Текст книги "Экологическое право"

Защита права собственности и других прав на природные ресурсы. Экологические правоотношения

Действующее законодательство содержит определенные гарантии и предусматривает защиту права собственности и иных прав на природные ресурсы. Так, ст. 9 Конституции РФ устанавливает, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в РФ как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, ст. 8 Конституции РФ предусматривает равную защиту частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности (важная конституционная гарантия прав и законных интересов собственников, владельцев и пользователей земли и других природных ресурсов, их равной правовой защиты, чего ранее не было и не могло быть в силу монополии государственной собственности на землю и иные природные ресурсы).

Важное средство правовой защиты и гарантия соблюдения прав и интересов собственников, владельцев и пользователей земли и других природных ресурсов – это наличие перечня оснований прекращения их прав. Согласно земельному законодательству, к ним относятся:

– добровольный отказ от земельного участка или части его;

– прекращение деятельности предприятия, учреждения, организации, крестьянского (фермерского) хозяйства;

– использование земли не по целевому назначению;

– систематическая неуплата земельного налога в течение установленного законом срока, а также арендной платы в сроки, установленные арендным договором;

– изъятие (выкуп) земель для государственных, общественных и иных нужд.

Согласно земельному законодательству, к основаниям прекращения прав на природные ресурсы относятся также:

– неиспользование земельного участка, предоставленного для сельскохозяйственного производства в течение установленного законом срока, за исключением случаев, вызванных стихийными бедствиями, периода мелиоративного строительства;

– нерациональное использование, выразившееся для земель сельскохозяйственного назначения в уровне фактической урожайности в течение последних 5 лет более чем на 20 % ниже нормального уровня, установленного по кадастровой оценке земель;

– изменение состава сельскохозяйственных угодий путем перевода более ценных сельскохозяйственных угодий в менее ценные;

– использование земельного участка способами, приводящими к снижению плодородия почв, ухудшению экологической обстановки и др.

Кроме того, установлено, что не допускается изъятие особо ценных для данного региона продуктивных земель, в том числе опытных полей (участков) научно-исследовательских учреждений и учебных заведений, а также земель природно-заповедного фонда, историко-культурного назначения и других особо охраняемых территорий. Перечень таких земель устанавливается субъектами РФ.

Гарантии соблюдения прав и законных интересов сельскохозяйственных товаропроизводителей содержит установленный законом порядок предоставления земель для несельскохозяйственных нужд.

Изъятие земель пригородных и зеленых зон, земель, занятых лесами первой группы, для государственных и общественных нужд допускается только в исключительных случаях, установленных законом.

Уголовный кодекс РФ предусматривает уголовную ответственность за такие преступления, как порча земли, нарушение правил охраны и использования недр и др.

Экологические правоотношения – это отношения в сфере охраны, оздоровления и улучшения окружающей природной среды, предупреждения и устранения вредных последствий воздействия на нее хозяйственной и иной деятельности, урегулированные нормами экологического и смежных отраслей права.

Классификация экологических правоотношений может быть проведена по различным основаниям: по субъектам (участникам экологических правоотношений), объектам, степени правовой охраны и др.

Наиболее важна классификация экологических правоотношений по их объектам, четко отраженная в законодательстве. Так, ст. 4 Закона РФ «Об охране окружающей природной среды» различает правовые отношения в сфере естественных экологических систем и озонового слоя атмосферы; земельных, горных, водных, лесных отношений, отношений по поводу использования и охраны атмосферного воздуха, животного мира, микроорганизмов, генетического фонда, природных ландшафтов; особо охраняемых природных объектов (заповедников и др.).

Субъекты экологических правоотношений (их участники) – граждане, юридические лица, государственные органы. Степень и характер их участия в экологических правоотношениях различны: граждане и юридические лица часто выступают как потребители природных ресурсов (это предполагает их большую роль в охране и рациональном использовании этих ресурсов), государственные органы регулируют рациональное использование и охрану окружающей природной среды.

Объекты экологических правоотношений подразделяются на три категории: 1) интегрированные – окружающая природная среда в целом; 2) дифференцированные – отдельные природные объекты (земля, недра, вода, леса, лесная растительность, атмосферный воздух, животный мир, генетический фонд, природные ландшафты); 3) особо охраняемые – государственные природные заповедники, заказники и т. п., памятники природы, редкие, находящиеся под угрозой исчезновения виды растений и животных и места их обитания (ст. 4 Закона «Об охране окружающей природной среды»).

Содержание экологических правоотношений – это права и обязанности участников этих отношений. Права граждан в области охраны окружающей природной среды нашли отражение и легальное закрепление в действующих нормативных актах – в Конституции РФ, Федеральном законе «Об охране окружающей природной среды».

