Текст книги "Финансовое право. Краткий курс"

1.3. Государственные органы, осуществляющие финансовую деятельность

В финансовую систему государства в качестве одной из подсистем входит совокупность государственных органов и учреждений, осуществляющих непосредственную финансовую работу. Для этого в стране создана разветвленная сеть финансовых органов и кредитных учреждений. Сеть объединяет многие специальные органы государственного управления и хозяйственные звенья. Далее следует их краткая характеристика.

Министерство финансов в соответствии с Положением о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденным постановлением

Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 329 (в ред. от 9 марта 2010 г.), является органом исполнительной власти, обеспечивающим проведение единой государственной политики и осуществляющим общее руководство организацией финансов в стране. В систему финансовых органов входят соответствующие органы субъектов Российской Федерации (министерства финансов республик, финансовые управления и другие органы управления финансами в краях, областях, городах федерального значения, автономных областях и округах).

Основными задачами Министерства финансов Российской Федерации являются:

♦ разработка и реализация единой финансовой, бюджетной, налоговой и валютной политики;

♦ концентрация финансовых ресурсов на приоритетных направлениях социально-экономического развития страны;

♦ совершенствование бюджетной системы, разработка проекта федерального бюджета и обеспечение его исполнения;

♦ осуществление в пределах своей компетенции государственного финансового контроля;

♦ разработка и реализация единой политики в сфере развития финансовых рынков и др.

Министерство финансов Российской Федерации координирует работу ряда федеральных служб, в том числе: налоговой, страхового надзора, финансово-бюджетного надзора и казначейства. Данное министерство разрабатывает законопроекты, нормативные акты и другие документы по вопросам, которые относятся к сфере деятельности Федеральной налоговой службы, а также утверждает формы налоговых деклараций, расчетов по налогам и порядок заполнения налоговых деклараций.

Федеральное казначейство (Казначейство России) образует единую централизованную систему органов, рассредоточенных на всей территории страны. Федеральное казначейство находится в ведении Министерства финансов Российской Федерации и действует в соответствии с Положением о Федеральном казначействе, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2004 г. № 703 (в ред. от 27 января 2009 г.).

Федеральное казначейство – федеральный орган исполнительной власти (федеральная служба), осуществляющий в соответствии с законодательством правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета.

Основные задачи, возложенные на органы казначейства, следующие:

♦ управление доходами и расходами федерального бюджета на открываемых в банках счетах казначейства;

♦ контроль за ведением операций со средствами федерального бюджета распорядителями и получателями средств федерального бюджета;

♦ регулирование финансовых отношений между федеральным бюджетом и государственными внебюджетными фондами, контроль за поступлением и использованием внебюджетных средств;

♦ сбор, обработка и анализ информации о состоянии государственных финансов, о государственных внебюджетных фондах, а также о состоянии бюджетной системы Российской Федерации;

♦ ведение операций по учету государственной казны Российской Федерации;

♦ управление и обслуживание совместно с Банком России и другими уполномоченными банками государственного внутреннего долга и др.

Федеральная налоговая служба России (далее – ФНС) и ее территориальные органы (рис. 1.2) наделяются очень широкими полномочиями в финансовой сфере, поскольку их первостепенная задача – формирование доходной части государственного бюджета. Данная служба находится в ведении Минфина России и действует в соответствии с Положением о Федеральной налоговой службе, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30 сентября 2004 г. № 506 (в ред. от 9 марта 2010 г.).

Главные задачи, возложенные на ФНС, следующие:

♦ контроль за соблюдением законодательства о налогах и сборах;

♦ контроль правильности исчисления, полноты и своевременности внесения в бюджеты налогов и иных платежей, установленных законодательством Российской Федерации.

Рис. 1.2. Структура налоговых органов

Кроме того, ФНС является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по двум направлениям.

1. Осуществление государственной регистрации юридических лиц, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей и крестьянских (фермерских) хозяйств. Законодательством установлен принцип одного окна, который предполагает регистрацию, постановку на учет в налоговые органы и во внебюджетные фонды, а также присвоение кода органов статистики на основании однократного предоставления необходимых документов в органы ФНС.

