Текст книги "Европейская конвенция по правам человека"

КПЧБ – это инструмент прагматического типа, который налагает на каждую присоединившуюся сторону обязанность ввести в собственное законодательство нормы, необходимые для того, чтобы сделать действенными положения Конвенции (статьч 1). Кроме того, стороны должны гарантировать судебную защиту, способную предотвратить или немедленно прекратить нарушение гарантированных прав и принципов (статья 23). Была также предусмотрена возможность для тех, кому был нанесен ущерб вследствие нарушения этих прав, получить равноценную компенсацию, но только на тех условиях, которые предусмотрены законом (статья 24). В области контроля КПЧБ предусматривает, что кроме представления данных по требованию Генерального секретаря Совета Европы о том, как внутреннее законодательство обеспечивает эффективное применение всех положений Конвенции (статья 30), Европейский Суд может высказывать консультативные мнения (статья 29). Речь идет о значительном нововведении в практике Совета Европы в том, что касается юридического инструмента, отличного от дополнительных протоколов ЕКПЧ.

1.9. Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств. Совет Европы предложил оригинальные решения для разрешения одной из самых деликатных проблем, с которой столкнулись члены новой организации, найдя приемлемые способы установить равновесие в области прав и обязанностей национальных меньшинств, проживающих в различных странах. Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств (далее – РКЗНМ), подписанная в феврале 1995 года, является первым обязательным юридическим инструментом в области охраны прав национальных меньшинств. Как указано в преамбуле, этот документ должен определить необходимые принципы и проистекающие из них обязанности, которые должно обеспечить внутреннее законодательство каждого государства для эффективной защиты национальных меньшинств и лиц, принадлежащих к таким меньшинствам, в соответствии с законом и территориальной целостностью и национальным суверенитетом государств. Необходимо подчеркнуть этот последний аспект, который имеет особое значение, поскольку отражает идею того, что территориальная целостность государств является первостепенной ценностью в рамках международных отношений. Это подтверждается тем фактом, что ничто в настоящей Рамочной конвенции не может быть истолковано как подразумевающее какое-либо право любого отдельного лица заниматься какой-либо деятельностью или совершать какие-либо действия, противоречащие основополагающим принципам международного права, особенно принципам суверенного равенства, территориальной целостности и политической независимости государств (статья 21).

Принцип, лежащий в основе РКЗНМ, заключается в том, что защита национальных меньшинств и прав и свобод лиц, принадлежащих к этим меньшинствам, является неотъемлемой частью международной защиты прав человека (статья 1).

Согласно другому основополагающему принципу, любое лицо, принадлежащее к национальному меньшинству, имеет право свободного выбора рассматриваться или не рассматриваться таковым, и этот выбор или осуществление прав, которые связаны с этим выбором, не должны ущемлять данное лицо (статья 3). Предусмотрен ряд особых принципов, направленных на то, чтобы защищать лица, принадлежащие к национальным меньшинствам от любой формы дискриминации и утвердить их специфику и в том, что касается основных прав (свобода выражения мнения, собраний и т. д.), и в языковой области, и в деятельности, направленной на сохранении своеобразия меньшинства. Здесь необходимо особо отметить, что рассматриваемый документ не определяет, что нужно понимать под национальным меньшинством, поскольку по этому поводу государства не пришли к общему мнению. В документе предпочли сослаться на общее понятие национального меньшинства, которое дано в статья 14 ЕКПЧ (в той части, которая говорит о дискриминации).

Как ясно следует из ее названия (Рамочная конвенция), и РКЗНМ является документом прагматического характера, который требует особого подхода со стороны отдельных государств. Таким образом, от доброй воли и желания сотрудничать самих государств зависит, не нарушится ли шаткое политической равновесие, присущее некоторым из них. Согласно РКЗНМ Комитет министров Совета Европы является органом, контролирующим выполнение взятых на себя обязательств (статья 24). Учитывая особое значение данного вопроса, предусмотрено, что Консультативный Комитет будет оказывать Комитету министров помощь в оценке адекватности мер, предпринимаемых государствами (статья 26). Этот Комитет состоит из 12–18 членов, «обладающих признанной компетенцией в области защиты национальных меньшинств», регламент его деятельности утвержден специальными документами (резолюция (97) 10 от 17 сентября 1997 года). Можно предположить, что изучение докладов, представленных государствами, сможет способствовать выработке мнений и рекомендаций и будет достаточно полезной и интересной.