Предусмотрен механизм обеспечения этого права – он включает планирование и нормирование качества окружающей природной среды, меры по предотвращению экологически вредной деятельности и оздоровление окружающей природной среды, предупреждение и ликвидацию последствий аварий, катастроф, стихийных бедствий и др.

Особо оговорены правомочия граждан в области охраны окружающей природной среды: создание общественных объединений по охране окружающей среды, фондов и т. п., вступление в члены таких объединений и фондов, внесение трудовых сбережений; участие в собраниях, митингах и т. п. по охране окружающей природной среды; требование от соответствующих органов предоставления информации о состоянии окружающей природной среды и мерах ее охраны; требование в административном или судебном порядке отмены решений о размещении, строительстве и т. п. экологически вредных объектов, ограничения, прекращения деятельности предприятий и других объектов, оказывающих отрицательное влияние на окружающую природную среду и здоровье человека; и др.

Основанием возникновения, изменения и прекращения экологических правоотношений являются юридические факты (обстоятельства), влекущие по действующему законодательству такие правовые последствия. Среди таких оснований названы договоры и иные сделки, акты государственных органов и органов местного самоуправления, судебные решения, приобретение имущества по основаниям, допускаемым законом, неосновательное обогащение и другие. В силу специфики экологических отношений, значительного удельного веса природоохранных отношений и роли госорганов в них большой вес среди оснований возникновения, изменения и прекращения экологических правоотношений имеют акты исполнительных органов государственной власти.

Государственное регулирование экологопользования и охраны окружающей среды

Государственное регулирование экологопользования и охраны окружающей среды осуществляется через регулирование экономической и экологической систем РФ.

Регулирование экологической системы подразумевает совокупность необходимых мер для поддержания экологических систем и создания нормальных условий их эффективного функционирования.

Регулирование экологической системы происходит через управление экологопользованием, тесно связанным с охраной окружающей среды; для него характерны и общие черты управленческой деятельности государства делами общества, и специфические, обусловленные регулируемым объектом – экологической системой страны.

Регулирование экологопользования характеризуется принципами:

1) законности: государственные и общественные организации, должностные лица, государство и его органы, а также граждане действуют на основе законности;

2) приоритета охраны окружающей природной среды – предполагает две основные стороны:

а) в случае столкновения интересов хозяйственной целесообразности и требований охраны экологических систем решение должно приниматься, исходя из интересов сохранности экологических систем;

б) использование одних природных объектов должно осуществляться не во вред другим природным объектам и окружающей среде в целом;

3) плановости:

а) важнейшие мероприятия по регулированию экологопользования закрепляются в планах, после утверждения обретающих обязательную силу;

б) за результатами реализации в жизнь разработанных планов и программ осуществляется постоянный контроль;

4) сочетания государственного регулирования с местным и самоуправлением:

а) максимальное вовлечение граждан в регулирование экологопользования (непосредственная демократия – сход граждан, представительная демократия, договорная демократия – граждане заключают определенные договорные обязательства по совершенствованию экологопользования в данной местности);

б) расширение демократических начал в регулировании экологопользования должно сопровождаться установлением точно определенной индивидуальной ответственности каждого за вверенную часть работы.

Система государственных органов регулирования экологопользования. Органы государственного регулирования экологопользования и охраны окружающей среды в зависимости от их компетенции можно подразделить на органы общей межотраслевой (межведомственной) и отраслевой (ведомственной) компетенции.

Органы общей компетенции выделены в особый вид потому, что решение вопросов экологопользования и охраны окружающей среды не является специальной функцией этих органов, и решения данных органов имеют определенные территориальные пределы действия и распространяются на всех граждан и учреждения, предприятия и организации, находящиеся в пределах территории юрисдикции органов общей компетенции.

Например, Правительство РФ принимает постановления по всем отраслям народного хозяйства; Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов занимается лишь вопросами экологопользования и охраны окружающей среды. Постановление Правительства РФ действует на всей территории Российской Федерации, а приказ министра по охране окружающей среды и природных ресурсов – только на тех участках, где сложилось неблагоприятное экологическое положение, на ликвидацию которого направлен данный приказ.

Органы регулирования межотраслевой (межведомственной) компетенции – Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Роскомгидромет), Министерство здравоохранения РФ, Министерство внутренних дел РФ и другие – выделены в особую группу потому, что акты, принимаемые этими министерствами и ведомствами, имеют обязательную силу для всех иных предприятий, министерств и ведомств. (Так, стандарты, принятые Госстандартом России относительно предельно допустимых вредных выбросов автомобилей, обязательны для всех машин любого класса, в том числе и для службы ГИБДД, проводящей контроль за соблюдением этого стандарта автомобилями всех ведомств.)