2. Обеспечение представления в делах о банкротстве и в процедурах банкротства требований об уплате обязательных платежей и требований Российской Федерации по денежным обязательствам.

В соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» установлена упрощенная процедура ликвидации юридических лиц. Налоговые органы вправе исключать организации, которые в течение последних 12 месяцев не отчитываются о своей деятельности и не ведут операций по банковскому счету, из Единого государственного реестра юридических лиц в порядке административного производства.

Федеральная таможенная служба России (ФТС) и ее структурные подразделения являются правоохранительными органами и представляют собой единую систему. Руководство деятельностью ФТС осуществляет Правительство РФ.

Постановлением Правительства от 26 июля 2006 г. № 459 (в ред. от 20 февраля 2010 г.) утверждено Положение о Федеральной таможенной службе, определены полномочия и организация ее деятельности.

ФТС является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в области таможенного дела, а также функции агента валютного контроля и специальные функции по борьбе с контрабандой, иными преступлениями и административными правонарушениями.

В установленной сфере деятельности таможенные органы выполняют следующие основные задачи в области финансов:

♦ обеспечивают в пределах своей компетенции экономическую безопасность и защищают экономические интересы страны;

♦ взимают таможенные пошлины, налоги, антидемпинговые, специальные и компенсационные пошлины, таможенные сборы;

♦ контролируют правильность исчисления и своевременность уплаты указанных пошлин, налогов и сборов, принимают меры по их принудительному взысканию;

♦ участвуют в разработке мер экономической политики в отношении товаров, перемещаемых через таможенную границу, реализуют эти меры;

♦ ведут борьбу с контрабандой, нарушениями таможенных правил и налогового законодательства;

♦ осуществляют валютный контроль в пределах своей компетенции.

Банк России возглавляет и контролирует систему кредитных учреждений. Действует в соответствии с Федеральным законом от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (в ред. от 25 ноября 2009 г.).

Банк России является юридическим лицом, осуществляя при этом функции органа государственного управления, имеющего властные полномочия. Банк подотчетен Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации (более подробные сведения о деятельности Банка России даны в главе 9).

1.4. Государственные внебюджетные фонды

В Российской Федерации на законодательном уровне для финансирования отдельных направлений деятельности государства предусмотрена возможность создания специальных фондов денежных средств при условии их строго целевого использования. Система целевых фондов охватывает совокупность: фондов, выделенных за рамки бюджетной системы (государственные внебюджетные фонды), специальных фондов, аккумулированных в бюджетах различных уровней (консолидированные целевые бюджетные фонды), и децентрализованных фондов.

Государственный внебюджетный фонд:

✔ форма образования и расходования денежных средств, образуемых вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации;

✔ фонд денежных средств, образуемый вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации и предназначенный для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, охрану здоровья и медицинскую помощь.

Государственные внебюджетные фонды созданы с целью реализации прав трудящихся России, гарантированных Конституцией Российской Федерации. Через эти фонды реализуется политика государства по осуществлению обязательного социального страхования, выступающего частью системы социальной защиты населения.

Средства государственных внебюджетных фондов имеют строго целевое назначение и находятся в ведении органов государственного управления с одноименными названиями. Фонды действуют как самостоятельные юридические лица.

Правовой режим Пенсионного фонда Российской Федерации определен Положением о Пенсионном фонде Российской Федерации (России), утвержденным постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 2122-1 (в ред. от 5 августа 2000 г.). Пенсионный фонд России (далее – ПФР) подчиняется Правительству Российской Федерации. Бюджет ПФР ежегодно утверждается высшим законодательным органом страны.

ПФР – юридическое лицо, имеющее гербовую печать со своим наименованием и счета в банках.

Денежные средства ПФР находятся в государственной собственности. Они не входят в состав бюджетов, других фондов и изъятию не подлежат.

Основными задачами ПФР являются: целевой сбор и аккумуляция средств для выплаты пенсий и пособий на детей; участие на долговременной основе в программах по социальной поддержке населения; расширенное воспроизводство фонда на основе принципов самофинансирования; организация государственного банка данных по плательщикам страховых взносов в ПФР; работа по организации индивидуального учета поступающих в ПФР от работающих граждан обязательных страховых взносов идр.

