Текст книги "Муниципальное управление. Планирование, собственность, компетенция"

Глава II. Стратегия развития и планы муниципального образования как основа управления

Стратегия развития территориального образования является важнейшим элементом управления. Все действия органов местного самоуправления и должностных лиц должны быть подчинены стратегии развития. Стратегия формируется коллективно органами общей и специальной компетенции на определенный период. Она может быть принята на 10 лет, а может быть и на более длительный период. На практике стратегия развития утверждается на один год, так как планы социально-экономического развития и бюджеты составляются на этот же период. Хотя стратегия – это понятие, связанное с перспективным развитием территории.

В стратегии обозначаются основные разработчики. Это, как правило, отдел или управление экономического развития, инвестиций и ценовой политики, плановые отделы администрации муниципального образования, научные учреждения.

Стратегия определяет также исполнителей. В качестве исполнителей, например в городах, выступают органы местного самоуправления специальной компетенции: финансовый орган; отделы (управления) строительства и перспективного развития; здравоохранения, образования, культуры, физкультуры и спорта, городского хозяйства, защиты населения и т. д. в зависимости от инфраструктуры города.

Стратегия предусматривает основную цель. Цель должна соответствовать нормам Конституции РФ, Федерального закона № 131-ФЗ, законов субъекта РФ, и устава муниципального образования. Эта цель является единой в масштабе всей страны и называется она «обеспечение надлежащего уровня и условий жизни людей». Вся деятельность должна быть подчинена именно достижению указанной цели. Кроме того, в качестве цели нужно обозначать развитие институтов непосредственной демократии, местный референдум, правотворческую инициативу и др.

Далее важно определить задачи по достижению цели. Основными задачами могут быть: развитие реального сектора экономики; сокращение безработицы; укрепление финансовой основы; привлечение инвестиций; жилищное строительство; ремонт жилого фонда; строительство и ремонт школ, дошкольных учреждений; больниц, поликлиник, дорог, инженерной инфраструктуры, физкультурно-оздоровительных комплексов; обеспечение социальной защиты малообеспеченных слоев населения; повышение уровня социальных услуг для жителей муниципального образования; развитие торговли; повышение размера заработной платы во всех сферах общественной жизни; обеспечение бюджетных учреждений современным оборудованием; улучшение качества обучения в школах, колледжах, вузах; укрепление материальной основы учреждений культуры и повышение их роли в осуществлении воспитательной функции среди молодежи и т. д.

Стратегия развития должна стать основой для разработки плана социально-экономического развития, местного бюджета и организационного плана на очередной год или на три года.

В целях вовлечения жителей в управление в стратегию развития целесообразно включать такие формы его осуществления, как местный референдум, публичные слушания, собрания, конференции по планам, программам, бюджету и т. д.

Исходя из вышеизложенного, под стратегией развития муниципального образования можно понимать совокупность мероприятий материального, духовного, социально-культурного, организационного характера, имеющих долгосрочную перспективу, осуществляемых органами и должностными лицами с участием населения, направленных на улучшение жизни людей и развитие инфраструктуры территории.

Здесь есть и субъекты, и объект управления, и цели, и способы их достижения. Другими словами, можно сказать так: есть базис и есть надстройка. А управление как раз и состоит из группы базисных и надстроечных отношений, о чем упоминалось в первой главе настоящей работы.

Стратегия отличается от планов социально-экономического развития тем, что в ней формируется представление о развитии муниципального образования на более длительный период. Она выступает в роли системы, включающей планирование как элемент этой системы. Иногда на практике стратегия развития сливается с планом или программой, которые являются ее продолжением и конкретизируют основные составляющие стратегии.

Все же более правильный подход в осуществлении управления наблюдается в тех муниципальных образованиях, где долгосрочная стратегия развития реализуется в ежегодных планах и бюджетах. В этой связи долгосрочную стратегию нужно формировать и утверждать отдельно от обычных планов.

§ 1. Планирование, его виды и значение в управлении муниципальным образованием

1.1. Понятие планирования, его признаки и виды.

Планирование – это научно обоснованная, профессиональная, ответственная деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления, осуществляемая с учетом мнения жителей муниципального образования на основе действующего законодательства, теории и практики, направленная на формирование, обсуждение, принятие, исполнение планов, программ, местного бюджета в целях решения задач местного значения и осуществления отдельных государственных функций. Планирование – это основа управления, его неотъемлемый элемент.

Из этого следует, что планирование представляет собой подсистему управления, состоящую из взаимосвязанных, взаимообусловленных элементов материального, правового и организационного свойства, имеющих определенную цель – решение задач местного значения и осуществление отдельных государственных функций[39]39
  Государственные функции осуществляются в муниципальных районах и городских округах, если им переданы государственные полномочия.


