Текст книги "Международная торговля"

В начале XXI в. в мировой торговле произошли значительные изменения. Широкое использование международных торгов и расширение мер государственного регулирования общих направлений и процессуальных норм их проведения в различных странах вызвали необходимость унификации тендерной деятельности на международном уровне. Наибольший вклад в процесс регламентации и унификации тендерной деятельности на международном уровне в рамках набирающего темп процесса глобализации внесли ведущие международные организации, которые разработали принципы и правила осуществления закупок товаров, работ и услуг на мировом рынке.

Международная федерация инженеров-консультантов (ФИДИК) была учреждена в 1913 г. на Первом конгрессе инженеров-консультантов, который состоялся в ходе проведения международной промышленной выставки в Бельгии. Сейчас в ФИДИК входят 80 национальных ассоциаций, представляющих большинство практикующих инженеров-консультантов. Штаб-квартира ФИДИК находится в Лозанне. Опыт выполнения крупнейших международных инфраструктурных и строительных проектов в странах Ближнего Востока и Юго-Восточной Азии указал на необходимость выработки единой концепции и общих правил проведения международных торгов, разработки единых норм и типовых форм контрактной документации, максимально учитывающих особенности национальных законодательств и каждого отдельного проекта. В результате в середине 1960-х гг. на средства, выделенные Всемирным банком (ВБ), организацией ФИДИК была выпущена «Красная книга», представляющая собой «Условия контракта на сооружение объектов гражданского строительства», которая была рекомендована для всеобщего применения и до сих пор успешно используется при строительстве объектов, подряд по которым присуждается на основании проведения международных торгов. Впервые в мировой практике был реализован механизм учета особенностей национального законодательства и специфики каждого объекта строительства путем деления содержания «Красной книги» на две взаимосвязанные части: «Общие условия контракта» и «Условия для особого применения». К настоящему времени ФИДИК разработаны и опубликованы еще восемь типовых контрактов, охватывающих практически весь спектр контрактных отношений в строительстве: «Условия субдоговора на сооружение объектов гражданского строительства»; «Типовой договор между заказчиком и консультантом на оказание услуг» («Белая книга»); «Условия контракта на проектирование, строительство и сдачу объектов “под ключ”» («Оранжевая книга»); «Условия контракта на электромонтажные работы и работы по монтажу механического оборудования» («Желтая книга»); «Условия контракта на строительство»; «Условия контракта на поставку оборудования, проектирование и строительство»; «Условия контракта для проектов, выполняемых “под ключ”»; «Краткая форма контракта». Эти формы контрактов рекомендованы для всеобщего применения при проведении международных торгов. В некоторых странах в них могут вноситься изменения в соответствии с юрисдикцией этих стран, особенно для контрактов между резидентами.

В силу различий сфер регулирования Соглашение ВТО и Типовой закон Комиссии ООН по праву международной торговли (ЮНСИТРАЛ) «О закупках товаров (работ) и услуг» регламентируют проведение закупок закупающими организациями, под которыми понимаются государственные заказчики или уполномоченные ими юридические лица, а Международный банк реконструкции и развития (МБРР), Международная ассоциация развития (MAP) и Европейский банк реконструкции и развития (ЕБРР) – лишь закупки по своим проектам, осуществляемые их заемщиками. Отличия существуют и в правомочности участников торгов: ЕБРР, ВТО и ЮНСИТРАЛ допускают к участию юридические и физические лица из любой страны, независимо от того, является ли данная страна членом банка (для ЕБРР). Исключение составляют лишь случаи, когда законом или нормативными актами страны заказчика участнику торгов запрещается вступать в коммерческие отношения со страной фирмы. В то же время, согласно требованиям МБРР и MAP, участник торгов и предмет закупки должны происходить только из стран – членов Всемирного банка, за исключением тех, в отношении которых существуют официальные запреты на торговые отношения со стороны страны заемщика и (или) ограничения со стороны Совета Безопасности ООН. Определенные ограничения существуют и на участие в торгах государственных компаний и организаций страны заемщика: они должны обладать финансовой и юридической самостоятельностью и руководствоваться в своей деятельности коммерческим правом. МБРР, MAP и ЕБРР запрещают участвовать в торгах лицам, привлекавшимся этими банками к подготовке тендерной документации.