Источниками поступлений в ПФР являются: страховые взносы работодателей; страховые взносы граждан Российской Федерации; ассигнования из федерального бюджета, выделяемые на выплату пенсий и различных видов пособий, и др.

Руководство ПФР осуществляется Правлением ПФР и его постоянно действующим исполнительным органом – исполнительной дирекцией. В состав Правления ПФР входят председатель, первый заместитель, а также управляющие отделениями фонда. Для контроля за деятельностью исполнительной дирекции ПФР и его региональных подразделений создается ревизионная комиссия.

Правовой режим Фонда социального страхования Российской Федерации определен Положением о Фонде социального страхования Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 12 февраля 1994 г. № 101 (в ред. от 19 ноября 2008 г.). Фонд социального страхования Российской Федерации (далее – ФСС) – это специализированное финансово-кредитное учреждение при Правительстве Российской Федерации.

ФСС, его региональные и центральные отраслевые отделения являются юридическими лицами, имеют гербовую печать, текущие валютные и иные счета в банках.

Денежные средства и иное имущество, находящееся в оперативном управлении ФСС, а также имущество, закрепленное за подведомственными ФСС санаторно-курортными учреждениями, являются федеральной собственностью. Денежные средства ФСС не входят в состав бюджетов, других фондов и изъятию не подлежат.

К источникам поступлений в ФСС относятся: страховые взносы работодателей; страховые взносы граждан, занимающихся индивидуальной трудовой деятельностью; добровольные взносы; ассигнования из федерального бюджета на покрытие расходов, связанных с предоставлением пособий и компенсаций, и др.

Руководство деятельностью ФСС осуществляется председателем. Исполнительными органами являются: региональные отделения; центральные отраслевые управления; филиалы отделений. При ФСС образуется правление, а при региональных и центральных отраслевых отделениях и филиалах – аппараты органов ФСС.

Проверка финансово-хозяйственной деятельности центрального аппарата ФСС осуществляется один раз в год специализированной аудиторской организацией, имеющей соответствующую лицензию.

На основании Закона РФ от 28 июня 1991 г. № 1499-1 «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» (в ред. от 24 июля 2009 г.) созданы Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования (ФОМС).

Федеральный фонд обязательного медицинского страхования создается Верховным Советом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации, а территориальные фонды – Верховными Советами республик в составе Российской Федерации и правительствами республик в составе Российской Федерации, Советами народных депутатов автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга и соответствующими органами исполнительной власти.

Правовой базой функционирования ФОМС являются положения, утвержденные постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 24 февраля 1993 г. № 4543-1 «О порядке финансирования обязательного медицинского страхования граждан на 1993 г.» (в ред. от 24 марта 2001 г.). Согласно этим нормативным актам основная задача деятельности ФОМС – это реализация государственной политики в области обязательного медицинского страхования граждан как составной части государственного социального страхования.

К источникам поступлений в ФОМС относятся: страховые взносы хозяйствующих субъектов на обязательное медицинское страхование; бюджетные ассигнования на обязательное медицинское страхование; иные поступления. Средства ФОМС используются для оплаты медицинской помощи гражданам, на приобретение медикаментов, медицинской техники и т. д.

Федеральный фонд обязательного медицинского страхования должен обеспечивать финансовую устойчивость системы обязательного медицинского страхования и создавать условия для выравнивания объема и качества медицинской помощи, предоставляемой гражданам на всей территории Российской Федерации в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования.

Федеральный фонд обязательного медицинского страхования является юридическим лицом и выступает как самостоятельное государственное некоммерческое финансово-кредитное учреждение. Финансовые средства этого фонда являются федеральной собственностью, не входят в состав бюджетов, других фондов и изъятию не подлежат.

Взносы в государственные внебюджетные фонды. В соответствии с Федеральным законом от 5 августа 2000 г. № 118-ФЗ «О введении в действие части второй Налогового кодекса Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах» был изменен порядок сбора платежей в государственные социальные внебюджетные фонды. Так, взносы в Пенсионный фонд Российской Федерации[1]1
  Кроме того, согласно Федеральному закону от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» все налогоплательщики ЕСН являются также плательщиками страховых взносов на обязательное пенсионное страхование.