Задачи федеральных органов регулирования охраны окружающей среды и использования природных ресурсов:

1. Министерство природных ресурсов и Госкомитет РФ по охране окружающей среды: комплексное управление и регулирование в области охраны окружающей среды в РФ, проведение единой научно-технической политики по вопросам охраны окружающей среды и использования природных ресурсов; координация деятельности министерств, ведомств, предприятий, учреждений и организаций в области охраны окружающей среды и природных ресурсов; оценка и прогнозирование антропогенного воздействия на окружающую среду, а также состояния и использования природных ресурсов, ведение Красной книги РФ; и др.

2. Комитет РФ по геологии и использованию недр (входит в Минприродных ресурсов РФ): контроль за ведением работ по геологическому изучению недр, рациональным, комплексным, экологически безопасным использованием недр и их охраной, соблюдением порядка и условий пользования недрами; и др.

3. Федеральная служба лесного хозяйства России: разработка основных направлений федеральной политики в области использования, воспроизводства, охраны лесов и развития лесного хозяйства.

4. Комитет РФ по водному хозяйству (входит в Минприродных ресурсов РФ).

5. Государственный комитет РФ по земельным ресурсам и землеустройству.

6. Государственный комитет РФ по рыболовству.

7. Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Роскомгидромет): гидрометеорологическое и гелиогеофизическое обеспечение и мониторинг состояния и загрязнения атмосферы, поверхностных вод, суши, морской среды, почв и др.

Формы управления – это внешнее проявление регулирующей деятельности, имеющее применительно к праву правовую и неправовую формы.

Неправовые формы регулирования выражаются в двух основных видах:

а) оперативно-хозяйственное распорядительство, осуществляемое в вопросах экологопользования и охраны окружающей природной среды, решение которых не носит правовой природы (находится за пределами правового регулирования) (например, вопрос об отнесении земель к той или иной категории является экономическим, поэтому принимаемые по нему решения не имеют правовой природы);

б) обеспечение исполнителей необходимыми средствами для выполнения ими своих функций.

В подавляющем большинстве формы регулирования по своей природе неправовые, поскольку правовые формы применяются там, где возникают противоречия, устранимые только правовым путем. Правовые формы выражаются в трех основных видах: а) в правотворческом – в принятии таких решений, которые имеют значение закона и его форму; б) в правоприменительном – в принятии правоприменительных актов, посредством которых правотворческий акт реализуется в жизнь; в) в правоохранительном – в применении санкций правовых норм в случаях, когда эти нормы нарушаются.

Выделяют правовые методы регулирования:

а) обязательных предписаний: предполагает точное и неукоснительное выполнение управленческого решения, без каких-либо отступлений от него;

б) рекомендаций: выражается в вынесении таких управленческих решений, в ходе реализации которых допускается учет местных условий и особенностей;

в) санкционирования: управленческие решения принимает сам управляемый орган, но они обретают юридическую силу лишь после утверждения этих решений компетентным органом;

г) самоуправления: означает полное самоуправление органов, при котором они сами принимают управленческие решения, которым не нужно какое-либо утверждение.

Формы и методы государственного регулирования экологопользования и охраны окружающей среды реализуются через функции управления, которыми наделены данные органы:

1. Функция учета природных ресурсов и других объектов природы и ведения государственных кадастров: обусловлена потребностью научно обоснованного экологопользования и охраны окружающей среды, невозможной без полной и достоверной информации о природных объектах.

2. Функция планирования мероприятий по использованию и охране природных объектов: следует из потребности рационального и эффективного использования и охраны природных объектов.

3. Функция распределения и перераспределения природных объектов: обусловлена тем, что для их эффективного использования и охраны необходимо включение граждан и организаций в механизм отношений собственности (там, где она допускается) на данные природные объекты. Включение осуществляется путем предоставления природных объектов на праве собственности, владения, пользования либо аренды.

4. Функция воспроизводства природных объектов: следует из положения, обусловленного интересами не только настоящего, но и будущего поколений, так как, потребляя природные ресурсы, общество обязано не допускать их полного истощения.

5. Функция контроля за использованием и охраной природных объектов: базовая для всех остальных функций регулирования в области экологопользования и охраны окружающей природной среды, так как без контроля за исполнением принятых управленческих решений и принятия мер по выявленным отклонениям все остальные функции не достигнут цели.

6. Функция разрешения споров о праве экологопользования: обусловлена коллизиями, возникающими в ходе использования гражданами и организациями выделенных им в собственность, пожизненное наследуемое владение, пользование и аренду различных природных объектов.

