т. е. тариф страховых взносов составлял не 20 %, а 28 %; личный страховой тариф (1 %) не отменен; максимум заработка, с которого уплачиваются страховые взносы, не установлен; все страховые взносы, в том числе и резервируемые для пенсионных накоплений (6 %), направляются на выплату текущих пенсий. ВВП составил в 2010 г. около 50 трлн руб., фонд оплаты труда – 11,5 трлн руб. (они оказались ниже прогнозированных в связи с кризисом на 24 %)^[110], то финансовая база обязательного пенсионного страхования увеличилась бы более чем вдвое. В связи с этим отпала бы необходимость датировать бюджет ПФР и самое важное – она позволила бы в такой же степени повысить уровень трудовых пенсий, т. е. пенсий, выплачиваемых за счет страховых взносов.

Однако в 2012 г. не только повысился максимум заработка, до которого взимаются страховые взносы в ПФР, но произошли и другие изменения. До их рассмотрения приведем полный текст ст. 33-1, которой дополнен Закон о пенсионном страховании^[111].

В чем отличие тарифов, введенных с января 2012 г. на два года, от ранее действовавшего тарифа 2011 г.? Во-первых, с 2012 г. не один, а два тарифа, один из них основной, а другой – дополнительный. Во-вторых, основной тариф снижен на 4 процентных пункта (с 26 до 22), т. е. более чем на 15 %. В переводе на деньги это означает потери доходов ПФР примерно на 400–500 млрд руб. В-третьих, дополнительный тариф составляет лишь 10 %, по данному тарифу уплачиваются страховые взносы с заработка, превышающего величину базы (она определена на 2012 г., о чем уже говорилось, в сумме 512 тыс. руб.). Сумма взносов, взимаемая по дополнительному тарифу, компенсирует, видимо, недобор средств в связи со снижением основного тарифа. В-четвертых, страховые взносы впервые официально разделены на две части – солидарную часть и индивидуальную часть. В основном тарифе (22 %) солидарная часть составляет 6 %, а в дополнительном есть только солидарная часть. Целевое назначение частей тарифа также официально определено законом^[112]. Индивидуальная часть предназначается для формирования денежных средств застрахованного лица и учитывается на индивидуальном лицевом счете, включая специальную индивидуальную часть лицевого счета, в целях определения суммы расчетного пенсионного капитала, а также размера накопительной части трудовой пенсии и других выплат за счет средств пенсионных накоплений. Что касается солидарной части, то все средства данной части не влияют на расчетный пенсионный капитал, они используются на выплату фиксированного базового размера, пособий и в других целях, не связанных с пенсионным обеспечением.

Таким образом, тарифы, установленные на 2012–2013 гг., определили размер взносов, используемых для пополнения расчетного пенсионного капитала. Это всего 16 %. Именно они формируют данный капитал, сумма которого используется для расчета пенсии путем ее деления на ожидаемый период пенсионной жизни^[113]. Такого низкого объема страховых взносов, предназначенных на нужды пенсионного обеспечения, нет ни в одной другой развитой стране.

В России, как и в других развитых странах, все пенсии подразделяются на два вида. Критерий их разделения – связь пенсии с трудовой деятельностью либо отсутствие таковой.

В первом случае пенсия является как бы следствием трудовой деятельности (работы, службы), а во втором – предоставляется в связи с тем, что человек просто нуждается в поддержке, помощи. При этом во всех случаях основанием для пенсионного обеспечения является наступление определенного события – старости, инвалидности или смерти кормильца. Эти события определяют виды пенсий в рамках каждой из этих групп пенсий. Ими являются пенсия по старости, пенсия по инвалидности и пенсия по случаю потери кормильца. Значит, есть три вида пенсий, которые устанавливаются за работу, службу, и три таких же вида пенсий, которые устанавливаются независимо от трудовой деятельности. Первые можно назвать трудовыми пенсиями – их надо заработать, заслужить, а вторые – социальные. Выделяется еще один вид трудовой пенсии – пенсия за выслугу лет. Она назначается за длительную определенную профессиональную деятельность, вне связи с достижением какого-либо возраста, но все же обычно уже в преддверии преклонного возраста.

Все пенсии, которые устанавливались в связи с трудовой деятельностью, подразделялись, в свою очередь, на две группы – в зависимости от источника, за счет которого они выплачиваются. Таких источников два: первый – средства обязательного пенсионного страхования, второй – средства федерального бюджета (в прошлом союзного бюджета государственного бюджета СССР).

