Текст книги "Финансовое право. Краткий курс"

Глава 3
Бюджетное право российской федерации

3.1. Бюджет и бюджетное право. Бюджетный процесс

В процессе перераспределения национального дохода часть денежных средств поступает в собственность и распоряжение государства. Таким путем создаются государственные доходы Российской Федерации и ее субъектов. Распоряжаются этими доходами уполномоченные государственные и муниципальные органы в соответствии с их бюджетами.

Бюджет как правовая категория является финансовым планом образования, распределения и использования централизованного денежного фонда соответствующей территории. Бюджет как экономическая категория — это система экономических (денежных) отношений при формировании, распределении и использовании бюджетных фондов разного уровня. В материальном отношении бюджет является централизованным фондом денежных средств.

В целом под бюджетом государства подразумевают бюджет России (федеральный бюджет) и бюджеты субъектов Российской Федерации, то есть бюджет необходим для образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и органов местного самоуправления.

Бюджетное право – одна из подотраслей финансового права, состоящая из финансово-правовых норм, регулирующих бюджетное устройство в Российской Федерации, структуру и порядок распределения доходов и расходов бюджетной системы и определяющих компетенцию государства и муниципальных образований, а также бюджетный процесс.

Бюджетное право содержит материальные и процессуальные нормы. Материальные нормы устанавливают структуру бюджетной системы России, перечень бюджетных доходов и расходов, их распределение между различными бюджетами и права участников бюджетных отношений. Процессуальные нормы регламентируют весь бюджетный процесс, а именно порядок образования, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов государства и местных бюджетов.

Нормы бюджетного права содержатся в различных правовых источниках (рис. 3.1).

Основополагающим нормативным источником является БК. В нем установлены общие принципы бюджетного законодательства, организации и функционирования бюджетной системы, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, а также определены исходные положения бюджетного процесса и межбюджетных отношений, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

Рис. 3.1. Система источников бюджетного права

В БК от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (в ред. от 27 декабря 2009 г.) введены изменения, направленные на комплексное регулирование организации бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы. Основные нововведения, вступившие в действие в 2008 г., следующие:

♦ формирование бюджетов на трехлетний период;

♦ четкая структура состава и полномочий участников бюджетного процесса;

♦ установление единых принципов организации бюджетного процесса;

♦ уточнение базовых понятий и бюджетной терминологии;

♦ планирование расходов на реализацию долгосрочных целевых программ;

♦ проведение реструктуризации бюджетной сети;

♦ усиление стимулирования соответствующих органов власти по эффективному распоряжению и управлению региональными и муниципальными финансами;

♦ детальная классификация средств отдельных бюджетов;

♦ утверждение основных принципов и позиций бюджетной классификации Российской Федерации.

Бюджетная система Российской Федерации – это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая законодательством Российской Федерации совокупность всех видов бюджетов и государственных внебюджетных фондов.

Бюджетная система строится на принципах единства; разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов, а также полноты их отражения; самостоятельности бюджетов; равенства бюджетных прав субъектов; сбалансированности, прозрачности и достоверности бюджета; эффективности использования бюджетных средств, их адресности и целевого характера; единства кассы и подведомственности расходов бюджетов[8]8
  Принцип единства кассы обеспечивает полную прозрачность и подотчетность формирования и использования бюджетных средств. Принцип подведомственности усиливает ответственность за исполнение бюджетных обязательств, устраняет дублирование отдельных полномочий.


[Закрыть].

Структура бюджетной системы следующая:

♦ федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;

♦ бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

♦ местные бюджеты, в том числе бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;

♦ бюджеты городских и сельских поселений (ст. 10 БК).

В рамках бюджетной системы применяют понятие консолидированный бюджет — свод бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории. Данное понятие используется лишь для аналитических целей.

Бюджетный процесс – регламентированная законодательством деятельность органов власти и иных участников бюджетного процесса по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов. В сферу бюджетного процесса включается также контроль за исполнением бюджетов.

Бюджетный процесс основан на трех основополагающих принципах.

1. Разграничение компетенции между органами представительной и исполнительной власти: по законодательству составление и исполнение бюджетов закреплено за исполнительными органами власти, а рассмотрение и утверждение – за представительными органами.

