Текст книги "Муниципальное управление. Планирование, собственность, компетенция"

§ 2. Принципы управления муниципальным образованием

Под принципами управления муниципальным образованием следует понимать основополагающие начала осуществления местной публичной власти.

Согласно Конституции РФ и Федеральному закону № 131-ФЗ представляется возможным сформулировать следующие принципы:

1. Народовластия. Жители муниципального образования, являющиеся источником муниципальной власти, осуществляют эту власть путем управления. Например, вопросы местного значения могут быть решены при проведении местного референдума, инициируемого гражданами, проживающими в пределах муниципального образования. Такое правило установлено в ч. 3 ст. 22 Федерального закона № 131-ФЗ.

В населенных пунктах с численностью менее 100 человек-избирателей власть и управление осуществляются на сходах граждан (ст. 25 этого же закона).

2. Принцип самостоятельности органов местного самоуправления при осуществлении власти и управления. Согласно ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в структуру органов государственной власти и осуществляют управление самостоятельно.

3. Принцип взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти. Он закреплен в главе 8 Конституции РФ. Органы государственной власти по согласованию с органами местного самоуправления могут передавать последним государственные полномочия. В Федеральном законе № 131-ФЗ, а также в законах субъектов РФ о местном самоуправлении предусмотрен такой механизм передачи полномочий. Как правило, полномочия передаются от субъектов РФ муниципальным районам и городским округам. По данным субъектов РФ на 1 ноября 2007 года, субъектами РФ передано муниципальным районам и городским округам 785 государственных полномочий.

4. Принцип коллегиального осуществления власти населением и представительными органами, в пределах их компетенции. Органы местного самоуправления отдельных муниципальных образований организуют жителей для принятия решений на референдумах. Так, в Вологодской области в 2008 году в 105 муниципальных образованиях состоялось голосование граждан по вопросам территориальной организации местного самоуправления. В частности, за укрупнение поселений из 66 до 23. В этой же области 1 марта 2009 года состоялось голосование по объединению муниципальных образований в 62 сельских поселения. В результате стало 21 из 62[32]32
  См.: Информация Министерства регионального развития РФ «Предварительные итоги переходного периода реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ» 2011 г. № 22502-РП/06».


[Закрыть].

Как видно, важнейшие задачи решаются и органами местного самоуправления, и населением – совместными усилиями.

5. Принцип единоначалия осуществления управления исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления. Очевидно, что в системе муниципальной власти и управления наблюдается сочетание коллегиальности и единоначалия. Это вытекает из сочетания форм непосредственной и представительной демократии в системе местного самоуправления, а также соотношения исполнительных и представительных органов.

6. Принципы гласности и законности являются также основополагающими в управлении муниципальным образованием. Эти принципы закреплены в Федеральном законе № 131-ФЗ, в Федеральном законе «О муниципальной службе в Российской Федерации»[33]33
  СЗ РФ. 2007. № 10. Ст. 1152.


[Закрыть]. Все органы и должностные лица при осуществлении власти и управления должны соблюдать нормативные акты. Принцип гласности в управлении на практике проявляется в том, например, что представительные и исполнительно-распорядительные органы вынесли на публичные слушания 50 тыс. вопросов в 2007 году. Всего было проведено в этом году 20256 публичных слушаний. При этом по проектам планов и программ – 3750, по проекту бюджета – 14870 слушаний и т. д.[34]34
  См.: Постовой Н. В. Проблемы компетенции в системе местного самоуправления и пути их – решения. М.: Юриспруденция, 2009. С. 31.


[Закрыть]

7. Принцип взаимодействия с общественными объединениями и гражданами. В связи с многопартийностью и наличием множества различных других общественных организаций и движений в российском обществе органы местного самоуправления, должностные лица по природе своей обязаны взаимодействовать со всеми этими субъектами отношений при проведении выборов, референдумов, собраний, конференций, при выработке стратегических для территории решений. Это способствует единению органов власти и людей, снижает уровень социальной напряженности, устраняет разрыв между властью и населением.

8. Принцип профессионализма и компетентности в управлении[35]35
  См.: Постовой Н. В. Проблемы компетенции в системе местного самоуправления и пути их решения. С. 102–104.