Первый источник уже давно пополняется ассигнованиями из федерального бюджета, поскольку собственных доходов в виде страховых взносов недостаточно для выполнения обязательств перед застрахованными. Такая дотация не подачка, не благотворительность, а следствие участия застрахованных в формировании и распределении совокупного общегосударственного фонда, концентрируемого в бюджете страны (застрахованные наравне с другими гражданами платят иные налоги (помимо налога, взимаемого с заработка), в том числе косвенные налоги, они вправе участвовать в распределении природных рентных доходов и т. д.). Все другие пенсии, устанавливаемые в связи с трудовой деятельностью, выплачивались ранее и выплачиваются до настоящего времени за счет «прямых ассигнований» из федерального бюджета (в прошлом Союзного бюджета)^[114]. За счет прямых ассигнований из федерального бюджета выплачиваются, однако, и социальные пенсии, т. е. пенсии, назначение которых не связано с трудовой деятельностью. С 1 января 2002 г. одни пенсии (первые из указанных выше) названы трудовыми пенсиями, а все другие пенсии, в том числе и те, которые обусловлены трудовой деятельностью, пенсиями по государственному пенсионному обеспечению. Кстати, к числу пенсий по государственному пенсионному обеспечению, устанавливаемых за трудовую деятельность, относятся многие другие пенсии, выплачиваемые за счет прямых ассигнований из федерального бюджета, не указанные в Федеральном законе от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении Российской Федерации». Это пенсии бывшим судьям всех судов, прокурорам, следователям, кадровым военнослужащим, сотрудникам МВД РФ, ФСБ, МЧС РФ, лицам, занимавшим государственные должности, депутатам и т. д. Все перечисленные пенсии – трудовые, но почему-то таковыми не названы, и в то же время являются пенсиями по государственному пенсионному обеспечению.

Достижение определенного преклонного возраста либо наступление инвалидности и смерти кормильца являются теми жизненными обстоятельствами, которые предопределяют, наряду с иными юридическими фактами, необходимость пенсионного обеспечения. Они являются основными, правообразующими юридическими фактами вместе с рядом других юридических фактов. Е. И. Астрахан выделял наряду с правоопределяющими юридическими фактами два других элемента в юридическом составе: волеизъявление гражданина и акт (решение) компетентного органа. Правообразующие юридические факты упомянуты неслучайно. Они будут рассматриваться далее применительно к отдельным видам пенсий^[115].

Подводя итоги, можно констатировать следующее: пенсионная система в России состоит из пенсионного обеспечения, предоставляемого в связи с трудовой деятельностью (пенсия за труд) и пенсионного обеспечения, предоставляемого независимо от такой деятельности (пенсия для каждого); по источникам финансирования пенсионная система подразделяется на страховую и нестраховую; виды пенсий определяются по основному правообразующему юридическому факту в каждой из групп пенсий (страховой и нестраховой).

Логическая структура пенсионного обеспечения в отношении видов пенсий оказалась нарушенной в связи с упразднением в Законе о трудовых пенсиях пенсий за выслугу лет. Однако такие пенсии есть в системе государственного пенсионного обеспечения (пенсия за выслугу лет для кадровых военнослужащих, сотрудников МВД РФ, ФСБ, МЧС РФ и т. д.), но они не называются трудовыми пенсиями, хотя некоторые трудовые пенсии также устанавливаются за определенную трудовую деятельность независимо от возраста (их переименовали в досрочные пенсии по старости).

Выпал, таким образом, правообразующий юридический факт (длительная определенная профессиональная деятельность) как основание для предоставления пенсионного обеспечения в связи с трудовой деятельностью. Это привело к тому, что пенсиями по старости стали называть и те пенсии, для установления которых не требуется достижения определенного пенсионного возраста. Алогизм трансформации пенсий за выслугу лет ряду категорий трудящихся в досрочную пенсию по старости на совести чиновников, которые, видимо, забыли одно из оснований для пенсионного обеспечения, предусмотренное в конвенциях МОТ.

Структура российской пенсионной системы, разграниченная на составные части (элементы) по указанным выше критериям, практически не отличается от ранее существовавшей системы в СССР. Не отличается она и от пенсионных систем других развитых стран: там, так же как и в нашей стране, есть трудовые и нетрудовые, страховые и нестраховые пенсии, те же источники для выплаты пенсий и те же виды пенсий. Главное отличие состоит в уровне пенсионного обеспечения, который в нашей стране крайне низкий и не может обеспечить, как правило, достойную жизнь человека после выхода его на пенсию, в том числе и на трудовую пенсию.

Первостепенное значение имеет подразделение пенсионной системы на трудовую и нетрудовую, оно определяет как состояние, так и перспективу их развития.

