Текст книги "Защита прав граждан на пенсионное обеспечение"

Глава 2
РЕАЛИЗАЦИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА ГРАЖДАН НА ГОСУДАРСТВЕННУЮ ЗАЩИТУ В СФЕРЕ ПЕНСИОННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ

§ 1. Содержание права граждан на государственную защиту

Государственная защита прав граждан, в том числе и пенсионных, является юридической гарантией защиты их конституционных прав, одним из которых является право на пенсионное обеспечение. Защита прав граждан на пенсионное обеспечение в общей системе гарантий может рассматриваться как «гарантия гарантий», поскольку призвана гарантировать беспрепятственное и полное восстановление права на пенсионное обеспечение.

Содержание прав и свобод, пути их реализации и механизм защиты заняли приоритетное место в Конституции России, что прямо вытекает из положения Всеобщей декларации прав человека 1948 г. о необходимости обеспечения того, чтобы в каждом государстве «права человека охранялись властью закона». Этот принцип конструирован в качестве одной из основ конституционного строя нашей страны¹³².

Конституция Российской Федерации в ст. 2 провозгласила права и свободы человека высшей ценностью. Реализация этих прав и свобод должна определять смысл, содержание и эффективность применения законов Российского государства. Без их соблюдения и обеспечения государственной защитой не может формироваться и укрепляться подлинная демократия, невозможно строительство правового государства. Конституция закрепляет обязанность государства защищать права и свободы. Вместе с тем государство создает условия для самореализации гражданином своих прав и их всемерной защиты. Каждый вправе защитить свое нарушенное право всеми способами, не запрещенными законом. Данное право становится частью общего правового статуса человека и гражданина и в то же время служит гарантиями этого статуса.

Закрепление в ст. 45 Конституции государственной защиты прав и свобод человека и гражданина развивает норму, содержащуюся в ст. 2 Конституции, отнесенную к основам конституционного строя, о признании, соблюдении и защите прав и свобод человека и гражданина как обязанности государства¹³³.

Под защитой понимается восстановление положения, существо – вавшего до нарушения (путем совершения конкретных действий или бездействий) того или иного права. Государственная защита – это правовая защита, осуществляемая государством (его органами). Под правовой защитой, в свою очередь, понимают усилия государства по обеспечению с помощью правовых механизмов (средств и способов) восстановления нарушенных прав и свобод человека и гражданина, а также использование самими лицами, права и свободы которых нарушены, предоставленных им законом средств и способов восстановления и защиты своих прав и свобод¹³⁴.

Обязанностью любого демократического правового государства является совершение «активных действий для реализации прав и свобод человека»¹³⁵, выработка и законодательное закрепление основных условий обеспечения реализации декларированных прав и свобод. Для эффективного осуществления прав и свобод в реальной жизни необходим устойчивый к всевозможным нарушениям и негативным внутригосударственным воздействиям действенный механизм гарантий обеспечения прав и свобод человека и гражданина¹³⁶.

Проблемы сущности и содержания права граждан на государственную защиту в сфере пенсионного обеспечения в последнее время являются предметом достаточно серьезного внимания российских правоведов.

Исполнение государством соответствующей обязанности не только требует наличия необходимых социально-экономических и политических условий, обеспечивающих реализацию прав и свобод человека и гражданина, но и предполагает функционирование государственно-правового механизма, предназначенного для предупреждения нарушений в этой сфере, а также восстановления прав и свобод в случаях их нарушения. Соответственно в России он создан, действует и последовательно развивается, гарантируя каждому возможность прибегнуть к доступным ему средствам защиты прав и свобод. При этом механизм государственной защиты включает в себя не только деятельность собственно государственных органов и их должностных лиц, но и органов местного самоуправления, которые организационно не входят в систему государственной власти. Однако при решении муниципальных вопросов они в координации с государственными органами обеспечивают реализацию и защиту прав и свобод на подконтрольной им территории, доводя до нижнего уровня организации публичной власти в Российской Федерации систему государственной защиты прав. При этом органам местного самоуправления могут передаваться и отдельные государственные полномочия с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств (ч. 2 ст. 133 Конституции)¹³⁷.

Как указывалось выше, государственная защита прав и свобод человека и гражданина осуществляется всеми государственными органами.