2.1. Европейская система в международном контексте. Разработав ЕКПЧ, государства – члены Совета Европы предприняли, как указано в Преамбуле этого документа,

«первые шаги на пути обеспечения коллективного осуществления некоторых из прав, изложенных во Всеобщей декларации».

Необходимо подчеркнуть это выражение: «некоторые из прав». Это означает, что права и свободы, гарантируемы ЕКПЧ, составляют основные права, защита которых необходима, но существует также ряд других прав, особенно в области социальной экономики и культуры, которые еще не подлежат коллективной гарантии, хотя большая часть этих прав и была торжественно провозглашена Всеобщей декларацией прав человека 10 декабря 1948 года.

Важность этого документа нужно, несмотря ни на что, еще раз подчеркнуть. Действительно, хотя он и не является обязательным для государств, он был в высшей степени показательным, и благодаря ему появились многие плодотворные инициативы. Достаточно упомянуть только два международных договора 1966 года: Договор о гражданских и политических правах и Договор об экономических, социальных и культурных правах – оба эти договора являются международными юридическими документами. Можно назвать и ряд других инициатив (например, Конвенция ООН по уничтожению всех видов расовой дискриминации), которые теоретически основываются на Декларации и направлены на защиту ценностей, которые считаются первостепенными на международном уровне.

2.2. Основные принципы европейской системы. Если изучить, даже в самом общем виде, нормы, утвержденные ЕКПЧ, то можно заметить, что они существенно отличаются от норм, содержащихся в конституциях отдельных государств, как по формулировкам, так и по существу. Как уже отмечалось, Европейский Суд внес большой вклад в формирование европейского конституционного права в области основных прав. Между тем, ЕКПЧ – и правовые нормы, которые из нее следуют, – все больше становится общей институционной нормой для различных европейских правовых систем.

Философия, определяющая европейскую систему защиты прав, нашла выражение в лапидарном описании, данном Европейской Комиссией по правам человека более сорока лет назад:

«Заключая Конвенцию, присоединившиеся страны хотели не обрести права и взаимные обязанности, способные помочь им в преследовании собственных национальных интересов, а способствовать претворению в жизнь целей и идеалов Совета Европы, в том виде как они обозначены в Уставе, и установить общий общественный порядок, который предоставил бы европейским демократиям свободу сохранять собственное наследие политических традиций, идеалов, свобод и верховенства права» (Европейская Комиссия по правам человека, жалоба № 788/60, Austria v. Italy, Annuario CEDU, vol. 4, р. 117).

Если задуматься над гарантированными правами и свободами, то станет очевидным, что ЕКПЧ, документ международного права, упорядочивает области, которые обычно являются областями внутреннего урегулирования. В этом традиционном документе государства поставили перед собой цель установить определенные наднациональные нормы, которые они обязались соблюдать в существующих отношениях между властями и частными лицами, находящимися под их юрисдикцией. И все же ЕКПЧ отличается по своим целям и своему содержанию от международных договоров классического типа. В отличие от этих договоров она идет дальше простых взаимных обязательств между государствами, поскольку она создала объективные обязательства, находящиеся под коллективной защитой.

«В отличие от международных договоров классического типа, конвенция выходит за рамки обычных взаимных обязательств между государствами-участниками. Кроме обычного ряда двухсторонних обязательств, она создает объективные обязательства, которые в соответствии с ее Преамбулой “создают коллективную гарантию”. В статье 24 от государств-участников требуется выполнять взятые на себя обязательства, не оправдываясь обстоятельствами, проистекающими, например, из того, что какая-либо из мер, от которых они отказались, причинили ущерб кому-то из граждан. Заменив слово “признают” на “берут на себя обязательство признавать” в формулировке статьи 1, редакторы Конвенции хотели подчеркнуть, что права и свободы, определенные в разделе I, будут признаваться за каждым человеком, попадающем под юрисдикцию присоединившихся государств (…). Их намерение нашло наиболее точное свое отражение там, где Конвенция была включена во внутреннее юридическое устройство» (постановление Ireland v. United Kingdom, 239).