[Закрыть].

9. Принцип стабильности и непрерывности управления. Данный принцип предполагает постоянную деятельность институтов должностных лиц, органов местного самоуправления, а также функционирование форм непосредственной демократии. Представительные, исполнительно-распорядительные и контрольные органы должны осуществлять управление до момента признания полномочий вновь сформированных органов или избранных (назначенных) должностных лиц.

Органы и должностные лица местного самоуправления призваны обеспечивать цикличность организации и проведения выборов, референдумов, публичных слушаний, других форм осуществления местной публичной власти.

Стабильность в управлении обусловлена как материально-финансовыми, так и организационными возможностями. Есть у власти финансовые ресурсы, мощности, имущество – она сможет на достаточном уровне решать задачи. Но это достижимо при наличии хорошо подготовленных муниципальных служащих, обладающих способностью управлять территориальным образованием. Для стабильности управления большое значение имеет преемственность в работе органов и должностных лиц местного самоуправления.

Новый состав сформированных органов должен учитывать положительный опыт прежней работы. На практике иногда бывает так, что вновь избранные, назначенные должностные лица не учитывают этого, и все начинают сначала по-своему, при этом не имея достаточных знаний и организационных способностей. Данный подход не может привести к положительным результатам в управлении, к его стабильности. Качество управления территориальным образованием обусловлено наличием хорошо подготовленных служащих. Достаточное материальное состояние само по себе, так вдруг, не возникает, его формируют люди, имеющие совокупные знания в области философии, экономики, права, финансов, а также обладающие организационными способностями и навыками управления. Это важнейшие составляющие требования теоретического свойства, предъявляемые к управленцу для определения его компетентности. Сегодня нельзя недооценивать уровень теоретических познаний служащих, работающих в системе власти и управления. Специалисты и руководители обязаны хорошо владеть общими и специальными методами познания фактической жизни, вытекающими из научной методологии. Только при наличии таких знаний они смогут сформировать представление о власти и управлении как единой системе, состоящей из множества взаимосвязанных, взаимообусловленных элементов, имеющей вход и выход.

В вузах и средних специальных учебных заведениях научной методологии познания в последние 20 лет не уделяется достаточного внимания. В результате студенты, выпускники, аспиранты, защищающие курсовые, дипломные проекты, а также кандидатские диссертации, не владеют методами научного исследования. На практике это приводит к тому, что специалисты, работающие в сфере управления, не в состоянии обеспечить научную организацию управления. Их нужно переучивать заново. Функционирующие сегодня учебные заведения, занимающиеся повышением квалификации, практически не уделяют этому направлению внимания. В большинстве учебников, учебных пособий вообще отсутствуют разделы, главы о научной методологии познания. По нашему мнению, вопросы о научных методах познания необходимо включать в зачетные и экзаменационные билеты. Кроме того, данную тему важно освещать на лекциях и разбирать детально на семинарских занятиях, формируя у студентов, аспирантов способности применения научной методологии при подготовке письменных работ, а также проведении деловых и ролевых игр, связанных с организацией и осуществлением управления.

В последние годы Минрегионразвития придает значение становлению системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих. В основу этой системы положено использование единой учебно-методической базы, создан центр поддержки на уровне РФ и сеть из 90 учебно-методических центров в субъектах РФ. В Тверской и Ивановской областях сформированы сети межмуниципальных методических центров (по 12 единиц на каждый субъект), которые приближены к муниципальным образованиям и ориентированы на местные проблемы.

Сегодня разработаны программы по модульному принципу, что позволяет дорабатывать их с учетом особенностей законодательства субъектов РФ и специфики муниципальных образований. В программе сочетаются теоретические и практические занятия со служащими. Обучение проводится по пяти направлениям:

– муниципальное управление;

– правовые основы местного самоуправления;

– управление муниципальным имуществом;

– управление муниципальными закупками;

– муниципальные финансы.

Конечно же, это далеко не полный перечень направлений программ, необходимых в управлении муниципальным образованием. В программы можно было бы включить вопросы, связанные с: составлением планов социально-экономического развития, организационных планов, программ по направлениям деятельности, со статусом муниципальных служащих, компетенцией органов и должностных лиц, соотношением местного самоуправления и государства, значением форм непосредственной демократии в управлении муниципальным образованием, пагубным влиянием коррупции на процесс и результаты управления и др.