[Закрыть] с учетом мнения жителей муниципального образования.

В системе местного самоуправления сложились традиционно три основных вида планирования:

– планирование социально-экономического развития территории;

– финансовое (бюджетное) планирование;

– организационное планирование.

Все три вида планирования взаимосвязаны и взаимообусловлены. Планы социально-экономического развития выполнимы только при наличии бюджетных средств у муниципального образования, если есть финансовые ресурсы, значит есть возможность для решения задач местного значения, для обеспечения жизнедеятельности. Если же финансовых ресурсов нет или недостаточно, планы не выполняются или намеченные работы выполняются не в полном объеме.

Поэтому при формировании планов социально-экономического развития в обязательном порядке необходимо сопоставить их показатели с наличием финансовых ресурсов, т. е. бюджетными показателями.

Что касается организационного планирования органов местного самоуправления, то его предназначение состоит в обеспечении выполнения плана социально-экономического развития и бюджета муниципального образования. Умение организовать управленческую деятельность полностью обусловлено наличием качественного организационного плана, связывающего все звенья управления муниципальным образованием.

Все виды планирования должны осуществляться профессионалами своего дела, т. е. должностными лицами, имеющими соответствующее образование, опыт управления территорией, способности в области плановой работы, обладающими комплексным, системным методом моделирования территориального развития.

1.2. Планирование имеет определенные признаки. Некоторые из них универсальны, некоторые имеют особенности, обусловленные видом планирования.

К универсальным общим можно отнести следующие признаки:

1) все виды планирования являются элементами единой системы управления;

2) планирование осуществляется осознанно группами профессионалов;

3) это ответственная деятельность должностных лиц и органов местного самоуправления, имеющая постоянный, непрерывный характер;

4) деятельность осуществляется в границах муниципального образования на основе закона, устава муниципального образования;

5) деятельность нацелена на решение задач местного значения и осуществление отдельных государственных функций;

6) деятельность предполагает подведение итогов;

7) все виды планирования обусловлены учетом мнения населения;

8) планы утверждаются представительным органом местного самоуправления.

К особенным, для каждого вида плана, можно отнести следующие признаки:

1) каждый вид планирования имеет свое собственное определение понятия;

2) проекты всех трех видов планов формируются на основе разных нормативных актов, принятых государственными органами и органами местного самоуправления;

3) проекты планов формируются разными группами специалистов, обладающих необходимой компетентностью;

4) планы социально-экономического развития представляют собой материальную часть деятельности органов местного управления;

5) финансовые планы – это планы финансового обеспечения материальной части;

6) организационные планы – это планы, обеспечивающие организацию управленческой деятельности по своевременному выполнению планов социально-экономического развития и правильному освоению финансовых ресурсов, выделенных на эти цели.

1.3. Принципы планирования.

Под принципами планирования следует понимать основополагающие начала, применяемые при формировании, утверждении и выполнении планов. К ним можно отнести следующие:

1) самостоятельность в формировании, принятии и выполнении планов;

2) сбалансированность и соответствие всех видов планов, их научно обоснованный характер;

3) обеспечение спроса и предложения на рынке по различным направлениям;

4) сбалансированность развития реального сектора экономики, сферы услуг, посредничества;

5) обеспечение сочетания в деятельности субъектов различных форм собственности на территории муниципального образования;

6) соответствие мощностей, денежных средств, трудовых ресурсов планируемым работам, услугам;

7) возможное объединение средств и мощностей субъектов различных форм собственности для строительства объектов жизнеобеспечивающего значения;

8) непрерывность и преемственность планирования;

9) конкретность и срочность намеченных работ, услуг, организационных мероприятий;

10) соответствие намеченных видов деятельности компетенции органов и должностных лиц местного самоуправления;

11) взаимодействие с органами государственной власти, общественными организациями, органами местного самоуправления других муниципальных образований по различным смежным задачам;

12) учет мнения жителей муниципального образования для достижения сочетания их интересов с интересами государства и местного самоуправления;

13) ответственность должностных лиц за порученное дело;

14) взаимодействие представительных и исполнительно-распорядительных органов при формировании, обсуждении и выполнении планов и программ;

15) разграничение компетенции по субъектам управления.

Из вышеизложенного следует, что понятия, признаки и принципы управления во многом сходны с понятием, признаками и принципами планирования. Следовательно, планирование является фундаментом управления.