Властные структуры России, готовя управленческие решения, воплощаемые в дальнейшем в правовые предписания (нормы) федеральных законов^[116], практически не проводят различий в доктринах развития указанных выше двух частей системы пенсионного обеспечения. Напомним: цель первой части состоит в предоставлении каждому социальной пенсии (с учетом некоторых иных выплат – жилищных и других субсидий) на минимальном уровне, признанном государством достаточным; цель второй части принципиально иная, она состоит в предоставлении застрахованному пенсии на уровне, близком к утраченному заработку, обеспечивающем достойную жизнь и поддержание сложившегося социального статуса до оставления трудовой деятельности^[117].

Так уж сложилось в России: страховые пенсии многих наших соотечественников, проработавших десятки лет, почти не отличаются по своему размеру от социальных пенсий с учетом различных доплат к ним; расчетный минимум страховой пенсии практически не отличается от социальной пенсии; средний размер страховой пенсии всего лишь вдвое превышает размер социальной пенсии, а в некоторых регионах он даже ниже ее; в структуру страховой пенсии включен фиксированный базовый размер, который предназначен не возмещать заработок, а преодолеть чрезмерную бедность застрахованного, он, по существу, равен социальной пенсии^[118].

Две части пенсионной системы взаимосвязаны, но стратегические направления их развития не совпадают.

Цель развития нетрудовой пенсионной подсистемы – предоставить каждому человеку как члену общества пенсию в таком размере, который исключает крайнюю бедность. Такая пенсия может дополняться другими видами материальной поддержки (жилищными и другими субсидиями). Стратегическое направление в отношении пенсии для каждого озвучено: в ближайшей перспективе имеется в виду довести размер социальной пенсии до прожиточного минимума пенсионера, установленного в регионе по месту жительства. Эта задача практически выполнена: с начала 2010 г. уровень социальной пенсии соответствует региональному прожиточному минимуму (вместе с другими мерами социальной поддержки). Проблема в данном случае состоит в том, в какой степени установленный прожиточный минимум пенсионера отвечает своему предназначению – обеспечить удовлетворение основных потребностей человека. Пока еще такой минимум не в полной мере отвечает своему предназначению, неслучайно он часто называется минимумом для физиологического выживания, чертой, за которой начинается крайняя нищета. Как известно, минимум устанавливается Правительством РФ на основании оценки потребительской корзины. Она определяется федеральным законом не реже одного раза в пять лет. Последний раз состав потребительской корзины немного скорректирован соответствующим Законом 31 марта 2006 г. В 2010 г. ее набор сохранен и на следующее пятилетие. Он крайне скуден и явно не может удовлетворить основные жизненные потребности человека^[119]. Отказ от пополнения потребительской корзины можно, конечно, объяснить кризисом. Однако ее пересмотр сдерживается, как представляется, другим: пополнение корзины приведет к увеличению ее денежной оценки, т. е. прожиточного минимума, а это увеличит численность граждан, имеющих доход ниже прожиточного минимума, и «испортит» показатели борьбы с бедностью, которым гордится власть. Оправдания для отказа от разумного пополнения корзины, на чем настаивают специалисты, нет. Кстати, в 2006 г. кризиса не было и прогнозировалось пополнение корзины, но этого не произошло.

Право на социальную пенсию не абсолютное право. Во многих развитых странах такая пенсия предоставляется тем гражданам, которые нуждаются в социальной поддержке (помощи). В Европе таких стран более 20. Опыт этих стран может быть использован и в России. Предоставлять социальную пенсию тем, кто обеспечен и не нуждается в ней, вряд ли целесообразно.

Цель развития трудовой пенсионной подсистемы иная. Стратегическое направление здесь состоит в том, чтобы предоставить бывшим работникам особое, привилегированное обеспечение по сравнению с другими гражданами, и сохранить уровень их дохода близкий к тому, который они имели в период трудовой деятельности, гарантирующей достойную жизнь. Ориентиром в данном случае служат не только Конституция страны, общепризнанные принципы и международные правовые акты, но и достигнутый уровень обеспечения занятого населения в других развитых странах.

Вернемся, однако, к пенсии как основному элементу пенсионной системы, в том числе страховой. Слово «пенсия» известно каждому. В переводе с латинского pensio означает платеж. Но не всякий платеж, а платеж гражданину (физическому лицу), который признается нуждающимся в его получении. Это, как правило, нетрудоспособный человек. Такой платеж осуществляется в силу признанной государством объективной необходимости предоставлять указанным гражданам денежное содержание за счет соответствующих источников. Это не определение пенсии, а объяснение общего ее смысла. В Юридической энциклопедии^[120] пенсия определяется как «денежное обеспечение, как регулярная денежная выплата, предоставляемая при наступлении определенных событий – старости, инвалидности, смерти кормильца»^[121]. В Словаре русского языка пенсия – это «денежное обеспечение за выслугу лет, по инвалидности, нетрудоспособности, в случае потери кормильца; деньги, полученные в качестве такого обеспечения». В конвенциях и рекомендациях МОТ под пособием подразумевается и пенсия^[122].