[Закрыть], Фонд социального страхования Российской Федерации и Фонды обязательного медицинского страхования стали уплачиваться в составе единого социального налога (далее – ЕСН).

Однако с 1 января 2010 г. согласно Федеральному закону от 24 июля 2009 г. № 213-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования”» ЕСН отменяется. Вместо ЕСН субъекты, в том числе применяющие специальные налоговые режимы, будут вновь уплачивать страховые взносы во внебюджетные фонды[2]2
  База для начисления страховых взносов по аналогии с ЕСН определяется как сумма выплат и иных вознаграждений за расчетный период за минусом сумм, не облагаемых взносами. Однако есть два отличия: отмена регрессивной шкалы ставок; введение предельной величины налоговой базы в отношении каждого физического лица. В 2010 г. тарифы страховых взносов повторяют ставки ЕСН, но без учета регрессивной шкалы. Суммарная ставка – 26 %. Начиная с 2011 г. тарифы взносов возрастут и суммарная ставка достигнет 34 %.


[Закрыть].

Глава 2
Правовые основы финансового контроля

2.1. Понятие, виды и субъекты государственного финансового контроля

Финансовый контроль охватывает своим воздействием общественные отношения, возникающие в сфере финансовой деятельности государства, то есть в процессе создания, распределения и использования фондов денежных средств. Это объяснимо: финансам как экономической категории присуща и распределительная, и контрольная функция. Государство аккумулирует, распределяет и расходует денежные средства для выполнения своих задач. Разумеется, и результативность их выполнения во многом зависит от правильного и четко поставленного контроля финансовой деятельности органов государства и хозяйствующих субъектов.

Финансовый контроль предусматривает контроль финансово-хозяйственной деятельности хозяйствующих субъектов. Все государственные органы занимаются финансовым контролем, включая специальные контрольные органы при участии хозяйствующих субъектов и общественных организаций. Их права, обязанности и ответственность строго регламентированы законодательством.

Указом Президента Российской Федерации от 25 июля 1996 г. № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации» (в ред. от 18 июля 2001 г.) установлены конкретные объекты и субъекты финансового контроля. В соответствии с данным Указом финансовому контролю подлежат:

♦ исполнение федерального бюджета и бюджета федеральных органов;

♦ организация денежного обращения;

♦ использование кредитных ресурсов;

♦ состояние государственного долга и резервов;

♦ предоставление финансовых и налоговых льгот и преимуществ.

Цель финансового контроля – эффективное использование финансовых ресурсов во всех сферах и звеньях экономики страны. По существу без достижения этой целевой установки невозможна успешная реализация всей финансовой политики государства.

Объектом финансового контроля являются не только денежные средства, но и различные материальные и нематериальные средства, так как их оценка осуществляется в денежной форме. Непосредственной проверке подлежат такие показатели, как выручка от реализации, себестоимость, прибыль, налоги, отчисления в фонды. Финансовым контролем охватывается практически вся хозяйственная деятельность, связанная с использованием денег или их эквивалентов.

К важнейшим задачам финансового контроля необходимо отнести следующие:

♦ обеспечение соблюдения действующего законодательства и нормативных актов в финансовой и хозяйственной деятельности;

♦ содействие сбалансированности между потребностью в финансовых ресурсах и величиной денежных доходов государственного бюджета;

♦ обеспечение своевременности и полноты выполнения финансовых обязательств перед бюджетной системой всеми субъектами финансовых правоотношений;

♦ содействие рациональному расходованию товарно-материальных ценностей и денежных средств на предприятиях и в организациях;

♦ предупреждение и устранение нарушений финансовой дисциплины, бухгалтерского учета и отчетности.

Финансовый контроль неотделим от ответственности хозяйствующих субъектов за нарушение ими правил совершения финансовых операций, расчетов и хранения денежных средств. Мерой этой ответственности являются финансовые санкции, которые содействуют оздоровлению и повышению эффективности производства.