Достаточен ли уровень образования, например, глав местных администраций?

В целом по Российской Федерации высшее образование имеют 86,2 % глав администраций, остальные 13,8 % не имеют высшего образования. При этом специализированное управленческое или близкое к управлению образование имеют 16,9 % глав местных администраций (сюда относится: экономическое, юридическое, государственное и муниципальное управление).

59,7 % имеют иное высшее образование. 9,7 % глав администраций имеют два высших образования. Вместе с тем, как отмечалось, многие главы администраций не имеют высшего образования. Из этого следует, что специальное образование, связанное с управлением, имеет всего около 17 % глав местных администраций.

Это свидетельствует о том, что при назначении глав администраций недооценивается значение специального образования, связанного с управлением. Что касается глав администраций, не имеющих высшего образования, то в городских округах их число составляет 1,2 %, в муниципальных районах – 0,7 %, в городских поселениях – 4,1 %, в сельских поселениях – 21,7 %[36]36
  См.: Материалы Минрегионразвития России «Уровень образования глав местных администраций, назначаемых по контракту» (2012 г.).


[Закрыть]. Очевиден тот факт, что специалистов с высшим образованием недостаточно даже в городских округах, муниципальных районах и городских поселениях. Такая ситуация, конечно же, вызывает недоумение.

Институт глав администраций – это главное кадровое звено в управлении, именно от него зависит его качество. Следовательно, формировать данный институт необходимо из людей, имеющих высшее образование в области экономики, юриспруденции и государственного, муниципального управления. Другого пути для налаживания управления территорией не существует.

Опыт работы автора в органах власти и управления всех уровней подтверждает следующее. Руководители, не имеющие финансово-экономического, юридического образования в совокупности, как правило, не могут определить стратегию развития территории, не в состоянии сформировать представление о планах социально-экономического развития, бюджете, организационном планировании, не всегда правильно и профессионально дают оценку подготовленным проектам таких документов в силу отсутствия достаточных знаний. Хорошо, если в аппарате администрации есть подготовленные исполнители. Но где их взять? И этого тоже недостаточно, так как стратегическое планирование, бюджетирование – это фундамент организации управления, а создание его возложено на главу администрации. Он должен знать все. Здесь нужен не политик, а специалист.

Назначение на должность главы администрации, не имеющего специального образования, равносильно тому, как если бы посадить управлять автомобилем в городе с интенсивным движением человека, не имеющего опыта вождения. Статистические данные о состоянии муниципальных образований свидетельствует о том, что об этом не только нужно говорить, но пора уже приступить к созданию профессионального корпуса управленцев руководящего звена. Кадры нужно выращивать в вузах. При этом следует формировать знания не только теоретические, но и практические.

Важно проводить деловые и ролевые игры по составлению планов и бюджета, по подготовке и проведению заседаний представительного и исполнительно-распорядительного органов, по подготовке и проведению выборов, местных референдумов, сходов граждан, подготовке проектов решений и т. д. Для этого необходимо увеличить количество аудиторных часов до 120. Студентам необходимо дать такие знания, которые можно применить в практической деятельности.

В процессе обучения каждый обучающийся должен выполнить работу о порядке подготовки и принятия названных документов, о процедуре проведения заседаний представительного и исполнительно-распорядительного органов (с приложением регламентов). Такие игры лучше готовить применительно к какому-либо конкретному муниципальному образованию. Организация таких игр на факультете Государственного управления МГУ им. М. В. Ломоносова в течение 10 лет свидетельствует о том, что все студенты, прошедшие через них, намного лучше усваивают материал и способны выполнять конкретную работу, применять свои знания на практике. После проведения деловых игр по муниципальному и гражданскому праву старосты групп организуют обсуждение и делают опросы студентов на предмет полезности такой формы обучения. Например, студенты четвертого курса ФГУ МГУ им. М. В. Ломоносова, обобщив опыт проведения учебно-ролевых игр, пришли к следующим выводам: «К основным достоинствам учебно-ролевых игр можно отнести следующее:

1) вовлеченность в учебный процесс всех студентов;

2) непосредственное использование полученных на лекциях, семинарах и в ходе самоподготовки теоретических знаний, законодательных актов на конкретной практической модели;

3) наличие динамичности процесса и альтернативности в учебно-ролевой игре;

4) лучшее усвоение студентами теоретических и практических знаний и умений по сравнению с традиционной опросной формой проведения семинара;

5) подготовка студентов к реалиям современной действительности;

6) укрепление сплоченности группы в ходе совместной подготовки к игре и при ее проведении;

7) формирование у студентов способности к самоорганизации, способности распределять обязанности, что в будущем необходимо для работы;

8) вырабатывание у студентов навыков стратегического мышления, а именно продумывание своих действий, аналитический подход к разрешению той или иной ситуации».

Вот что думают об этом обучающиеся.

К этому можно добавить, что студенты уже с третьего-четвертого курса осваивают такие прикладные основы управления, как планирование, бюджетный процесс, развитие реального сектора экономики, организационную деятельность, способность к подготовке и принятию решений, что имеет большую жизненную перспективу.

Многие выпускники ФГУ МГУ им. М. В. Ломоносова, обладающие подобного рода знаниями, вполне могут быть включены в резерв муниципальных служащих. Но здесь есть проблема. К сожалению, ни государственные, ни муниципальные должностные лица пока не ведут поиска таких специалистов, не проявляют к ним интереса. Попытки самих выпускников устроиться на работу в муниципальные органы в большинстве случаев оказываются безуспешными. Хорошо подготовленные специалисты оказываются невостребованными, в то же время в числе глав муниципальных образований крайне мало людей со специальным высшим образованием, а многие и вообще без высшего образования.

С таким концептуальным подходом в подготовке и расстановке кадров надлежащего управления ожидать не следует. Ведь все решают хорошо подготовленные кадры.

10. Принцип соответствия принимаемых управленческих решений общей стратегии развития муниципального образования и его уставу.

Устав муниципального образования и стратегия его развития являются основополагающими нормативными актами, в соответствии с которыми должна осуществляться вся деятельность субъектов муниципальных правоотношений.

Все принимаемые решения органов местного самоуправления и должностных лиц должны быть подчинены уставу и общей стратегии развития муниципального образования. В этой связи в уставах и общих стратегических программах целесообразно устанавливать нормы, которые запрещают выходить за пределы, определенные данными видами нормативных актов. Это позволяет обеспечить устойчивый характер осуществления власти и управления на территории.

11. Принцип сбалансированности различных видов планов и программ и направленности их на обеспечение благосостояния людей и общей стратегии развития территориального образования. Все виды планов – социально-экономического развития, финансовый (местный бюджет), организационных мероприятий – целесообразно принимать в едином пакете документов, ибо в них всегда можно выявить соотношение намеченных работ, услуг имеющимся материально-финансовым ресурсам и организационным способностям и возможностям.

12. Принцип сопоставления запланированной работы, услуги достигнутому результату. Органы местного самоуправления, должностные лица в обязательном порядке должны анализировать результаты своей деятельности и подводить систематически итоги по кварталам, полугодиям, за девять месяцев, за год, сопоставлять результаты с показателями плана и бюджета, выявлять положительный опыт и недостатки. Это впоследствии позволяет устранить пробелы в работе на перспективу.

Кроме того, повышается ответственность за порученное дело, совершенствуются методы осуществления управления, появляется возможность определить его эффективность.

13. Принцип доступности информационных ресурсов представительных, исполнительно-распорядительных и контрольных органов местного самоуправления. Должностные лица местного самоуправления обязаны обеспечивать публикацию материалов о деятельности органов местного самоуправления в различных средствах массовой информации, имеющихся в той или иной местности. Информация должна быть доступной для граждан, за исключением той, которая по закону имеет закрытый характер. Сегодня подобная информация формируется как в централизованном порядке Министерством регионального развития, так и в муниципальных образованиях. Жители муниципального образования проявляют интерес к тому, чем заняты избранные ими депутаты и должностные лица, какие задачи они решают, оправдывают ли они оказанное им доверие.