§ 2. Планирование социально-экономического развития муниципального образования

Планы социально-экономического развития следует разрабатывать согласно стратегии развития по схеме, обусловленной инфраструктурой муниципального образования на данный момент и с учетом его перспективы.

Структура плана должна иметь научно обоснованный характер и соответствовать фактическому положению дел. Для этого важно организовывать аналитическую работу по следующим направлениям:

– изучить численность жителей;

– изучить ежегодную динамику численности населения;

– выявить социальную структуру жителей;

– выявить возраст жителей;

– установить численность трудоспособных граждан с разбивкой по профессиональной принадлежности;

– определить степень занятости граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, и количество безработных;

– изучить и зафиксировать степень маятниковой миграции граждан;

– проанализировать уровень доходов граждан, работающих в бюджетной сфере и реальном секторе экономики;

– сопоставить потребности жителей с имеющимися возможностями в сфере здравоохранения, образования, дошкольного образования, физического воспитания, культуры, бытового, транспортного обслуживания граждан, состояния дорожных покрытий, мощностей теплоцентралей и теплосетей, водоводов и водопроводов, газообеспечения и электроснабжения и т. д.

В связи с тем, что на территории многих муниципальных образований имеются предприятия различных форм собственности, необходимо знать их экономическое и техническое состояние, наличие рабочих мест и их замещение, существующие проблемы в кадровом обеспечении, способность участия в формировании средств на развитие объектов социально-культурной сферы, строительство и ремонт дорог, теплосетей, водопроводов и т. д.

Важнейшей составляющей всей предварительной работы является анализ состояния финансовых ресурсов.

Здесь важно дать анализ исполнения бюджета за прошедший год, отметить положительные моменты формирования бюджета, его исполнения и достигнутый результат. Целесообразно придавать особое значение роли объединенных финансовых средств и их освоению на цели социально-культурного развития. Например, сколько школ и детских садов построено в городе (районе) за счет объединенных средств местного бюджета, областного бюджета и предприятий, расположенных на соответствующей территории.

Важно также зафиксировать аналитические данные в динамике трех лет об источнике доходов и перспективе на ближайшие три года.

Далее можно дать анализ оборота розничной торговли в денежном исчислении за три года, чтобы проследить тенденцию, а также прожиточный минимум в рублях.

Целесообразно отразить тенденцию инвестиционной деятельности за три прошедших года в денежном исчислении.

Если на территории имеются природные ресурсы, следует обозначить их состояние и результат от использования.

Для проведения аналитической работы желательно формировать планово-финансовые органы, которые должны умело организовывать работу. Возглавить этот орган может заместитель главы администрации, имеющий экономическое или финансовое образование. Это должен быть хороший знаток своей территории, обладающий теоретическими знаниями и практическими навыками. Численный состав, как правило, определяется главой администрации и утверждается вместе со штатным расписанием представительным органом местного самоуправления. Плановый орган – это организующее звено. При нем можно и нужно создавать на уровне районов, городов научные советы из числа специалистов на общественных началах. Совет может состоять из секций по видам аналитической работы. В городах, районах, внутригородских образованиях, поселках, где есть учебные, научные учреждения к этой работе можно привлекать ученых-специалистов, преподавателей. Это позволит подготовить добротный аналитический материал, который можно использовать в практической деятельности и в деле развития науки, в приближении ее к реальной действительности. Нужно заметить, что сегодня во многом гуманитарная наука отстает от потребностей времени, отчасти по вине органов власти на местах, отчасти по своей безынициативности. Чтобы вести полезные разработки в области управления, нужно как следует изучить объективную реальность, состояние фактической жизни и соединить ее с научными исследованиями и предложениями. Наука не должна быть самоцелью – наука для науки. Ее эффективность состоит в том, чтобы результаты исследований, выводы и предложения нашли применение в практической жизни. Сегодня важно прививать молодым специалистам, ученым, сотрудникам научных учреждений способность использовать первичные материалы практики. Нужно сопоставлять прошлое с сегодняшним днем и создавать свои конструкции, что крайне редко можно встретить в научной литературе. Да и практикам нечего применять в своей работе. В научном совете можно сформировать секции по:

1) промышленным предприятиям;

2) торговле и общественному питанию;

3) бытовому обслуживанию;

4) жилищно-коммунальному хозяйству;

5) дорожному строительству и благоустройству территории;

6) образованию (дошкольное, школьное);

7) медицинским учреждениям;

8) финансовым ресурсам;

9) природным ресурсам;

10) народонаселению и трудовым ресурсам, занятости и безработице;

11) физической культуре;

12) учреждениям культуры и досуга;

13) делам молодежи и т. д.