Подытоживая сказанное, финансовый контроль можно определить как один из видов финансовой деятельности государства, осуществляемый всей системой его органов власти и управления, по проверке законности и рациональности действий в процессе создания, распределения и использования денежных фондов государства и субъектов хозяйствования путем применения специальных форм, методов и методик контрольной работы.

Классификация видов финансового контроля возможна по различным основаниям (рис. 2.1).

В зависимости от субъектов, занимающихся контрольной деятельностью, финансовый контроль подразделяется на государственный, внутрихозяйственный и аудиторский. Последние два вида представляют собой негосударственную деятельность в финансовой сфере.

Рис. 2.1. Система финансового контроля в Российской Федерации

Государственный финансовый контроль, осуществляемый органами власти и управления, реализуется через общегосударственный, вневедомственный и ведомственный финансовый контроль.

Общегосударственный контроль осуществляют Федеральное собрание Российской Федерации и Правительство Российской Федерации;

вневедомственный контроль – специальные финансово-кредитные органы Министерства финансов Российской Федерации, Банка России, Федеральной налоговой службы и ее территориальных подразделений и др. Ведомственный контроль за деятельностью входящих в их систему хозяйствующих субъектов осуществляют министерства, ведомства и другие органы государственного управления.

Кратко охарактеризуем некоторые специальные органы, выступающие в качестве субъектов государственного финансового контроля.

Счетная палата Российской Федерации – постоянно действующий орган, образуемый Федеральным собранием Российской Федерации и подотчетный ему. Правовой статус определен Федеральным законом от И января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» (в ред. от 9 февраля 2009 г.). Основная задача Счетной палаты Российской Федерации заключается в контроле за исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, а также в определении эффективности и целесообразности расходов государственных средств.

Министерство финансов Российской Федерации контролирует исполнение федерального бюджета и целевое использование средств, выделяемых из федерального бюджета предприятиям, организациям и учреждениям. Оно также осуществляет контроль за использованием средств государственных (федеральных) внебюджетных фондов.

В структуре министерства находится федеральное казначейство. На органы казначейства возложены задачи по управлению доходами и расходами федерального бюджета, регулированию финансовых отношений между федеральным бюджетом и государственными внебюджетными фондами и др. Для этого открываются счета казначейства в банках исходя из принципа единства кассы.

На ФИС возложены следующие обязанности: контроль за соблюдением законодательства о налогах и сборах, определение правильности исчисления налогов и других обязательных платежей, контроль полноты и своевременности их внесения в соответствующие бюджеты. Контроль проводится должностными лицами налоговых органов, таможенных органов, органов государственных внебюджетных фондов в пределах своей компетенции посредством налоговых проверок; получения объяснений налогоплательщиков, налоговых агентов и плательщиков сбора; проверки данных учета и отчетности; осмотра помещений и территорий, используемых для извлечения дохода; в других формах, предусмотренных НК.

Согласно законодательству налоговый контроль осуществляется в формах камеральной, выездной и встречной налоговых проверок. Процессуальные правила и условия проведения налоговых проверок закреплены в ст. 87–89 НК. Субъекты и объекты налоговых проверок многочисленны. К ним отнесены министерства, ведомства, государственные учреждения и организации; коммерческие предприятия и организации; совместные предприятия; негосударственные учреждения и организации; граждане России, иностранные граждане и лица без гражданства.

Банк России осуществляет банковское регулирование и надзор за деятельностью банков и других кредитных учреждений. Правовой основой деятельности банка служит упомянутый ранее Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». В соответствии со ст. 59 данного закона Банк России принимает решение о государственной регистрации кредитных организаций и в целях осуществления контрольных и надзорных функций ведет Книгу государственной регистрации кредитных организаций, выдает лицензии на осуществление банковских операций, приостанавливает действие указанных лицензий и отзывает их. Банк России контролирует проведение расчетов, денежное обращение и валютные операции.

Федеральная таможенная служба (далее – ФТС) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации функции по контролю и надзору в области таможенного дела, а также функции агента валютного контроля и специальные функции по борьбе с контрабандой, иными преступлениями и административными правонарушениями. Эти функции предусмотрены Положением о Федеральной таможенной службе, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 21 августа 2004 г. № 429.