2. Специализация бюджетных показателей, обеспечивающая сопоставимость показателей бюджетов всех уровней. Достигается за счет формирования и исполнения бюджетов в пределах единой бюджетной классификации – группировки доходов по источникам и расходов по назначению.

3. Ежегодность бюджета заключается в том, что бюджеты уточняются каждый год заново. Этим обеспечивается возможность своевременно и полно учесть изменения в экономической, социальной и международной обстановке[9]9
  С 2008 г. федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов ежегодно составляются и утверждаются на три года.


[Закрыть].

Участниками бюджетного процесса выступают: Президент Российской Федерации; высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, глава муниципального образования; законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти; Банк России; органы государственного (муниципального) финансового контроля; органы управления государственными внебюджетными фондами; главные распорядители (распорядители) бюджетных средств; главные администраторы (администраторы) доходов бюджета, а также источников финансирования дефицита бюджета; получатели бюджетных средств (ст. 152 БК).

Бюджетный процесс состоит из двух укрупненных стадий.

Первая стадия – составление, рассмотрение и утверждение бюджетов. Проект бюджета составляется на основе прогноза социально-экономического развития в целях финансового обеспечения расходных обязательств.

Проект федерального бюджета и проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов составляются и утверждаются сроком на три года – очередной финансовый год и плановый период. Проект бюджета субъекта Российской Федерации и проекты местных бюджетов составляются и утверждаются сроком на один год или сроком на три года в соответствии с законом субъекта Российской Федерации (муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования) – ст. 169 БК.

Составление проектов бюджетов – исключительная прерогатива Правительства Российской Федерации, высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местных администраций муниципальных образований. Непосредственное составление проектов возложено на Министерство финансов России, финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (ст. 171 БК).

Формирование федерального бюджета базируется на Бюджетном послании Президента Российской Федерации, в котором определяется бюджетная политика страны на очередной финансовый год и плановый период. Подготовка проекта бюджета другого уровня основывается также на прогнозе социально-экономического развития соответствующей территории и основных направлениях бюджетной и налоговой политики.

Порядок и сроки составления проектов федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов устанавливаются соответственно Правительством Российской Федерации, высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации и местными администрациями с соблюдением требований, устанавливаемых БК.

Основы рассмотрения и утверждения бюджетов регламентируются ст. 184.1-191 БК. Порядок рассмотрения и утверждения Федерального закона «О федеральном бюджете», а также внесения в него изменений устанавливается гл. 22 и 23 БК.

Так, на очередной финансовый год и плановый период Правительство Российской Федерации вносит на рассмотрение и утверждение в Государственную Думу проект Федерального закона «О федеральном бюджете». Одновременно оно вносит проекты законов: «Об утверждении отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов в отчетном финансовом году» и «О бюджетах государственных внебюджетных фондов», а также «О страховых тарифах на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний на очередной финансовый год и плановый период». Банк России представляет проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики. Указанные акты должны быть представлены не позднее 26 августа текущего года (ст. 192 БК).

Статьей 195 БК определено распределение функций в Думе по рассмотрению представленных документов. Проект рассматривается в трех чтениях. Статьями 196–207 детализированы процедуры рассмотрения проекта при каждом чтении проекта Федерального закона «О федеральном бюджете» на очередной финансовый год и плановый период.

В первом чтении обсуждаются его концепция, прогноз социально-экономического развития Российской Федерации и основные направления бюджетной и налоговой политики. Предметом рассмотрения проекта во втором чтении являются: приложения, например устанавливающие распределение межбюджетных трансфертов между субъектами Российской Федерации; бюджетные ассигнования по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов; программы государственных внутренних и внешних заимствований Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период и др. При рассмотрении в третьем чтении утверждаются ведомственная структура расходов федерального бюджета на очередной финансовый год и ведомственная структура расходов федерального бюджета на первый и второй годы планового периода.

Принятый Государственной Думой закон передается на рассмотрение Совета Федерации, порядок рассмотрения которым определен ст. 208 БК. Далее закон утверждается Президентом Российской Федерации. В случае отклонения Федерального закона «О федеральном бюджете» на очередной финансовый год и плановый период он передается для преодоления возникших разногласий в согласительную комиссию.

