Текст книги "Формирование общегосударственной антитеррористической системы"

– объединять усилия в обеспечении безопасности каждого государства;

– совершенствовать международно-правовую антитеррористическую базу;

– отказаться от двойных стандартов по отношению к лицам, причастным к совершению террористических актов;

– устранить возможность легализации преступных доходов и финансирования терроризма;

– исключить доступ террористов к оружию массового уничтожения;

– сформировать основы борьбы с кибертерроризмом;

– не допускать использования Интернета террористическими организациями.

Для обеспечения результативного противодействия террористической угрозе необходимо выработать наряду с международными и внутригосударственные меры, направленные на:

– разработку концепции антитеррористической борьбы в современных условиях;

– унификацию национального законодательства по отношению к международно-правовым антитеррористическим документам;

– взаимодействие государственных органов, спецслужб и гражданского общества в антитеррористической борьбе;

– обеспечение безопасности особо уязвимых объектов, таких как объекты инфраструктуры и места общественного пользования;

– сотрудничество с зарубежными коллегами, осуществляющими борьбу с терроризмом;

– создание единой информационной системы как в России, так и в рамках СНГ;

– ужесточение правовых санкций для лиц, в той или иной форме участвующих в террористической деятельности;

– осуществление научной, аналитической работы по обеспечению борьбы с терроризмом;

– борьбу с преступностью, детерминирующую терроризм;

– контроль над миграционными потоками;

– порядок в области хранения, владения и распространения оружия.

Следующим не менее важным направлением при формировании общегосударственной антитеррористической системы мер является сосредоточение усилий на специфических социально-экономических проблемах. Существенное снижение уровня социальной защиты населения нарушает баланс между интересами граждан и публичными интересами, что чревато социальной и политической нестабильностью. Так, социальная несправедливость, базирующаяся на бедности, безработице, необразованности молодежи, является фактором, обостряющим межнациональные отношения, провоцирующим различные формы протеста, в том числе экстремистского и террористического свойства.

Устранение социальной основы терроризма – чрезвычайно сложная задача для всего гражданского общества. Решение ее лежит одновременно в политической, экономической, социальной и других областях.

Для России ключевым направлением противодействия терроризму является ускоренное социально-экономическое развитие Северного Кавказа. Этот регион находится в сложной ситуации: война завершена, но глубинные причины нестабильности остались. Для развития северокавказских республик необходимо обеспечить повышение занятости и уровня жизни населения региона. Для этого потребуются:

– последовательное проведение социально-экономических реформ;

– совершенствование законодательной базы в социально-экономической сфере;

– повышение эффективности работы органов управления субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;

– реформирование системы образования и переподготовки кадров;

– развитие объектов социально-экономической инфраструктуры, в первую очередь транспорта, гидроэнергетики и телекоммуникаций;

– предоставление реальных экономических альтернатив деятельности на черном рынке;

– государственное стимулирование сельского хозяйства, туризма и промышленности;

– улучшение инвестиционного и предпринимательского климата.

Значительное место в общегосударственной антитеррористической системе должно отводиться мерам культурно-мировоззренческого характера. Проявления национализма, сепаратизма и религиозной нетерпимости дестабилизируют общественно-политическую ситуацию, угрожают межнациональному и межконфессиональному миру, создают предпосылки для подрыва основ конституционного строя Российской Федерации.

В рамках этого направления необходимо активизировать идеологическую и воспитательную работу с участием всех субъектов антитеррористической деятельности, включая органы исполнительной власти, ученых-обществоведов, видных деятелей учреждений просвещения и культуры, представителей религиозных конфессий. Целью такой деятельности должны стать пропаганда мирного сосуществования народов, развитие терпимости и снятие напряженности в обществе. В рамках этой работы необходимо, в первую очередь, обращать внимание на:

– создание и реализацию программ содействия развитию национальной культуры, активизации межнационального общения;

– распространение идей духовного единства, дружбы народов, общественного и межнационального согласия;

– культивирование чувства российского и национального патриотизма;

– распространение знаний об истории и культуре народов России и стран ближнего зарубежья;

– учет национальных обычаев и традиций национальных меньшинств;

– формирование у населения личной сопричастности антитеррористической борьбе.