И именно по этому, как авторитетно заявил Европейский Суд, ЕКПЧ считается конституционным инструментом европейского общественного порядка (постановление Loizidou, предварительные возражения, § 75).

Хотя речь идет об утверждении, сделанном в особом контексте, т. е. касающемся трактовки ограничений, наложенных отдельными государствами на условия, поставленные Комиссией и Судом в рамках старой системы, принятие которых факультативно (статьи 25 и 56 предыдущего текста документа), утверждение это все же отражает реальные условия, которые все более ощущаются и признаются в настоящее время. Хартия основных прав Европейского Союза, принятая в декабре 2000 года, (см. ниже), не только обобщает многочисленные нормы ЕКПЧ, но широко ссылается на юридическую интерпретацию этих норм Европейским Судом по правам человека. ЕКПЧ, таким образом, является частью того, что можно определить как «блок европейских конституционных документов», который кроме ЕКПЧ включает основополагающие документы европейского сотрудничества, как например, Договор о Европейском Союзе.

3.1. Текст Конвенции. Конвенция о защите прав человека и основных свобод (таково ее полное название) была подписана в Риме 4 ноября 1950 года и вступила в силу 3 сентября 1953 года. Она постепенно была ратифицирована государствами-членами Совета Европы, некоторые из которых сделали это спустя более чем двадцать лет (как например, Франция, чей документ о ратификации появился только в мае 1974 года). Сегодня (1 июля 2001 года) Конвенция объединяет 41 из 43 государств – участников организации. Последние два государства, Армения и Азербайджан, ставшие членами в январе 2001 году, обязались ратифицировать Конвенцию как можно скорее.

ЕКПЧ – это многосторонний договор, имеющий особенную природу, поскольку устанавливает порядок, имеющий собственный юридический орган, Европейский Суд по правам человека.

Документ, подписанный в ноябре 1950 года провозглашает ряд прав и свобод, которые государства обязаны уважать. Они содержатся в разделе I (статьи 2–18). Раздел II включает основные положения процессуального характера, которые касаются деятельности Европейского Суда. Статья 19 ЕКПЧ предусматривает учреждение Суда

«в целях обеспечения соблюдения обязательств, принятых на себя Высокими Договаривающимися Сторонами по настоящей Конвенции».

Судебным органом, созданным по ЕКПЧ, стал Европейский Суд, а исполнительным органом является Комитет министров Совета Европы, созданный согласно Уставу названной организации. Одной из задач Комитета министров является надзор над исполнением решений Суда со стороны правительств стран-участниц.

3.2. Дополнительные протоколы и внесение поправок. Нормы, касающиеся гарантированных прав и свобод, содержатся не только в тексте ЕКПЧ, но и в дополнительных протоколах (кроме первого из этих протоколов – Дополнительного протокола № 1 – важными являются также Протокол № 4, Протокол № 6, Протокол № 7).

Недавно (в ноябре 2000 года) был подготовлен к подписанию протокол, который имеет огромное значение не только для содержания, но и для потенциальных возможностей, содержащихся в тексте документа. Речь идет о протоколе № 12, в котором содержится полный запрет дискриминации, который является прямым следствием права человека не подвергаться никакой дискриминации.

Еще в 60-е годы началось обсуждение возможности включения в ЕКПЧ положения, которое сделало бы право на равенство юридической нормой и выходило бы за рамки простого запрещения дискриминации, декларированного в статье 14 ЕКПЧ. Как будет видно далее, такой запрет относится только к доступу к правам, гарантированным ЕКПЧ. Однако и по сей день остаются открытыми и лишенными защиты все другие ситуации, которые могут создать угрозу дискриминации (например, при приеме на работу).