Число секций зависит от инфраструктуры города, района. Состав секций не должен быть большим и равнозначным. Некоторые секции могут быть объединены, если объем исследований незначительный. Кураторство над секциями могут осуществлять сотрудники планового, финансового органов администрации или руководители и заместители отраслевых и функциональных органов специальной компетенции. Например, представители от школ, департаментов образования, здравоохранения, физической культуры городов и районов и т. д. То есть в секции включаются специалисты, знающие свое направление деятельности.

По итогам исследования секции составляют отчет в форме аналитической записки, таблицы, а возможно, и диаграммы.

Таблица может быть следующей:

Итоги развития муниципального района

Если заполнить предложенную таблицу конкретными данными, полученными в ходе изучения положения дел, то можно будет четко представить сложившуюся ситуацию в районе, городе, поселке.

Виды показателей, конечно же, здесь обозначены не все. Их количество зависит от инфраструктуры муниципального образования.

На основе таблицы целесообразно составить аналитический доклад, содержащий сложившуюся ситуацию:

– положительный опыт;

– недостатки;

– выводы;

– конкретные предложения на следующий плановый период.

Такая форма предплановой работы на очередной период дает возможность четко формулировать цели и задачи в новом плане, отследить тенденции развития по направлениям. Здесь в комплексе следует оценивать производственную сферу и сферу обслуживания, прибыльные и убыточные направления, динамику занятости и безработицы, уровень заработной платы и другие показатели, оказывающие влияние на состояние жизни человека.

В составлении плана социально-экономического развития желательно участие тех специалистов, которые проводили предплановые исследования, так как они в большей степени владеют полученными результатами и к тому же имеют более глубокие научно-теоретические познания в области планирования. Они могут оказывать помощь муниципальным служащим в подготовке проекта плана социально-экономического развития, учитывая фактическое положение дел.

Структура плана социально-экономического развития района (города) может быть следующей. Вначале излагается характеристика муниципального образования:

– площадь занимаемой территории (га);

– численность жителей, в том числе трудоспособные и нетрудоспособные;

– число работающих жителей;

– число безработных;

– количество строений жилого фонда различных форм собственности;

– общая площадь жилого фонда (муниципальный, кооперативный, частный);

– общая площадь нежилых помещений;

– число медицинских учреждений (поликлиники для детей и взрослых, стоматологии, больницы);

– учреждения социального обслуживания (детский приют, социальный жилой дом);

– учреждения образования (школы, дошкольные учреждения, вузы, средние специальные учебные учреждения);

– кинотеатры;

– спортивные комплексы;

– предприятия торговли;

– предприятия общественного питания;

– промышленные предприятия (государственные, муниципальные, частные) и т. д.

Этот перечень не что иное, как социально-экономический паспорт муниципального образования, который характеризует его состояние и позволяет вести наблюдение за динамикой инфраструктуры, численностью населения, его приростом за счет рождаемости и миграции, занятостью различных возрастных категорий жителей, соотношением занятых граждан в муниципальном, государственном и частном секторах производства и сферой оказания услуг.

Данные можно изображать в виде таблиц следующего содержания:

Общеобразовательные школы

Предприятия бытового обслуживания

Предприятия торговли

Аналогичные таблицы можно составлять по учреждениям здравоохранения, культуры, физкультуры и спорта, социально-воспитательной и досуговой работы с жителями, промышленным предприятиям всех форм собственности.

В отдельном разделе следует выделить социальные категории жителей муниципального образования. К ним относятся:

– пенсионеры, в том числе работающие;

– инвалиды;

– участники ВОВ;

– ветераны ВОВ;

– одинокие пенсионеры;

– многодетные семьи;

– дети;

– дети, состоящие на учете комиссии по делам несовершеннолетних;

– неблагополучные родители и т. д.

Такой подход позволяет выявить тенденции в развитии территории, сосредоточить внимание на проблемных вопросах, провести необходимые мероприятия обеспечивающие устранение имеющихся недостатков. По проблемным направлениям можно разрабатывать комплексные программы, в которых важно предусматривать конкретные действия, финансирование, ответственных исполнителей, форму контроля со стороны муниципальных органов власти.

Например, целесообразнее формировать задание в плане по строительству школ, детских садов, физкультурно-оздоровительных комплексов по такой схеме: название объекта, адрес его нахождения, дата ввода в действие, стоимость в рублях, ответственность за строительство. Такой подход обеспечивает рациональное использование средств и повышает ответственность конкретных лиц за решение задачи. В том случае, если в плане, например, предусмотрено строительство школ без указания их количества, без адреса, без пообъектной разбивки, а также без привязки к каждому объекту денежной суммы, можно полагать, что это размытая форма плана, при которой может произойти хищение денежных средств либо использование их не по назначению.