Итак, политические, социальные и культурно-мировоззренческие меры исключительно разнообразны, но при своевременном их применении могут принести существенный эффект, поэтому они должны являться составной частью государственной антитеррористической политики, а возможности и перспективы их использования должны тщательно изучаться.

2. 2. Конституционно-правовой аспект планирования и проведения контртеррористических мероприятий

Терроризм представляет собой опаснейшее явление, дестабилизирующее обстановку, посягающее на общественную безопасность, затрагивающее основные права и свободы человека. В борьбе с этим явлением, масштабы которого возрастают год от года, страны мира, их правоохранительные органы постоянно ищут новые средства, позволяющие противостоять ему более успешно. По нашему мнению, решая данную задачу, каждое цивилизованное государство должно стремиться к эффективному подавлению террористической деятельности и одновременно – строгому соблюдению основных принципов международного права, из которых наиболее важным является принцип уважения прав человека и его основных свобод.

Только основанная на общепризнанных принципах и нормах международного права, действующих международных соглашениях, внутригосударственных нормах конституционного права контртеррористическая деятельность может рассматриваться в качестве адекватного ответа угрозе терроризма. Поэтому в настоящем параграфе мы рассмотрим общие конституционно-правовые стандарты Российской Федерации, имеющие непосредственное отношение к сфере контроля над терроризмом.

В Российской Федерации до недавнего времени решение вопросов борьбы с терроризмом в основном находилось в плоскости урегулирования чеченского конфликта. Обе военные компании не имели четких правовых очертаний – они не укладывались в правовые рамки ни чрезвычайного положения, ни военного положения, ни контртеррористической операции (по Федеральному закону от 25 июля 1998 г. № 130-ФЗ «О борьбе с терроризмом»)[166]166
  В настоящее время утратил силу Федеральный закон от 25 июля 1998 г. № 130-ФЗ «О борьбе с терроризмом» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 31. Ст. 3808.


[Закрыть]. При этом в зоне вооруженного конфликта российской стороной существенно ограничивались права человека.

Критика международных и отечественных правозащитников, а также совершение крупных терактов[167]167
  Теракт в московском метро 6 февраля 2004 г., взрывы самолетов Ту-134 и Ту-154 24 августа 2004 г. (государственная комиссия, проводившая расследование катастрофы, подтвердила, что причиной их гибели стал теракт), захват школы в Беслане 1–3 сентября 2004 г. и др.


[Закрыть] на территории России побудили федеральные власти заняться совершенствованием нормативно-правовой и организационной базы противодействия терроризму.

Реформирование законодательства началось с Указа Президента РФ от 13 сентября 2004 г. № 1167 «О неотложных мерах по повышению эффективности борьбы с терроризмом»[168]168
  Указ Президента РФ от 13 сентября 2004 г. № 1167 «О неотложных мерах по повышению эффективности борьбы с терроризмом» // Российская газета. 2004.16 сентября.


[Закрыть], которым Правительству Российской Федерации было предписано «внести предложения, направленные на выработку принципиально новых подходов к организации деятельности правоохранительных органов с учетом проведения мероприятий в рамках административной реформы». В 2004–2006 гг. в законодательство России вносилось множество изменений, направленных на борьбу с терроризмом, которые в конечном итоге привели к принятию нового Федерального закона от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму»[169]169
  Федеральный закон от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» // Российская газета. 2006.10 марта.


[Закрыть].

Российские парламентарии высоко оценили этот Закон и говорили о том, что возлагают на него надежды в деле предотвращения терактов. Например, Председатель Совета Федерации С. Миронов заявил, что «закон дает возможность российским силовым структурам адекватно отвечать на террористические выпады… будет обеспечена безопасность граждан России, а также защита государственного строя и территориальной целостности»[170]170
  Сергей Миронов: Необходимость Закона «О противодействии терроризму» продиктована самим временем. См.: http://www.regions.ru/news/1956393/


[Закрыть].

Председатель Комитета Государственной Думы РФ по безопасности А. С. Куликов, характеризуя новое антитеррористическое законодательство, подчеркнул, что «в государстве создана система взаимосвязанных норм, которая определяет основные направления деятельности субъектов профилактики и борьбы с терроризмом»[171]171
  Куликов А. С. Законодательное обеспечение общественного противодействия террористическим угрозам // Второй Московский международный форум «Гражданское общество против преступности, новых вызовов и угроз» («InterSecurityForum-2007») См.: http://www.waaf.ru/cgi-bin/index


[Закрыть].