При этом особое положение среди государственных органов занимает Президент РФ, который согласно Конституции как глава государства является гарантом прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации (ч. 1 и 2 ст. 80). Каждый считающий, что его права нарушены, вправе обратиться к Президенту РФ как гаранту Конституции. При исполнении конституционных полномочий гаранта прав и свобод человека и гражданина Президент опирается на деятельность многих государственных и негосударственных институтов. Среди них особое место занимают специальные правозащитные структуры, к числу которых относится Совет при Президенте по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека. Он является консультативным органом, образованным в целях содействия главе государства в реализации его конституционных полномочий в области обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, информирования Президента о положении дел в этой области, содействия развитию институтов гражданского общества (п. 1 Положения, утвержденного Указом Президента РФ от 6 ноября 2004 г. № 1417¹³⁸).

Заметный вклад в правозащитную деятельность вносит также Общественная палата РФ, созданная и действующая на основании Федерального закона от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» (в ред. от 10 июня 2008 г.). Своей деятельностью она обеспечивает взаимодействие граждан с федеральными и региональными органами государственной власти, органами местного самоуправления в целях учета потребностей и интересов граждан, защиты их прав и свобод, прав общественных объединений при формировании и реализации государственной политики, а также в целях осуществления общественного контроля за деятельностью федеральных, региональных и местных органов исполнительной власти (ст. 1 названного Закона).

Важнейшая роль в охране и защите прав человека и гражданина принадлежит Федеральному Собранию РФ. Органы представительной (законодательной) власти РФ и ее субъектов призваны нормативно регулировать отношения, связанные с признанием, обеспечением и защитой прав и свобод российских граждан. На это направлено отраслевое (текущее) законодательство, которое конкретизирует конституционные (основные) права и свободы граждан, развивает их, обогащая содержание их правового статуса, создает юридические механизмы обеспечения их реального осуществления, восстановления прав и свобод в случаях их нарушений, устранения препятствий в их реализации и т. д. На защиту прав и свобод человека и гражданина в нашей стране направлена деятельность органов исполнительной власти – на уровне Федерации и ее субъектов, а также органов местного самоуправления¹³⁹.

Обязанность по осуществлению мер исполнительного характера, направленных на обеспечение и защиту прав и свобод на территории всей страны, Конституция непосредственно возлагает на Правительство РФ как высший исполнительный орган государственной власти в России, отнеся определение порядка его деятельности к ведению федерального конституционного закона (п. «е» ч. 1, 2 ст. 114). Для осуществления функций исполнительной власти с учетом специфики различных направлений общественной жизни создаются подконтрольные Правительству РФ федеральные министерства и иные федеральные органы, а также их территориальные органы (ст. 4, 12–22 Закона о Правительстве РФ)¹⁴⁰. Субъектами Федерации также создаются собственные органы исполнительной власти, которые в пределах федерального ведения и полномочий РФ по предметам совместного ведения образуют с федеральными органами единую систему исполнительной власти в Российской Федерации, подконтрольную Правительству РФ (ч. 2 ст. 77 Конституции, ст. 43–44 названного Закона).

В целях обеспечения в стране гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами Конституция предусматривает специальную должность Уполномоченного по правам человека в РФ, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом (п. «д» ч. 1 ст. 103). В соответствии с региональными конституциями (уставами) и законами в тех же целях может учреждаться должность Уполномоченного по правам человека и в субъектах Федерации (ст. 5 Закона об Уполномоченном по правам человека¹⁴¹).

В соответствии с названным Законом (ст. 3, 15, 16) деятельность Уполномоченного дополняют существующие средства защиты прав и свобод граждан, при этом основным ее направлением является рассмотрение жалоб на нарушение прав. В случае установления факта нарушения прав заявителя Уполномоченный по результатам рассмотрения жалобы обязан принять меры в пределах его компетенции, при этом он вправе воспользоваться полномочиями, предусмотренными ст. 29–32 названного Закона. В частности, обратиться в суд, в том числе в Конституционный, а также к компетентным государственным органам и должностным лицам с требованием устранить нарушения, поставить вопрос о привлечении к дисциплинарной, административной либо уголовной ответственности должностных лиц, в решениях или действиях (бездействии) которых усматриваются нарушения прав и свобод человека и гражданина.

Конституционным органом, обеспечивающим государственную защиту прав и свобод, является также прокуратура РФ, составляющая на всей территории страны единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ; полномочия, организация и порядок ее деятельности определяются федеральным законом (ст. 129 Конституции). Основная функция прокуратуры РФ состоит в осуществлении надзора за соблюдением законности, специальной разновидностью которого является надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина (ст. 1, 26 Закона о прокуратуре¹⁴²).