Объектами закупок могут быть товары (промышленные товары, сырьевые ресурсы, техника, оборудование), работы и услуги (сервисные, транспортные и консультационные). Исключение составляют закупки, связанные с национальной обороной или безопасностью. Как показывает сравнение методов закупок, рассматриваемые источники международно-правового регулирования закупок имеют определенные расхождения в этом вопросе.

Едиными же являются только открытые торги, ограниченное (закрытое) и прямое заключение контракта. При этом, за исключением Соглашения ВТО, везде отражена возможность применения двухэтапных торгов. Различия, во-первых, связаны с проведением неконкурсных методов закупок, а во-вторых, отражают сферу применения документов (Типовой закон ЮНСИТРАЛ и Соглашение ВТО не регулируют национальные торги) и сложившуюся практику осуществления закупок различными организациями (Принципы ЕБРР признают право коммунальных предприятий осуществлять закупки по своим правилам (табл. 2.1)). Наиболее эффективным и приемлемым методом закупки товаров и работ, однозначно рекомендуемым всеми международными организациями, являются открытые международные торги. Другие процедуры, согласно принятым правилам, могут применяться в следующих случаях: в силу технического характера закупаемых товаров, работ и услуг; если привлечение широкого круга участников является экономически нецелесообразным; если существует срочная и (или) чрезвычайная потребность. Также строго регламентируется предельная сумма закупки, начиная с которой все торги должны быть открытыми: ЕБРР стоимость товаров и услуг устанавливает в размере от 200 тыс. евро и более, работ – 5 млн евро и более; а МБРР и MAP – 300 тыс. дол. США и более (товары и работы).

Таблица 2.1

Сравнительные характеристики методов закупок товаров и работ

Окончание табл. 2.1

Сравнительно недавно для услуг стали выделять специальные методы закупок, которые наиболее полно отражены в Типовом законе ЮНСИТРАЛ. Специфика этих закупок связана со сложностью и уникальностью предмета торгов – интеллектуального продукта и, следовательно, с повышенными требованиями к квалификации, деловой репутации и опыту поставщика. Технические услуги, как правило, стандартизованы и с заведомо известными главными параметрами (транспортные услуги, услуги связи), поэтому их рекомендуется закупать на общих основаниях как товары или работы. К интеллектуальным услугам (научно-исследовательская, творческая деятельность, консалтинг) применяются особые процедуры, так как цена результата может быть абсолютно несопоставима ни с затратами, ни с эффектом, который предполагалось получить, ни с уникальностью этих результатов. Отсюда и методы закупки, определяемые в Типовом законе ЮНСИТРАЛ: без проведения переговоров, с проведением одновременных или поочередных переговоров. Больше всего отличий от обычных процедур закупок имеет конкурс с проведением поочередных переговоров. Сначала устанавливается пороговый уровень квалификационных требований, затем ранжируют участников по качественным и техническим параметрам предложений.

Претендент, получивший наивысшую оценку, приглашается к переговорам для определения цены и корректировок отдельных параметров предложения. Переговоры проводятся до тех пор, пока закупщик не достигнет согласия на заключение контракта с участником либо не отклонит все остальные предложения. Следует заметить, что в Принципах ЕБРР специфика закупки услуг никак не отражена, в то время как руководство ВБ выделяет различные способы закупки консультационных услуг в зависимости от критериев отбора победителя (по качеству, качеству и стоимости либо по стоимости), сложности (для уникальных или достаточно простых заданий), наличия квалифицированных исполнителей (нескольких или единственного). Согласно вышеописанным принципам ВТО, ЮНСИТРАЛ, ВБ и ЕБРР своевременное извещение (объявление, приглашение) о возможности подачи заявок для участия в торгах является важнейшим правилом проведения международных торгов. Для наиболее широкого оповещения потенциальных участников в ряде случаев (ЕБРР, ВБ) используется двухступенчатое приглашение к торгам.

На первом этапе публикуется (по терминологии Всемирного банка) общее уведомление о проведении закупок, где говорится, что готовится проект, который будет содержать ряд контрактов, и указывается контактное лицо для получения дополнительной информации; на втором этапе – особое уведомление, которое предоставляет информацию о конкретном конкурсе.

Все международно-правовые документы предъявляют к приглашению к участию в открытых торгах или предквалификационном отборе следующие требования.