Несмотря на высокую оценку этого Закона самими законодателями, через четыре месяца принимается Федеральный закон от 27 июня 2006 г. № 153-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием

Федерального закона “О ратификации Конвенции Совета Европы о предупреждении терроризму”»[172]172
  Федеральный закон от 27 июня 2006 г. № 153-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “О ратификации Конвенции Совета Европы о предупреждении терроризму”» // Российская газета. 2006. 29 июля.


[Закрыть]. Положения Закона № 153-ФЗ направлены на приведение ранее принятых законов[173]173
  Закон вносит изменения в содержательную часть пятнадцати федеральных законов, в том числе четырех кодексов – УК, УПК, НК и КоАП.


[Закрыть] в соответствие с Законом «О противодействии терроризму», однако изменения вносятся в том числе и в исходный Закон № 35-ФЗ.

ФЗ «О противодействии терроризму» в ст. 5 «Организационные основы противодействия терроризму» определил основные составляющие государственной системы противодействия терроризму, в рамках которой Президент РФ как глава государства формирует государственную политику противодействия терроризму. Правительство РФ выступает как реализатор этой политики. Федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления осуществляют противодействие терроризму в пределах своих полномочий.

Законом № 153-ФЗ были внесены поправки в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[174]174
  Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.


[Закрыть], согласно которым муниципальные образования должны участвовать «в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма», а жители-добровольцы могут привлекаться к несению антитеррористических и антиэкстремистских дежурств.

Указ Президента РФ от 15 февраля 2006 г. № 116 «О мерах по противодействию терроризму»[175]175
  Указ Президента РФ от 15 февраля 2006 г. № 116 «О мерах по противодействию терроризму» // Российская газета. 2006. 17 февраля.


[Закрыть] продолжил[176]176
  Хотя Указ Президента РФ № 116 был принят раньше, чем Федеральный закон № 35-ФЗ, однако вступил он в силу вместе с законом.


[Закрыть] совершенствование государственного управления в данной области. На федеральном уровне образованы Национальный антитеррористический комитет (НАК) и Федеральный оперативный штаб, а в субъектах РФ – антитеррористические комиссии и оперативные штабы.

Таким образом, одно из основных направлений законодательных изменений заключается в том, чтобы в рамках предоставленных полномочий органы государственной власти и органы местного самоуправления могли участвовать в противодействии терроризму. Их основная задача – недопущение совершения диверсионно-террористических актов, поэтому они основное внимание должны уделять профилактике, а также подготовке необходимых сил и средств для минимизации и пресечения террористических угроз.

Центральным органом, координирующим борьбу с терроризмом в Российской Федерации, является Национальный антитеррористический комитет. Он создан для того, чтобы объединить в противодействии терроризму усилия следующих силовых государственных структур:

– ФСБ РФ (директор ФСБ является председателем комитета, замдиректора ФСБ – руководит аппаратом);

– МВД РФ (глава МВД исполняет обязанности зампредседателя комитета);

– Службы внешней разведки (директор);

– Федеральной службы охраны (директор);

– Росфинмониторинга (руководитель);

– Генштаба ВС РФ (начальник – первый замминистра обороны);

– Совета безопасности РФ (заместитель секретаря).

В состав Комитета также входят: заместитель руководителя администрации Президента РФ; вице-спикер Совета Федерации РФ; вице-спикер Государственной Думы РФ; руководитель аппарата Правительства РФ; главы МЧС, МИД, Минздравсоцразвития, Мининформсвязи, Минпромэнерго, Минтранса, Минюста.

Законом № 153-ФЗ вносятся изменения в ФЗ «О ФСБ»[177]177
  Федеральный закон от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 15. Ст. 1269.


[Закрыть]. Эти изменения, наряду с Указом Президента № 116, закрепляют роль ФСБ как основного субъекта борьбы с терроризмом, для чего в ФЗ «О ФСБ» борьба с терроризмом установлена в качестве самостоятельного направления[178]178
  Закон № 153-ФЗ заменяет одно из основных направлений деятельности ФСБ – борьбу с преступностью и террористической деятельностью на два: отдельно борьбу с преступностью, отдельно – борьбу с терроризмом. За этими изменениями стоят финансирование «отдельной строкой», растущий аппарат, дополнительные мощности.