Само направление прокурорской деятельности по осуществлению надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина Генеральным прокурором России признается приоритетным. Высказывается мнение о том, что надзор прокуратуры за соблюдением прав граждан в многоканальной системе их защиты является дополнительной важной гарантией их реальной защиты. Аргументируется весомое значение правозащитной деятельности прокуратуры в области соблюдения прав и свобод человека и гражданина. Подчеркивается, что прокуратура занимает особое место в системе органов государственной власти России. Правовой статус органов прокуратуры специфичен и является единственным основанием для возложения на прокуратуру функций по защите прав и свобод человека и гражданина¹⁴³.

Актуальность и значимость осуществления прокурорами надзора за соблюдением законов именно в социальной сфере определяется исключительной важностью: для гражданина в возможности не разовой, а постоянной реализации своих социальных прав, в обусловленности именно соблюдением данных прав постоянных жизненных потребностей человека, благополучия граждан; для государства – в предотвращении недовольства граждан деятельностью государственной власти, социальных конфликтов, кризисов. Именно прокурор обладает достаточно широким выбором мер реагирования на нарушения социальных прав и свобод граждан, в том числе на рассмотрение и проверку обращения о нарушении прав и свобод, разъяснения порядка их защиты, принятие мер по предупреждению и пресечению нарушений, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, предъявление и поддержание в суде или арбитражном суде иска в интересах пострадавших в случаях нарушения прав и свобод человека и гражданина, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение; на принесение протеста или внесение представления и подробно рассматривает указанные средства прокурорского реагирования на нарушения социальных прав и свобод граждан¹⁴⁴.

Механизм государственной защиты прав предусматривает внесудебный административный порядок разрешения правовых споров, возникающих чаще всего в публичной сфере, когда граждане и организации обращаются с жалобой в вышестоящий орган или к вышестоящему должностному лицу на нарушение их прав и свобод. При этом заинтересованные лица реализуют не только конституционное право на государственную защиту, но и право направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33 Конституции). Общие правила производства по таким обращениям сформулированы в Федеральном законе от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»¹⁴⁵.

Согласно опубликованным в Российской газете данным, ежедневно в администрацию Президента РФ приходит около 3000 обращений, в Генеральную прокуратуру – 3 млн писем в год¹⁴⁶.

Особая роль в государственной защите прав и свобод граждан принадлежит судебной власти.

В Конституции РФ провозглашен принцип гарантированной государством судебной защиты прав и свобод граждан (ст. 46), согласующийся с положением, закрепленным в ст. 8 Всеобщей декларации прав человека, согласно которому каждый человек имеет право на эффективное восстановление в правах компетентными национальными судами в случаях нарушения его основных прав, предоставленных ему конституцией или законом.

Согласно части 3 ст. 2 Международного пакта о гражданских и политических правах, принятого 16 декабря 1966 г., «каждое участвующее в настоящем Пакте государство обязуется: а) обеспечить любому лицу, права и свободы которого, признаваемые в настоящем Пакте, нарушены, эффективное средство правовой защиты, даже если нарушение было совершено лицами, действовавшими в официальном качестве; б) обеспечить, чтобы право на правовую защиту для любого лица, требующего такой защиты, устанавливалось компетентными судебными, административными или законодательными властями или любым другим компетентным органом, предусмотренным правовой системой государства, и развивать возможности судебной защиты; в) обеспечить применение компетентными властями средств правовой защиты, когда они предоставляются».

Конституционное право на судебную защиту в системе гарантий правового статуса человека и гражданина занимает особое место. В условиях формирования в России гражданского общества главным средством обеспечения прав и свобод личности, юридических лиц и государства должны стать возрастание роли прежде всего судебных органов на всех уровнях при осуществлении различных видов судопроизводства, совершенствование способов реализации полномочий судов и укрепление гарантий законности¹⁴⁷.

Анализ конституционных норм показывает, что право судебной защиты признается в качестве основополагающего права (гарантии) вне зависимости от существующих форм правления и государственного устройства. Данная правовая категория является функцией политического режима – качественным отличительным признаком признанной демократии. Для демократического режима характерна повышенная роль судебной власти как последней и основной инстанции в государственном правозащитном механизме. Впоследствии возникли правовые представления, воплотившиеся позже в общепризнанные нормы и принципы международного права, ставшие, в свою очередь, фундаментом конституционно-правового регулирования отношений в будущих государствах. Судебная защита является, таким образом, исторически сложившимся правовым средством наиболее эффективной реализации прав, свобод и законных интересов личности в современном обществе¹⁴⁸.