Порядок внесения изменений в Федеральный закон «О федеральном бюджете» установлен ст. 212 и 213 БК.

Вторая стадия – исполнение бюджета и контроль за исполнением бюджетов. Цель исполнения бюджета – обеспечить поступление доходов и финансирование расходов в пределах утвержденных бюджетных показателей.

Документ, на базе которого осуществляются организация и исполнение бюджета, называется бюджетной росписью. Различают два вида росписи:

♦ сводная бюджетная роспись — документ, который составляется и ведется финансовым органом в целях организации исполнения бюджета по его расходам и источникам финансирования дефицита бюджета;

♦ бюджетная роспись — документ, который составляется и ведется главным распорядителем бюджетных средств (главным администратором источников финансирования дефицита бюджета) в целях исполнения бюджета по расходам (источникам финансирования дефицита бюджета) (ст. 6 БК).

Согласно ст. 215.1 БК исполнение бюджетов различных уровней обеспечивается соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования. Организация исполнения бюджета возлагается на соответствующий финансовый орган и осуществляется на основе сводной бюджетной росписи и кассового плана. Бюджет исполняется на основе единства кассы и подведомственности расходов.

Кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации возлагается на Федеральное казначейство.

Исполнение бюджетов по доходам предусматривает зачисление на единый счет бюджета доходов от распределения налогов, сборов и иных поступлений; возврат (зачет) излишне уплаченных или излишне взысканных сумм, перечисление Федеральным казначейством средств, необходимых для осуществления этого возврата (зачета); уточнение администратором доходов бюджетных платежей (ст. 218 БК).

Исполнение бюджета по расходам осуществляется в порядке, установленном соответствующим финансовым органом. Оно предусматривает принятие бюджетных обязательств, подтверждение денежных обязательств, санкционирование оплаты денежных обязательств, подтверждение исполнения денежных обязательств (ст. 219 БК).

Исполнение бюджета по расходам означает финансирование расходов, предусмотренных в бюджете, в соответствии с бюджетной росписью.

Бюджетные росписи главных распорядителей бюджетных средств составляются в соответствии с бюджетными ассигнованиями, утвержденными сводной бюджетной росписью. Бюджетные росписи распорядителей бюджетных средств составляются в соответствии с бюджетными ассигнованиями и доведенными им лимитами бюджетных обязательств.

Учет операций по исполнению бюджета производится на лицевых счетах, открываемых в Федеральном казначействе или финансовом органе субъекта Российской Федерации (муниципального образования).

В соответствии со ст. 242 БК операции по исполнению бюджета завершаются 31 декабря. Бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств и предельные объемы финансирования текущего финансового года также прекращают свое действие в указанный срок. До последнего рабочего дня финансового года включительно орган, осуществляющий кассовое обслуживание исполнения бюджета, обязан оплатить санкционированные к оплате бюджетные обязательства в пределах остатка средств на едином счете бюджета. Не использованные получателями остатки бюджетных средств не позднее двух последних рабочих дней текущего финансового года подлежат перечислению получателями бюджетных средств на единый счет бюджета. Допускается наличие на конец текущего финансового года средств, размещенных в соответствии с БК на банковских депозитах.

Основы и процедуры составления, внешней проверки и рассмотрения бюджетной отчетности представлены в гл. 25.1 и 25.2 БК. По результатам рассмотрения годового отчета об исполнении федерального бюджета Государственная Дума принимает либо отклоняет Федеральный закон «Об исполнении федерального бюджета».

Законодательством установлен достаточно жесткий контроль за исполнением бюджета Российской Федерации.

Законодательные (представительные) органы осуществляют: предварительный контроль – в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов по бюджетно-финансовым вопросам; текущий контроль — в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами; последующий контроль — в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов (ст. 265 БК).

Финансовый контроль выполняют Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и уполномоченные ими органы, главные распорядители, распорядители бюджетных средств (ст. 266 БК). Органы исполнительной власти и местной администрации вправе создавать подразделения внутреннего финансового аудита. На них возлагаются разработка и контроль за соблюдением внутренних стандартов и процедур составления и исполнения бюджета, составления бюджетной отчетности, ведения бюджетного учета (ст. 270.1 БК).