Только в начале 90-х годов было принято положение, согласно которому принцип равенства и не дискриминации составляет основу международного права в области прав человека. Работа, начавшаяся в этом направлении в Руководящем Комитете по правам человека Совета Европы, завершились в 2000 году принятием текста Протокола № 12 и его подготовке к подписанию. Вышеназванный протокол необычайно важен, поскольку согласно этому протоколу полный запрет дискриминации становится юридической нормой на международном уровне (статья 1). Это означает, что официально одобрен принцип, по которому не должно существовать никакой дискриминации, ни по какому признаку в том, что касается пользования всеми правами, предусмотренными внутренним законом (а, следовательно, не только гарантированными ЕКПЧ, как это указано в уже упоминавшейся статье 14 ЕКПЧ). Это значительно расширяет область действия запрета дискриминации, теперь его действие распространится и на области, которые не защищены положениями ЕКПЧ. Однако необходимо отметить, и упоминание об этом есть в пояснительной записке к протоколу, что в интерпретации понятия дискриминация основой послужило юридическое определение Суда, согласно которому не любое различие в обращении с отдельными личностями создает ситуацию дискриминации. Как известно, по определению Суда, таковыми являются только те различия, которые не имеют объективного и разумного оправдания или не служат соблюдению принципа пропорциональности.

Другие протоколы, как правило, вносящие поправки в основной текст, имеют целью изменить систему защиты в одном или нескольких моментах, относящихся к самой процедуре. Последний такой протокол (протокол № 11), ратифицированный всеми присоединившимися государствами (последний документ о ратификации был подписан Италией 1 октября 1997 года), вступил в силу 1 ноября 1998 года.

3.3. Реформа системы защиты. Протокол № 11. Незаконченная реформа? Подготовленный к подписанию в мае 1994 года, этот протокол имеет целью сделать европейскую правовую систему в области прав человека более эффективной, поскольку он упростил процедуру и, следовательно, ускорил изучение обращений. Речь идет, в общем, о возвращении к истокам, к первым предложениям, сформулированным с целью создать систему защиты, имеющую судебный характер.

После реформы судебных органов, изначально предусмотренных текстом Конвенции 1950 года, Комиссия и Европейский Суд по правам человека были заменены одним единственным органом: новым Европейским Судом по правам человека. Несмотря на то, что он получил то же самое название, что и его предшественник, современный судебный орган ЕКПЧ должен рассматриваться как новый Суд, отличающийся от предыдущего, поскольку на него возложены не только функции по ведению следствия и расследованию, а также по примирению сторон (эти функции раньше выполняла Комиссия), но и обязанности выносить решения (раньше эти обязанности возлагались на старый Суд). Таким образом, новый Суд стал единым органом, принимающим решения в рамках одной конфликтной ситуации. Действительно, одной из задач реформы было лишить Комитет министров полномочий разрешать конфликтные ситуации, полномочий, которые были ему предоставлены в рамках старой системы защиты (статья 32 первоначального текста ЕКПЧ), в том случае если дело не передавалось в Суд согласно процедуре, предусмотренной в подобном случае (ст. 48 первоначального текста ЕКПЧ).

Что можно сказать сейчас, спустя почти три года после вступления в силу Протокола № 11? Стал ли он действительно инструментом, способным увеличить эффективность рассмотрения обращений в Суд? Ответ на этот вопрос не ясен. В качественном смысле, невозможно отрицать, что Суду удалось поддержать высокий уровень, благодаря также и конкуренции компетентных референтов (большей частью получивших подготовку в суровой школе Европейской Комиссии по правам человека). Разговор о количественной стороне нуждается в дальнейших пояснениях. Даже если продуктивность его деятельности растет быстрыми темпами, это не компенсирует и не сможет компенсировать рост гражданских тяжб. Число обращений, превысившее 17 000 (на 1 июля 2001 года), является показателем того, что предпринятые реформы не в состоянии разрешить хроническую проблему чрезмерной затянутости процедуры на уровне Европейского Суда (в то время как он строго ограничивает сроки, отведенные на процедуру внутренних судебных разбирательств). Можно прямо сказать, что проблема эта вызвана не только финансовыми средствами и человеческим фактором (референтами), но, прежде всего она обусловлена причинами структурного характера. Резкое увеличение обращений из 41 (а в скором времени из 43) государств – участников контрольного механизма, с соответствующими процессуальными проблемами (различные правовые системы) и языковыми (37 официальных языков), требующими разрешения, гражданские тяжбы, которые имеют 800 миллионов потенциальных участников (таково народонаселение государств – членов СЕ) – все это заставляет серьезно подумать о том, как государства реформировали старую систему. Поэтому необходимо еще раз обдумать систему защиты, помня о том, что существующая реальность – это Европа, которая все больше объединяется вокруг государств – членов Союза. Все это наводит на одну мысль, которая может быть еще не актуальна сегодня, но рано или поздно станет таковой, на мысль о создании единого Верховного Суда для всей Европы.