Свобода информированности позволяет сократить разрыв между органами местного самоуправления и населением, вовлечь людей в процесс решения многих сложных задач. Ведь граждане – это источник местной власти согласно ст. 3 Конституции РФ.

В некоторой части муниципальных районов, городских округов, районов в городах информационное обеспечение организовано на должном уровне.

Например, в г. Москве 125 внутригородских муниципальных образований имеют постоянный доступ к информационно-телекоммуникационной сети Интернет и, соответственно, к официальным сайтам Департамента территориальных органов исполнительной власти г. Москвы, ГУ «Московский центр местного самоуправления», Совета муниципальных образований г. Москвы. Все муниципальные образования зарегистрированы на информационном портале официального сайта Совета муниципальных образований города Москвы, через который осуществляется рассылка проектов модельных муниципальных актов, методических рекомендаций и других материалов.

В Костромской области информационное обеспечение осуществляется путем издания ежеквартального бюллетеня, в котором размещаются модельные акты, рекомендации по первостепенным вопросам управления.

Достаточно активно проводится эта работа в городе Санкт-Петербурге.

Здесь, в рамках программы поддержки местного самоуправления и развития муниципальной службы в Санкт-Петербурге на 2009–2011 годы, утвержденной постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 16 сентября 2008 года № 1180, созданы следующие направления консультационной и методической помощи муниципальным образованиям:

– создан портал информационной системы «Муниципальная власть в Санкт-Петербурге» (http://омсу-спб. рф). На нем размещается материал о деятельности внутригородских муниципальных образований, о взаимодействии их с органами государственной власти.

В Липецкой области модельные акты и рекомендации размещены на сайте администрации области.

В Московской области все городские округа и муниципальные районы имеют собственные сайты в сети Интернет. Городские и сельские поселения или имеют собственные сайты, или используют сайты муниципального района. Кроме того, в области опубликовываются сборники с методическими рекомендациями по различным вопросам местного самоуправления.

Аналогичная работа ведется в Смоленской, Тамбовской, Калининградской, Кировской, Мурманской областях, Краснодарском крае, Чувашской республике и других субъектах РФ[37]37
  См.: Материалы Министерства регионального развития РФ. Информация о работе органов государственной власти субъектов РФ по оказанию органам местного самоуправления консультативной методической поддержки и организации взаимодействия с органами местного самоуправления. М., 2012.


[Закрыть].

Однако из информации Минрегионразвития вытекает, что далеко не все муниципальные образования имеют должное информационное обеспечение, что это только начало пути в системе местного самоуправления. В отчетах большей части субъектов РФ об информационном обеспечении муниципальных образований вообще не упоминается.

14. Принцип ответственности за принимаемые решения и действия органов и должностных лиц. Он тесно связан со всеми остальными принципами. Ответственность имеет в данном случае межотраслевой характер. Субъектами отношений выступают: органы и должностные лица местного самоуправления, государственные органы, их должностные лица, жители муниципального образования.

Органы и должностные лица муниципального образования несут ответственность перед жителями муниципального образования, перед государством, перед хозяйствующими субъектами в случае нарушения законодательства и невыполнения функций по решению задач местного значения, а также осуществлению государственных полномочий, если таковые были переданы.

Ответственность может быть имущественной, административной и уголовной в зависимости от субъекта правоотношения.

Органы местного самоуправления несут имущественную ответственность либо могут быть распущены.

Должностные лица могут нести все виды ответственности в зависимости от совершенного правонарушения[38]38
  См.: Муниципальное право России / под ред. Н. В. Постового. М., 2011. С. 337–361.


[Закрыть]. К принципам управления муниципальным образованием можно также отнести такие как:

– главенство представительных органов и принимаемых ими решений;

– подчиненность исполнительно-распорядительных органов представительным органам;

– подчиненность органов специальной компетенции органам общей компетенции;

– единство действий всех органов и должностных лиц для достижения поставленной цели.

Возможно, что будут сформулированы со временем и другие принципы управления муниципальным образованием в федеральных законах, законах субъектов РФ, уставах муниципальных образований.

В целом, это основные принципы управления муниципальным образованием, которые имеют открытый перечень.