3.2. Взаимодействие норм бюджетного права и налогового права

Бюджетное право тесно связано с другим институтом финансового права – налоговым, потому что налоги выступают основным источником доходов бюджетов различных уровней. При взаимодействии норм составных частей финансового права (налогового права и бюджетного права) приоритет отдается налоговому. Доходы бюджетов каждого уровня формируются в соответствии с налоговым законодательством, а распределение и использование бюджетных средств уже лежит за рамками налоговых отношений.

Налогообложение выполняет четыре важнейшие функции, каждая из которых реализует практическое назначение налогов.

1. Фискальная функция обеспечивает перераспределение части финансовых ресурсов общества в пользу государства, проявляется через формирование доходов посредством аккумулирования средств в бюджете и внебюджетных фондах.

2. Социальная функция реализуется через неравное налогообложение разных сумм доходов. С помощью данной функции перераспределяются доходы между различными категориями населения. Примерами реализации распределительной (социальной) функции являются налоговые скидки, акцизы.

3. Регулирующая функция предполагает влияние налогов на инвестиционный процесс, спад или рост производства, а также его структуру. Суть регулирующей функции в том, что налогами облагаются ресурсы, направляемые на потребление, и освобождаются от обложения ресурсы, направляемые на накопление производственных фондов. Различают три разновидности регулирующей функции: стимулирующую, дестимулирующую и воспроизводственную.

4. Контрольная функция позволяет государству отслеживать своевременность и полноту поступления в бюджет налоговых платежей, сопоставлять их величину с потребностями в финансовых ресурсах. Налоговые санкции – это проявление контрольной функции налогов.

Все функции налогообложения неразрывно связаны между собой. Рациональность действующего законодательства определяется степенью относительного равновесия между налоговыми функциями. На практике фискальная функция налога всегда реальна, а регулирующая может существовать номинально или быть деформированной.

Налоги – важнейшая форма аккумуляции денежных средств бюджетом. Налоговые отношения возникают в силу объективно существующей потребности создания на общегосударственном уровне системы доходов. Без налогов нет бюджета.

По данным из отчета Федерального казначейства об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов на 1 января 2009 г. налоговые доходы составили 70,3 % от общей суммы доходов бюджета, неналоговые доходы – 29,7 %. Наибольшую значимость среди налоговых поступлений на эту дату имели: налог на прибыль организаций (15,7 %), налог на добавленную стоимость (13,3 %), единый социальный налог и взносы на социальные нужды (13,2 %), налог на добычу полезных ископаемых (10,9 %), налог на доходы физических лиц (10,4 %)[10]10
  С начала 2005 г. в состав неналоговых платежей переведены таможенная пошлина и таможенные сборы, лесной налог и платежи за пользование лесным фондом, поэтому соотношение между налоговыми и неналоговыми доходами изменилось в пользу увеличения размера последних.


[Закрыть].

Состояние бюджета также влияет на систему налогообложения. Связь налогов и бюджета имеет двусторонний и неразрывный характер.

Налоги как основной элемент доходов бюджета обеспечивают финансирование всей структуры его расходных статей. В бюджетном процессе приоритет сохраняется за расходами, величина которых предопределяет доходную часть. Именно поэтому одним из недостатков бюджетного балансирования является обособленное формирование доходной и расходной частей бюджета без необходимого экономического обоснования (постатейного соотношения) между отдельными расходами и возможностями обеспечения под них соответствующего объема доходов.

В настоящее время имеется проблема бюджетно-налогового федерализма. Суть ее заключается в понимании налогов как системного элемента экономики, определяющего финансовое благополучие государства в целом, территориальных образований, организаций и граждан. Налоги, являясь главным источником бюджетных доходов, не только задают параметры постатейного финансирования расходов, но и служат основой для территориального перераспределения финансовых ресурсов. С этих позиций бюджетно-налоговая политика должна быть направлена на сбалансирование интересов центра и территорий, а также определение четких пропорций распределения налоговых платежей по звеньям бюджетной системы.