Право на судебную защиту относится к числу конституционных. В обоснованности этой точки зрения усомниться трудно, учитывая значимость этого права в реализации не только конституционных, но и других прав человека и его удельный вес в системе иных способов защиты основных прав и свобод¹⁴⁹.

Судебная практика и данные судебной статистики свидетельствуют о том, что, несмотря на ряд недостатков в работе судебной системы, доверие граждан к возможностям судебной защиты возрастает.

Следует констатировать, что на современном этапе развития судебный порядок рассмотрения споров, являясь одной из основных гарантий прав и свобод человека и гражданина, занимает приоритетное место. Такое положение наблюдается и при защите гражданами своих пенсионных прав.

Право на судебную защиту представляет собой сложное правовое явление, что обусловливает наличие различных взглядов на его понимание. В правовой науке судебную защиту рассматривают в нескольких аспектах: как институт конституционного права, вид правовой защиты прав и свобод личности, государственную функцию.

Так, О. Е. Кутафин указывал, что судебная защита в числе иных юридических, конституционно закрепленных гарантий подлежит защите со стороны государства и является видом государственной защиты прав и свобод человека и гражданина¹⁵⁰.

М. С. Шакарян высказывала точку зрения о том, что в настоящее время судебная форма защиты субъективных прав и свобод является основной, а право на судебную защиту – одно из конституционных прав человека и гражданина¹⁵¹.

Согласно ч. 3 ст. 118 Конституции РФ судебная система устанавливается Конституцией и федеральным конституционным законом (ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации»). В Конституции РФ определено три федеральных органа судебной власти Конституционный Суд РФ (ст. 125), Верховный Суд РФ – высший судебный орган по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции (ст. 126), Высший Арбитражный Суд РФ – высший судебный орган по разрешению экономических споров и иных дел, рассматриваемых арбитражными судами (ст. 127).

Так, Конституция РФ наделяет широкими полномочиями по защите прав и свобод человека и гражданина Конституционный Суд РФ. Конституционный Суд Российской Федерации – судебный орган конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства. Он решает исключительно вопросы права, он воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию иных судов или других органов. Компетенция конституционных судов в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина определяется исходя из принципа разделения властей, особенностей правовой системы, распределения компетенции между судебными органами, сложившихся правовых традиций, уровня правовой культуры и других факторов. Такая защита выступает гарантией равноправных отношений государства и личности, реального существования взаимных обязательств государств и личности и является дополнительным средством обеспечения выполнения государством его обязанности по защите прав и свобод.

Основную массу гражданских дел разрешают суды общей юрисдикции на основании гражданского процессуального законодательства. Заинтересованное лицо вправе в порядке, установленном законодательством, обратиться в суд за защитой нарушенных либо оспариваемых прав, свобод или законных интересов (п. 1 ст. 3 Гражданского процессуального кодекса РФ). Причем каждый гражданин вправе обратиться в суд с жалобой, если считает, что неправомерными решениями, действиями или бездействиями государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений общественных объединений и должностных лиц, государственных служащих нарушены его права и свободы (ст. 1 Закона РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 (в ред. от 9 февраля 2009 г.) «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»¹⁵²). Таким образом, анализ ст. 46 Конституции РФ и иного отраслевого законодательства позволяет сделать вывод о том, что в содержание права на судебную защиту включается право обжаловать в суд любые действия и решения органов и должностных лиц всех трех ветвей власти – законодательной, исполнительной и судебной¹⁵³.

Признание Российской Федерацией юрисдикции Европейского суда по правам человека позволило обеспечить возможность российским гражданам защищать свои права на европейском уровне в случае их нарушения со стороны государственных национальных органов.

Вместе с тем согласно ч. 3 ст. 46 Конституции граждане вправе обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты.