Во-первых, оно обязательно должно быть опубликовано в соответствующем официальном издании (для заемщиков МБРР и MAP – в «Development Business», ЕБРР – в бюллетене «Procurement Opportunities» на сайте ЕБРР и в «Development Business», рекомендуется также публикация в вестнике Европейских сообществ «Official Journal of the European Communities») или в газете, имеющей международную известность (Типовой закон ЮНСИТРАЛ, Соглашение ВТО), а также по мере целесообразности – в официальных вестниках и международных специализированных изданиях. Во-вторых, приглашение должно публиковаться заблаговременно. В-третьих, оно должно содержать, как минимум, следующую информацию: наименование и адрес заказчика (закупающей организации); наименование и адрес уполномоченного агента покупателя (ВБ, ЕБРР); источник финансирования (ВБ, ЕБРР); характер, количество, место и срок доставки товаров, работ, услуг; критерии и процедуры оценки квалификационных данных поставщиков; размер платы за получение конкурсной (или предквалификационной) документации, порядок ее внесения, валюта и место приобретения; язык, место, порядок и окончательный срок представления конкурсных предложений (квалификационных данных).

В основе предварительной квалификации лежит оценка возможностей, ресурсов и опыта потенциальных участников торгов с целью удовлетворительного осуществления конкретного контракта. К ее проведению ЕБРР, ВБ, ВТО и ЮНСИТРАЛ устанавливают следующие требования: не допускается дискриминация на основании государственной принадлежности поставщика; заказчик вправе дисквалифицировать поставщика, подавшего ложные квалификационные данные или уличенного в коррупции или мошенничестве; заказчик должен незамедлительно уведомить каждого поставщика о результатах прохождения им предквалификационного отбора и предоставить всем, прошедшим его, конкурсную документацию; поставщик имеет право обжаловать результаты, если он считает, что заказчик замешан в мошенничестве; закупщик обязан вести протокол предквалификации.

Для защиты заемщика от неэффективных тендерных предложений международные организации предусматривают возможность обязать участников торгов внести обеспечение тендерного предложения на закупку товаров или работ (при закупке услуг оно обычно не предусматривается). Наиболее широкий перечень способов обеспечения содержит Типовой закон ЮНСИТРАЛ: банковские гарантии; поручительства; резервные аккредитивы; чеки, по которым первичное обязательство несет какой-либо банк; депозиты в наличных средствах, простые и переводные векселя. МБРР и MAP ограничиваются лишь заверенным чеком, аккредитивом или банковской гарантией солидного банка. Ключевым этапом проведения международных торгов является составление и подача конкурсных предложений. Приобретя конкурсную документацию, участники торгов должны внимательно ознакомиться с требованиями к подготовке предложений и четко их выполнять, так как невыполнение может повлиять на результаты оценки. В том числе следует четко соблюдать формальные требования тендерной документации в отношении оформления предложений, времени и места их подачи. Независимо от причин задержки опоздавшие предложения подлежат безусловному отклонению от участия в торгах. ЕБРР, ВБ, ВТО, ФИДИК и ЮНСИТРАЛ предъявляют к составу конкурсной документации в значительной мере общие требования. Различия в содержании и степени сложности документации обусловливаются лишь масштабами и характером закупок. С целью унификации тендерной документации ФИДИК, ВБ и ЕБРР разработали стандартную документацию для каждой категории закупок с учетом их объемов и специфических условий проведения. Конкурсная документация (КД) состоит из классификационных требований, коммерческих условий и технических требований.

Стандартный состав КД по закупке товаров для заемщиков Всемирного банка содержит следующие позиции.

I. Приглашение к участию в торгах.

II. Инструкции участникам торгов (иут).

III. Информационные карты конкурсных предложений.

IV.. Общие условия контракта.

V. Специальные условия контракта.

VI. Заявка на товары и услуги.

VII. Технические спецификации.

VIII. Образцы форм (предложения и прейскуранты цен, гарантии предложения и выполнения контракта, гарантии авансового платежа и др.).

IX. Приемлемость для предоставления товаров, работ и услуг в рамках закупок, финансируемых банком.

Позиции II и IV неизменны для всех закупок и содержат общие требования банка, в позициях III и V указываются условия конкретных торгов. Это помогает соблюдать требования банка в полном объеме, особенно тем поставщикам, которые многократно участвуют в подобных международных торгах.