В учебниках и учебных пособиях пенсией обычно называлась денежная выплата (в расчете на месяц), которая предназначена для материального обеспечения граждан, достигших пенсионного возраста, ставших инвалидами, а также нетрудоспособных граждан, потерявших кормильца. В советский период велись оживленные дискуссии о понятии «пенсия», в ее определение включались самые различные признаки, в том числе малозначительные (о режиме ее выплаты и т. д.). В зарубежном законодательстве обычно не содержится легального определения пенсии, в этом, видимо, просто нет смысла, оно и так понятно. Не расшифровывалось это понятие и в советском законодательстве по той же причине. В настоящее время легальное определение пенсии содержится в двух Федеральных законах – от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» и от 17 декабря 2001 г. № 179 «О трудовых пенсиях в Российской Федерации»^[123]. Общим в этих весьма громоздких определениях пенсий является лишь то, что ими признаются ежемесячные денежные выплаты и право на их получение определяется в соответствии с условиями и нормами этих законов, которые, кстати, совсем разные.

Появление легальных определений в законах о пенсиях вызвало серьезную критику научной общественности, поскольку критерии для их различий оказались весьма неубедительными. Действительно, почему в первом определении утверждается (указывается), что пенсия по государственному пенсионному обеспечению устанавливается гражданам, не имеющим права на трудовую пенсию, хотя это совсем не так: тем же законом предусмотрено право многих граждан получать две пенсии по этим двум законам, а инвалиды с детства изначально вправе были получать государственную пенсию вместо трудовой, если она оказывалась выше. Совершенно необъяснимо разделение пенсий на трудовые пенсии и пенсии по государственному пенсионному обеспечению, хотя последние назначаются также, как правило, в связи с трудовой деятельностью, являются следствием ее. В то же время трудно понять, почему трудовые пенсии не отнесены к государственным пенсиям, хотя они установлены федеральным законом, так же как и пенсии по государственному пенсионному обеспечению, и выплачиваются за счет средств государства (страховые фонды объявлены, как отмечалось, федеральной собственностью). Совершенно неясно, почему цель одних пенсий (трудовых) определена, а других, назначаемых также за трудовую деятельность, не определена. Цель трудовой пенсии заключается в «компенсации застрахованным лицам заработной платы и иных выплат в связи с наступлением нетрудоспособности вследствие старости или инвалидности…». Впоследствии добавили (9 июня 2009 г., через 6 лет): «При этом наступление нетрудоспособности, утрата заработной платы, иных выплат и вознаграждений предполагается и не требует доказательств». Почему такое разночтение и такое определение понятия трудовой пенсии? Все дело в том, что согласно опубликованному проекту Федерального закона о трудовых пенсиях не предполагалось выплачивать такую пенсию работающим пенсионерам, да и пенсии по старости имелось в виду назначать лишь тем, кто признавался нетрудоспособным. Эту крайне непопулярную и опасную идею отклонил парламент, однако в спешке забыли вовремя внести соответствующие поправки в проект закона. Это, пожалуй, единственный случай существенного исправления ущербного проекта закона парламентом.

Теперь все это история. Однако легальное определение пенсий существует. Оспаривать его не имеет смысла, на него просто не следует обращать внимания. Между тем идея ограничения прав на получение полной пенсии работающими пенсионерами сохраняется^[124].

Рассмотрим далее все виды страховых пенсий по старости, а затем и другие пенсии. Однако сразу отметим три их особенности в нашей стране по сравнению с такими пенсиями в других развитых странах. Это: низкий пенсионный возраст и значительное его снижение для женщин; чрезмерное распространение досрочных пенсий по старости; низкий уровень пенсий по сравнению со среднемесячным заработком до выхода на пенсию. Последняя особенность касается всех пенсий. Первые две особенности ведут к увеличению расходов на пенсионное обеспечение, а третья – к их снижению. Баланс в пользу третьей особенности – российская пенсионная система пожилых граждан, инвалидов и семей, потерявших кормильца, в итоге менее обременительна, чем в других странах (на выплату пенсий расходуется, как отмечалось, сравнительно небольшая часть ВВП).

Начнем с пенсий по старости. Такую пенсию получают почти 32,5 млн из 36,6 млн пенсионеров, или около 89 %^[125]. Затем рассмотрим ее подвиды: пенсии по старости на общих основаниях, на льготных основаниях, в связи с особыми условиями труда и работой на Крайнем Севере, в заключение – правила исчисления этой пенсии.