Как указывалось выше, данное право стало реализуемым в связи с ратификацией Российской Федерацией Конвенции о защите прав человека и основных свобод¹⁵⁴ (далее – Конвенция), принятой в рамках Совета Европы 4 ноября 1950 г. Названная Конвенция вступила в силу на территории нашего государства 5 мая 1998 г. В Федеральном законе от 30 марта 1998 г. № 54-ФЗ «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней» установлено, что Российская Федерация в соответствии со ст. 46 Конвенции признает ipso facto и без специального соглашения юрисдикцию Европейского Суда по правам человека обязательной по вопросам толкования и применения Конвенции и Протоколов к ней в случаях предполагаемого нарушения Российской Федерацией положений этих договорных актов, когда предполагаемое нарушение имело место после их вступления в действие в отношении Российской Федерации¹⁵⁵. 4 февраля 2010 г. Российская Федерация ратифицировала Протокол № 14 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, вносящего изменения в контрольный механизм Конвенции, от 13 мая 2004 г.¹⁵⁶

Обязательным условием приемлемости направления жалобы в Европейский Суд по правам человека является исчерпывание всех имеющихся внутригосударственных средств правовой защиты. Европейский Суд по правам человека принимает жалобу к рассмотрению в течение шести месяцев с даты вынесения национальными органами окончательного решения по делу.

Таким образом, учитывая, что в силу ч. 4 ст. 15 Конституции РФ нормы Конвенции входят в правовую систему Российской Федерации, названный Федеральный закон от 30 марта 1998 г. № 54-ФЗ установил обязательный характер решений Европейского суда по правам человека, принятых в отношении России, для ее правовой системы.

Следовательно, судебная защита охватывает право гражданина обратиться в суд с иском за защитой своего субъективного права или с жалобой, если он считает, что неправомерными решениями, действиями или бездействиями государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений общественных объединений и должностных лиц, государственных служащих нарушены его права и свободы на действия не только в суды общей юрисдикции, но и с жалобой в Конституционный Суд РФ, а также в Европейский Суд по правам человека.

При существовавшем в недалеком прошлом узком перечне (подходе) рассмотрения гражданских дел судами суды не могли играть значительной роли в защите нарушенных прав, в особенности в защите прав человека от нарушений со стороны государства, поскольку органы государственной власти имели право издавать нормативные акты, ограничивающие судебную компетенцию, выводя себя таким способом из-под контроля суда. Так происходило и в пенсионных правоотношениях. В результате граждане не имели возможности защищать в суде многие важные гражданские, социальные, культурные, политические и другие права, а споры человека с государством были большой редкостью и сводились к разрешению судами второстепенных вопросов. С учетом объективной необходимости стали наблюдаться попытки повышения роли суда и увеличении его компетенции по разрешению дел о защите нарушенных прав и свобод граждан¹⁵⁷.

Анализируя исторический опыт, можно констатировать, что суды по делам, связанным с защитой пенсионных прав, не всегда обладали полной компетенцией, т. е. полномочиями по установлению всех обстоятельств и разрешению всех вопросов, поскольку по некоторым из них (зачастую решающим для дела) обязаны были учитывать решения иных органов, которые фактически имели преюдициальное значение и не являлись предметом контроля со стороны суда¹⁵⁸.

Так, Закон СССР 1956 г. «О государственных пенсиях в СССР»¹⁵⁹ (ст. 5) предусматривал, что решение комиссии по назначению пенсий может быть обжаловано в исполнительный комитет районного (городского) Совета. Вместе с тем в Положении о порядке назначения и выплаты государственных пенсий, утвержденном постановлением Совета Министров СССР от 3 августа 1972 г. № 590¹⁶⁰, дополнительно устанавливалось, что жалобы по пенсионным вопросам не подлежат рассмотрению в судебных органах. Исключение составляли лишь споры, возникающие по поводу установления в судебном порядке фактов, имеющих юридическое значение при решении вопросов о пенсионном обеспечении (установление факта несчастного случая, связанного с работой, иждивение и т. д.). Такие споры разрешались в порядке, установленном гражданским процессуальным законодательством Союза ССР и союзных республик. Споры по ряду пенсионных вопросов, связанных с назначением пенсии, разрешались комиссиями по назначению пенсий. Только в случае если гражданин был не согласен с решением комиссии, которое было принято по его жалобе, он имел право обжаловать это решение в исполнительный комитет районного (городского) Совета. Как показывала практика, граждане крайне редко обращались за разрешением спора в исполком районного (городского) Совета, если они не были согласны с решением комиссии по назначению пенсий, и в эту комиссию, если они не были согласны с распоряжением заведующего районным (городским) отделом социального обеспечения¹⁶¹. В большинстве своем жалобы направлялись гражданами в центральные органы государственной власти и управления. Это объяснялось тем, что на практике крайне редко существовали примеры, когда ошибочное решение комиссии было исправлено исполкомом, а распоряжение заведующего – комиссией. Таким образом, существовавший порядок не обеспечивал ни эффективного рассмотрения споров по пенсионным вопросам, ни надлежащего восстановления нарушенного права.