На основании анализа регламентации порядка составления конкурсной документации и подачи конкурсных заявок ЕБРР, ВБ, ВТО и ЮНСИТРАЛ были сделаны следующие выводы. При составлении конкурсных заявок участникам торгов: не разрешается изменять состав КД и подавать более одной заявки; на подготовку отводится не менее 40–45, а для сложных объектов – не менее 90 дней со дня публикации приглашения к участию в международных торгах; предоставляется возможность переноса срока открытия торгов при условии, что поставщик заранее объяснил причину несвоевременной подготовки предложения к указанному сроку; дается право на разъяснение положений КД, при этом ответы рассылаются всем участникам торгов, которые приобрели КД; разрешается подавать альтернативное предложение. От закупающей организации требуется подготовить КД таким образом, чтобы она отвечала принципам международных торгов, в частности содержала подробные инструкции по подготовке конкурсных заявок; четкие недискриминационные технические и коммерческие характеристики требуемых товаров, работ и услуг; способ расчета цены и валюту конкурсной заявки, ценовые таблицы; права и обязанности покупателей, поставщиков и подрядчиков; условия, которые необходимо выполнить, чтобы конкурсная заявка была принята к рассмотрению (способ, место и срок ее подачи); четкие требования к виду и сумме предусмотренных гарантий; объективные и недискриминационные критерии определения победителя; четкое определение вида предполагаемого к заключению контракта; график поставок или проведения работ, оказания услуг.

В соответствии с правилами ЕБРР, ВБ, ВТО и ЮНСИТРАЛ при наступлении указанного в конкурсной документации срока все заявки, поданные вовремя, вскрываются в присутствии всех представивших их поставщиков, а полученные после установленного срока возвращаются невскрытыми. Название участника торгов и общая сумма каждой конкурсной заявки, в том числе и альтернативных заявок, если таковые допускаются, зачитываются вслух и заносятся в протокол. По торгам ЕБРР и ВБ копия протоколов направляется в соответствующий банк. К оценке конкурсных заявок и присуждению контрактов (подрядов) все международные организации предъявляют жесткие требования, ведь именно эта процедура наиболее подвержена коррупции и мошенничеству. Поэтому заказчик обязан оценивать и сопоставлять все конкурсные заявки исключительно на основании критериев, изложенных в КД (формальных и квалификационных), и при соблюдении условий конфиденциальности. Согласно Руководству ВБ и Типовому закону ЮНСИТРАЛ определение выигравшей заявки производится с учетом предусмотренных для осуществляемой закупки преференций. В соответствии с правилами Всемирного банка преференции отечественным поставщикам (подрядчикам) предоставляются лишь по просьбе страны-заемщика и не могут превышать 15 % предполагаемой цены контракта на поставку товаров и 7,5 % – на производство работ. Однако общим правилом является то, что преференции должны быть исключением и регламентироваться национальным законодательством или подзаконными актами. В случае наличия доказательств сговора или нечестной конкуренции, а также значительного превышения цен конкурсных заявок над располагаемыми средствами закупщик может отклонить все заявки в любое время до акцепта какой-либо из них (самостоятельно – по Типовому закону ЮНСИТРАЛ и Соглашению ВТО, с согласия соответствующего банка – по проектам ВБ и ЕБРР).

На заключительном этапе международных торгов происходит присуждение контракта. Победителем становится оферент, признанный в состоянии выполнить контракт (подряд) надлежащим образом, конкурсная заявка которого отвечает установленным требованиям и который сам является наиболее экономичным. В случае закупки услуг контракт присуждается той компании, чье предложение получило максимальное количество баллов при проведении взвешенной оценки технических и финансовых предложений. Всемирный банк, в частности, рекомендует, чтобы весовой коэффициент цены был в пределах 60–90 % при закупке товаров и в пределах 10–30 % при закупке услуг консультантов, так как для товаров важнее цена, а для услуг – качество и квалификация поставщиков. Выигравшему поставщику направляется соответствующее уведомление.