Между тем, хотя для этого и необходима некоторая смелость, необходимо признать, что невозможно гарантировать всем гражданам Европы всеобщее и неограниченное право на обращение в единый судебный орган. Сейчас начинает пробивать себе дорогу идея независимого органа, который на самом начальном этапе, т. е. в момент обращения, мог бы отбирать дела и принимать только те, которые ставят реальные проблемы, связанные с правами человека. Будет ли это орган в основном административного характера, или же речь пойдет о суде первой инстанции – это как раз тот выбор, который должны сделать государства, несмотря на трудности, которые возникают в финансовой сфере.

4.1. Права гражданские и политические, права экономические, социальные и культурные. Прежде всего нужно отметить, что с момента появления ЕКПЧ присоединившиеся стороны признают, как указано в статье 1 права и свободы, обозначенные в разделе II этого документа. Из этого следует, что государства должны изменить внутреннюю правовую систему с тем, чтобы обеспечить пользование этими правами и свободами. Для этого они должны принять необходимые меры по изменению формулировок законов и следующих из них подзаконных актов.

Общепризнанно, что наднациональная защита прав должна включать в себя, кроме защиты гражданских и политических прав, защиту экономических, социальных и культурных прав, если следовать классификации Пактов ООН. ЕКПЧ не делает подобных различий: понятие «политические и гражданские права» употребляется наравне с другими, как будто европейские законодатели пользуются всеобщим понятием прав, которые демократическое государство обязано охранять. Кроме того, как уточнил Европейский Суд, между правами, гарантированными ЕКПЧ, не существует никаких непреодолимых границ.

«Развитие экономических и социальных прав в огромной степени зависит от внутреннего положения в самих странах и, в особенности, от их финансового положения. С другой стороны, Конвенция должна читаться в свете современных условий (…) и в своей сфере деятельности должна быть направлена на реальную и конкретную защиту личности (…). Хотя она и провозглашает почти исключительно гражданские и политические права, большая их часть неразрывно связана с причинами экономического и социального характера. Действуя параллельно с Комиссией, Суд не считает, что должен отказываться от какого-либо рассмотрения только по причине того, что, принимая решение, он рискует вторгнуться в сферу экономических и социальных прав. Между этими сферами в рамках Конвенции не существует непреодолимых границ» (постановление Airey, 26).

И все же европейский законодатель не стал гарантировать все – или почти все – права, провозглашенные Всеобщей декларацией 1948 года не только потому, что трудно было бы прийти к согласию между государствами, но и потому, что невозможно было осуществить судебную поддержку на индивидуальной основе, распространив ее на такое широкое число прав.

Поэтому прибегли к селективной процедуре, которая заключалась в отборе среди всех возможных прав и свобод тех, которые могли составить предмет защиты на индивидуальной основе. Таким образом, был принят критерий законности прав и свобод.

Под законностью прав понимается способность личности обратиться в наднациональный судебный орган с целью сообщить о несоблюдении обязательств, принятых на себя государствами, и получить возмещение причиненного ущерба.

Как можно отметить, право ЕКПЧ не вписывается в систематику права, свойственную, с более или менее выраженными отличиями, национальным юридическим системам. Новая юридическая логика – о которой много говорилось в связи с юридической разработкой основных прав со стороны ЕКПЧ – стирает различия, часто догматического характера, между публичным правом, гражданским правом, торговым правом и административным правом, ставя эти области права перед европейским правом, которое подчинено одному требованию: эффективной защите прав и свобод, которые оно провозглашает. Как уточнил Европейский Суд, ЕКПЧ, прочтение которой должно осуществляться в свете современных условий жизни, направлена на конкретную и эффективную защиту личности. Даже если она и гарантирует в основном политические и гражданские права, многие из них тесно связаны с экономическими и социальными условиями, о которых нельзя забывать, интерпретируя значение этих прав.