Э. Г. Тучкова, раскрывая проблему рассмотрения споров по пенсионным вопросам, еще в 70-х гг. прошлого столетия обосновывала необходимость введения судебной защиты пенсионных прав трудящихся. При этом, учитывая, что Конституция СССР 1977 г. в ст. 57 закрепляла право на судебную защиту лишь от посягательств на честь и достоинство, жизнь и здоровье, на личную свободу и имущество, указывалось на возможность судебной защиты (исходя из конституционных норм) чести и достоинства граждан, получающих пенсию, в случае, к примеру, необоснованного обвинения в злоупотреблении своими правами, а также необходимости определения порядка реализации конституционного права на обжалование в суд действий должностных лиц, совершенных с нарушением закона, с превышением полномочий. Об установлении единого порядка рассмотрения споров и жалоб в сфере пенсионного обеспечения, включая и судебную защиту нарушенных прав граждан, а также о значении судебных решений в процессе формирования правоприменительной практики говорилось в науке и позднее. Однако в то время механизм реализации конституционного права на судебную защиту пенсионных прав граждан так и не был запущен. Административный порядок рассмотрения споров по пенсионным вопросам представлялся предпочтительней судебного¹⁶².

Расширение возможностей судебной защиты, превращение ее в основной способ защиты нарушенных прав все более осознавались обществом как объективная необходимость. В конце 1980-х – начале 1990-х гг. в законодательстве СССР и РСФСР происходили значительные изменения, направленные на последовательное и кардинальное расширение подведомственности дел судам. В числе важнейших законодательных актов можно назвать Декларацию прав и свобод человека и гражданина, принятую Съездом народных депутатов СССР 5 сентября 1991 г. и введенную в действие с 17 сентября 1991 г., Декларацию прав и свобод человека и гражданина, принятую Верховным Советом РСФСР 22 ноября 1991 г., ст. 63 Конституции РСФСР в редакции от 21 апреля 1992 г., ст. 46 Конституции РФ 1993 г. В ведение судов передавались принципиально новые по характеру категории дел, в том числе и пенсионные. Право на судебную защиту, которое теперь стало конституционным правом каждого человека и гражданина, обеспечивается комплексом законодательных и правоприменительных, экономических, организационных, кадровых и других мер¹⁶³.

Между тем право на судебную защиту в пенсионном законодательстве впервые было закреплено лишь в Законе СССР от 15 мая 1990 г. «О пенсионном обеспечении граждан в СССР»¹⁶⁴, в ст. 102 которого предусматривалось, что жалоба на решение комиссии по назначению пенсий может быть подана в районный (городской) Совет народных депутатов либо в районный (городской) народный суд. В последующем в связи с принятием постановления Верховного Совета РСФСР от 20 ноября 1990 г. № 341-1 названный Закон утратил силу на территории РСФСР и с 1 марта 1991 г. был введен в действие Закон РСФСР от 20 ноября 1990 г. «О государственных пенсиях в РСФСР»¹⁶⁵, нормы которого более детально урегулировали вопросы судебной защиты пенсионных прав граждан.

Так, ст. 129 названного Закона устанавливала, что споры по вопросам назначения и выплаты пенсий, удержания из пенсий, взыскания излишне выплаченных сумм пенсии разрешаются вышестоящим органом социального обеспечения. Однако в случае несогласия гражданина с принятым этим органом решением гражданин был вправе обжаловать в суде действия органов и должностных лиц, назначающих пенсию. Таким образом, сложился порядок, согласно которому гражданин, считающий, что его пенсионные права нарушаются, должен был предварительно обратиться в вышестоящий орган, назначающий пенсию, а затем в суд.

До 1991 г. суды в соответствии с гражданским судопроизводством в судебном порядке устанавливали лишь факты, имеющие юридическое значение в пенсионном обеспечении и входящие в юридические составы как основания возникновения пенсионных отношений: родственные отношения лиц; нахождение лица на иждивении умершего; регистрация рождения, усыновления (удочерения), брака, развода и смерти; состояние в фактических брачных отношениях; принадлежность правоустанавливающего документа; несчастный случай; смерть лица в определенное время и при определенных обстоятельствах.