В настоящее время муниципальные бюджеты пока еще малозначительны, поэтому в финансировании строительства объектов могут принимать участие предприятия и организации различных форм собственности, а также органы государственной власти субъектов Российской Федерации. В этой связи при строительстве жилых домов, школ, детских садов, больниц, дорог, водоводов, водопроводов и других объектов можно определять доли финансовых вложений в каждый объект от муниципального образования, от области (края), республики, от Российской Федерации, от предприятий.

При этом можно использовать следующую таблицу.

Капитальные вложения по строительству городской больницы, детского дома, школы

Ответственный руководитель назначается от администрации муниципального образования. Он должен организовать конкурс среди организаций, которые могут принять участие в строительстве, заключить договор строительного подряда с победителем конкурса и осуществлять контроль за ходом строительства с помощью контрольного органа и аппарата, имеющегося в его подчинении. Как правило, такие функции осуществляет либо глава администрации, либо его заместитель по вопросам строительства. В ходе строительства важно распределить финансовые ресурсы равномерно, например поквартально, чтобы строительство объектов проходило по плану. Для этого в договоре подряда, в проектно-сметной документации, графике строительства должны быть указаны сроки введения нулевого цикла и их финансирования, остальных частей здания и их финансирования.

Подрядчика следует ориентировать на поэтапное, равномерное выполнение работ. Это позволяет обеспечить своевременное возведение объекта и соответствующее качество. Если же переносить сроки строительства на последний год или квартал года, то, как правило, так называемый «аврал» может привести к отрицательному результату.

Здесь нужно придерживаться такого условия: выполнил работу качественно – получишь полное финансирование. При проведении конкурса нужно обозначать данное условие, чтобы подрядчики знали, на что им рассчитывать. Такой подход дисциплинирует подрядчика и ставит в выгодное положение заказчика, а также исключает неосновательное обогащение подрядчика. На практике при заключении договоров подряда на строительство следует изучить экономическое состояние подрядчика, наличие у него мощностей для выполнения работ, трудовых ресурсов. Нецелесообразно при этом осуществлять предварительную оплату невыполненных работ. Оплату нужно производить только по факту выполнения объемов работ, предусмотренных договором и планом-графиком, после сдачи-приемки объекта или части объекта и подписания акта сдачи-приемки строительных работ. Вызван такой подход тем, что многие так называемые строительные фирмы, не имеющие достаточно мощностей и денежных средств, заключают большое количество договоров с заказчиками, получают предоплату, но выполнить объем работ не в состоянии.

Некоторые из них выходят из положения за счет отступного, а другие просто исчезают вместе с полученными от заказчиков или инвесторов средствами. Такие случаи имели место в Москве, Московской области и других субъектах Российской Федерации. В большей части это касается жилищного строительства.

В том случае, если строительная фирма не имеет мощностей и средств для ведения строительства, ее нельзя при проведении конкурса воспринимать как надлежащего участника.

В законодательстве РФ целесообразно внести дополнение относительно юридических лиц, занимающихся вопросами капитального строительства, которое запрещало бы вести такую деятельность без наличия достаточных специальных мощностей и денежных средств на возведение объектов. Можно было бы провести проверки таких организаций и выявить их состоятельность. А тех, которые не имеют мощностей и денежных средств для выполнения строительно-монтажных работ, целесообразно лишить лицензий. Кроме того, не следует выдавать лицензии на строительно-монтажные работы тем вновь образуемым юридическим лицам, которые не соответствуют определенным критериям по наличию мощностей, трудовых ресурсов (специалистов), необходимого капитала.

Муниципальным органам, их должностным лицам важно изучить наличие таких критериев, а затем принимать решение о заключении договоров подряда на строительство. Вообще, было бы полезным обсуждать такие договоры на заседаниях представительного и исполнительно-распорядительного органов. Это поставит заслон коррупции, взяточничеству, откатам за заключаемые сделки с несостоятельными подрядчиками. К данной работе нужно подключать контрольно-счетные органы, независимых экспертов для проведения экспертизы проектов договоров подряда на строительство.

Проекты договоров можно и нужно обсуждать в постоянных комиссиях представительного органа по строительству, по плану, бюджету, налогам и при необходимости вносить на сессию представительного органа. Такой подход позволит на начальной стадии выполнения плана социально-экономического развития обеспечить рациональное расходование бюджетных средств, а также своевременное возведение нужных территории объектов.

Не следует также в строительстве допускать участие посредников, так как это ведет к удорожанию объектов за счет получения прибыли посредниками.