Сомнения по поводу объективности и беспристрастности закупщика при определении победителя вполне понятны и зачастую небеспочвенны. В целях пресечения злоупотреблений и обеспечения максимальной прозрачности международных торгов, согласно правилам ЕБРР, ВБ, ВТО и ЮНСИТРАЛ, закупщик обязан вести подробный отчет о процедурах закупок (отчет о проведении международных торгов). Он должен отражать краткое описание объекта закупок; обоснование используемой процедуры закупок; состав конкурсной комиссии; дату начала и окончания работы комиссии; какие заявки поступили; какие заявки были отклонены и по каким причинам; по каким критериям определялся победитель; оценки всех допущенных предложений; решение (для заемщиков ВБ и ЕБРР – рекомендация) о присуждении контракта. Отличительной чертой выбора победителя по проектам, финансируемым МБРР, MAP и ЕБРР, является необходимость согласования принятого решения с соответствующим банком. При отсутствии предварительной квалификации или при проведении крупных и длительных (до одного года) конкурсов победитель проходит постквалификацию, если это оговорено заказчиком в КД. С победителем подписывается соответствующий контракт. Одновременно взамен обеспечения конкурсного предложения (которое возвращается всем проигравшим участникам) победитель должен предоставить гарантию выполнения контракта. Согласно Руководству ВБ в контрактах на поставку товаров необходимо обязательно предусмотреть положения о соответствующих авансах, а в долгосрочных контрактах – о промежуточных выплатах. На этом этапе общим для всех рассматриваемых документов требованием является обязанность закупщика незамедлительно опубликовать уведомление о заключении контракта в официальном издании о торгах.

Если позже судом или иным официальным расследованием будут установлены факты совершения заказчиком или поставщиком (подрядчиком) коррупционных или мошеннических действий, ЕБРР и ВБ сохраняют за собой право полностью или частично аннулировать финансирование банком такого заказчика, лишить на неопределенный или оговоренный срок такую фирму права получить контракт (подряд), финансируемый банком. Как правило, участие международных финансовых организаций, в том числе ВБ и ЕБРР, в финансировании крупных инвестиционных программ заключается в том, что при достижении принципиальной договоренности с заемщиком они принимают на себя обязательства по частичному финансированию этих программ или отдельных проектов либо обеспечивают посредничество в привлечении дополнительных правительственных кредитов для финансирования внешнеторговых операций фирм, которые участвуют в международных торгах, проводимых под эгидой этих банков. При совместном финансировании проектов договоры в области закупок обычно регулируются Принципами и правилами ЕБРР или ВБ. При параллельном софинансировании договоры, финансируемые другими участниками консорциума, обычно регулируются действующим у них порядком закупок, ЕБРР или ВБ берут на себя проверку качества приобретаемых товаров и услуг, экономического обоснования цен на них, объективности выбора процедуры закупок, обеспечения надлежащей защиты интересов проекта, а также выполнения договоров в установленные сроки.

В случае финансирования программ импорта товаров (например, при выделении займов на структурную перестройку), предусматривающих контракты стоимостью, как правило, более 5 млн дол. США, ВБ предусматривает возможность использования процедур международных торгов с упрощенными положениями об объявлении торгов и валюты, определяемыми в соответствующем соглашении о займе. При этом банк не оплачивает расходы, связанные с налогами на приобретаемые в процессе закупок товары, работы и услуги. Одной из важнейших обязанностей заемщиков МБРР, MAP и ЕБРР по выполнению проектов является контроль выполнения контрактов. Со своей стороны банк осуществляет контроль за исполнением контрактов, критериями финансирования конкретных проектов, обязывая заемщика согласовывать внесение существенных изменений в положения и условия контракта при значительном продлении установленного срока выполнения контракта или при внесении изменений, в совокупности увеличивающих стоимость контракта более чем на 15 % по сравнению с первоначальной сметой. Если же банк обнаруживает, что выполнение какого-либо контракта осуществляется с нарушением согласованного порядка, его финансирование средствами займа прекращается, а выделенная, но не использованная часть займа на этот контракт аннулируется.

Общепризнанная эффективность международных торгов и соответствие их современным требованиям международной торговли привели к тому, что в настоящее время международные торги признаны ведущими международными организациями в качестве наиболее предпочтительного метода осуществления закупок и размещения заказов на мировом рынке. В условиях усиливающейся глобализации и повышения роли международных организаций значительно расширилась сфера применения международных торгов: эта форма современной торговли применяется как развитыми, так и развивающимися странами, как государственными, так и частными организациями, фирмами, международными организациями и т. д. В этой связи особую актуальность приобретают анализ и выявление недостатков отечественной практики использования международных торгов и участия в них с целью определения наиболее перспективных направлений расширения сферы их применения, а также повышения результативности участия отечественных предприятий и фирм в международных торгах за счет внедрения в практику отечественного бизнеса общепризнанных международных правил и принципов осуществления закупок посредством проведения международных торгов. Это будет способствовать скорейшему присоединению Республики Беларусь к ВТО и более полноценной интеграции нашей страны в систему мирохозяйственных связей.