Приходится признать, что европейская система защиты основных прав включает теперь уже, кроме традиционных прав человека и гражданина, права, которые свойственны личности как действующему лицу экономической сферы. Все это, конечно, подтверждает неделимый характер прав человека, отмеченный Судом, но одновременно и ставит ряд сложных проблем, связанных с равновесием между различными правами, даже если и принимает в качестве основного утверждение, что экономические причины не должны принципиальным образом преобладать над уважением к достоинству человеческой личности.

4.2. Оговорки к ЕКПЧ. Как международный договор классического типа, ЕКПЧ предусмотрела возможность для каждой стороны сформулировать оговорки (статья 57, статья 64 в редакции 1950 года) в момент ратификации договора.

Статья 57

«1. Любое государство при подписании настоящей Конвенции или при сдаче им на хранение ратификационной грамоты может сделать оговорку к любому конкретному положению Конвенции в отношении того, что тот или иной закон, действующий в это время на его территории, не соответствует этому положению. В соответствии с настоящей статьей оговорки общего характера не допускаются.

2. Любая оговорка, сделанная в соответствии с настоящей статьей, должна содержать краткое изложение соответствующего закона».

Рассматривая оговорку, Суд должен стараться избегать того, чтобы на обязательства, проистекающие из ЕКПЧ, налагались ограничения, не совместимые с тем, что диктует Конвенция.

Оговорка может быть сделана присоединившейся стороной только по отношению к определенному положению ЕКПЧ и в отношении того, что тот или иной закон, действующий в это время на его территории, не соответствует этому положению. Формулировка оговорки должна содержать краткое изложение соответствующего закона. Согласно юриспруденции, требование необходимого краткого изложения закона составляет доказательный элемент и является фактором юридической безопасности.

«Действительно, статья 64 (статья 57 новой редакции) предлагает, в особенности другим присоединившимся сторонам и структурам Конвенции, гарантию того, что оговорка не выйдет за рамки положений, точно указанных заинтересованным государством. Это не просто требование формы, оно закрепляет важное условие» (постановление Belilos, 59).

ЕКПЧ запрещает оговорки общего характера, т. е. оговорки горизонтальные, которые могут затрагивать несколько прав и свобод.

«Под «оговоркой горизонтального характера» статья 64 понимает, в особенности, оговорку, сформулированную в слишком общих терминах, не позволяющих оценить их точное значение и область применения» (постановление Belilos, 35).

В практике, используемой государствами при ратификации ЕКПЧ, применяется вместе или вместо оговорки также и формулировка пояснительного заявления. Проблема, которая здесь возникает, состоит в том, что необходимо удостовериться, что значение и содержание подобного заявления позволяют считать его собственно оговоркой. Критерий Суда в этом вопросе носит прагматический, а не теоретический характер.

«Чтобы удостовериться в природе подобного «заявления» необходимо не просто только понять, чему оно посвящено, но и проанализировать его содержание» (постановление Belilos, 49).

Несомненно, система оговорок способствовала тому, что в момент введения в действие системы защиты к Конвенции присоединилось наибольшее число государств. И все же необходимо заметить, что возможность делать оговорки вводит момент дифференциации в порядок обязанностей, принимаемых с ратификацией ЕКПЧ. Кроме того, подобная возможность ставит государства, которые вновь ратифицируют ЕКПЧ в привилегированное положение по сравнению со странами, присоединившимися к ней ранее, поскольку первые смогли так составить свои оговорки, что внесли большой вклад в эволюцию европейского права. Если к элементу дифференциации, происходящему из возможности делать оговорки добавить тот факт, что некоторые государства еще не ратифицировали некоторые из Дополнительных протоколов, то появиться картина негативных последствий, которые такие действия могут иметь на само понятие общего права прав человека.