Наиболее эффективная система регулирования – такая, которая в результате своего применения создает устойчивую и оптимальную систему отношений.

Экономический механизм охраны окружающей природной среды. В соответствии с Законом РФ «Об охране окружающей природной среды» под экономическим механизмом охраны окружающей среды понимают обеспечение планирования и финансирования природоохранных мероприятий, правовое регулирование платежей за использование природных ресурсов, выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду, размещение отходов и других вредных воздействий на нее, предоставление субъектам экологопользования налоговых кредитных и иных льгот в целях более эффективной охраны окружающей среды.

В основе экономико-правового механизма охраны окружающей среды лежит материальная заинтересованность производителей в эффективном использовании и охране природных ресурсов, формирование экономического интереса в соблюдении экологических требований законодательства РФ.

Цель механизма управления экологической безопасностью и охраной окружающей среды состоит в согласовании экономических и экологических интересов общественного производства – вертикальных (федеральных, региональных, локальных) и горизонтальных (территориальных, ведомственных) на уровне связей между предприятиями.

Элементы экономического механизма управления экологической безопасностью в России стали развиваться с 1960-х гг. До тех пор проблемы охраны окружающей среды решались главным образом административно-правовыми методами, путем запретов, ограничений, мер административного и уголовного наказания.

Использование лишь прямых методов воздействия на природопользователей, основываясь на отношениях власти и подчинения, не всегда эффективно, как правило, не приводит к заметному улучшению состояния природной среды. Необходимо использовать также и экономические рычаги, основанные на материальной заинтересованности.

Экономический механизм неразрывно связан с организационно-правовым, дополняет его и способствует выполнению экологических требований природопользования, закрепленных в правовых нормах. В частности, правовые нормы раздела 3 Закона России «Об охране окружающей природной среды» закрепляют основы экономического механизма и являются в данном случае правовой формой для экономического содержания.

Составляющие экономического механизма. Экономическое стимулирование рационального природопользования и охраны окружающей природной среды осуществляется с помощью:

1) установления налоговых и др. льгот, предоставляемых государственным и другим предприятиям, учреждениям и организациям при внедрении малоотходных и безотходных технологий и производств, использование вторичных ресурсов, осуществление другой деятельности с природоохранительным эффектом;

2) освобождение от налогообложения экологических фондов;

3) передача части средств экофондов на договорных условиях под процентные займы предприятиям, учреждениям, организациям, гражданам для реализации мер по гарантированному снижению выбросов загрязняющих веществ;

4) установление повышающих норм амортизации основных производственных природоохранных фондов;

5) применения поощрительных цен и надбавок на экочистую продукцию;

6) введения специального налогообложения продукции экологически вредной или изготовленной с использованием экоопасных технологий;

7) применения льготного кредитования предприятий, учреждений, организаций (независимо от форм собственности), эффективно осуществляющих охрану природной среды.

Источники финансирования природоохранных программ:

• государственный бюджет;

• местные бюджеты; внебюджетные экофонды;

• собственные средства предприятий, организаций, учреждений;

• добровольные взносы граждан, юридических лиц, иностранных граждан;

• банковские кредиты.

Задачи данного регулирования:

• планирование, финансирование природоохранных мероприятий;

• предоставление экологопользователям налоговых и иных льгот при внедрении ими малоотходных и ресурсосберегающих технологий и нетрадиционных видов энергии, осуществлении других эффективных мер по охране окружающей среды и др.

Плата за экологопользование включает плату за использование отдельных видов природных ресурсов, воздействие на окружающую среду.

Плата за природные ресурсы взимается за право пользования природными ресурсами в пределах установленных лимитов и сверх установленных лимитов и за нерациональное пользование природными ресурсами; на воспроизводство и охрану природных ресурсов.

Внесение платы за использование природных ресурсов не освобождает природопользователей от выполнения мероприятий по охране окружающей среды и возмещению вреда, причиненного экологическим правонарушением.

Плата за воздействие на окружающую среду взимается за выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов и другие виды воздействия в пределах установленных лимитов и сверх установленных лимитов. Эти средства направляются экологопользователями в Федеральный бюджет и бюджеты других уровней, включая бюджеты субъектов РФ, а также в отраслевые фонды охраны и воспроизводства отдельных видов природных ресурсов и экологические фонды. Средства используются на охрану, восстановление качества и воспроизводство природных ресурсов.

При получении права на реализацию проекта хозяйственной и иной деятельности заказчик должен получить лицензию на комплексное экологопользование, в которой определяются экологические условия ее осуществления на соответствующем земельном участке (акватории).