[Закрыть]. В этой связи ФЗ «О ФСБ» дополняется новой статьей 9.1 «Борьба с терроризмом», раскрывающей содержание этого направления. В целях борьбы с терроризмом органами ФСБ осуществляется деятельность по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию терактов «посредством проведения оперативно-боевых и иных мероприятий». Основаниями для проведения мероприятий по борьбе с терроризмом служат:

– необходимость пресечения террористического акта;

– необходимость выявления лиц, причастных к подготовке и совершению террористических актов;

– необходимость добывания информации о событиях или действиях, создающих угрозу терроризма.

По нашему мнению, допустимость оперативно-боевых мероприятий в первом случае не вызывает возражений. Но возможность их применения в целях добывания информации неоправданно, так как, используя это основание, можно будет оправдать любые силовые действия борьбой с терроризмом.

Комментируя создание НАК, многие парламентарии положительно оценили доминирующую роль ФСБ и отметили, что Президент РФ учел «печальный опыт Беслана, когда после захвата школы начальники из различных правоохранительных структур долго, теряя драгоценное время, не могли решить, кто из них должен руководить контртеррористической операцией»[179]179
  Владимиров Д. Назначены ответственные за все теракты. Совет Федерации принял Закон «О противодействии терроризму» // Российская газета. 2006. 2 марта.


[Закрыть]. Председатель Комитета Совета Федерации по обороне и безопасности В. Озеров заявил, что «создание такого комитета как раз исключает разобщенность»[180]180
  Национальный антитеррористический комитет поможет обеспечить безопасность страны. См.: http://www.regions.ru/news/1953945/


[Закрыть].

Однако не все отзывы столь оптимистичны: многие аналитики, оценивая вновь созданную структуру, возглавляемую ФСБ, полагают, что речь идет не о реформе правоохранительной системы, а о масштабной реформе системы исполнительной власти страны. Так, заместитель председателя комитета по безопасности Государственной Думы В. Илюхин заметил: «ФСБ становится государством в государстве. То, что в подчинении главы ФСБ и даже его заместителя будет находиться глава МВД, говорит о том, что ФСБ получает подавляющую роль в государстве. Этот указ – смешение всех государственных функций. Новый орган даже правительству подчиняться не будет»[181]181
  Ахундов А. Вертикальная служба безопасности. Директор ФСБ стал антитеррористом номер один // Коммерсантъ. 2006.


[Закрыть].

Пункт 1 Положения о НАК[182]182
  Положение о Национальном антитеррористическом комитете утверждено Указом Президента РФ от 15 февраля 2006 г. № 116 «О мерах по противодействию терроризму».


[Закрыть] устанавливает, что Комитет координирует работу федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по противодействию терроризму. На Комитет возложены задачи, ориентированные на комплексное противодействие терроризму (и. 4 Положения), включая подготовку предложений по формированию государственной политики и ее совершенствованию, а также разработку мер по противодействию терроризму, устранению способствующих ему причин и условий, в том числе мер защиты потенциальных объектов[183]183
  Комитет планирует разработать единые типовые требования к обеспечению антитеррористической защиты потенциально опасных объектов, утвердить их решением правительства и внедрить в практику.


[Закрыть] террористических посягательств. Таким образом, к компетенции Комитета отнесены все направления работы в сфере противодействия терроризму: борьба с террористической деятельностью, ликвидация возможных последствий терактов и профилактика терроризма. Для организации указанной работы образован Аппарат НАК и федерального оперативного штаба, которые интегрированы в структуры ФСБ[184]184
  За счет такой интеграции ФСБ было расширено на 300 штатных единиц.


[Закрыть].

Реализация решений НАК осуществляется через подготовку проектов указов, распоряжений и поручений Президента РФ, а также проектов постановлений и поручений Правительства РФ.

Решения НАК обязательны для всех федеральных органов власти, руководители которых входят в его состав, а в регионах распоряжения антитеррористических комиссий и оперативных штабов обязательны для органов исполнительной власти субъектов РФ и муниципальных образований. То есть в случае, если проекты Комитета были рассмотрены и одобрены на его заседании, их согласования с органами государственной власти, представители которых присутствовали на заседании, не требуется.

Данная обязанность получила закрепление в п. 10 Положения о НАК. По нашему мнению, п. 10 Положения вступает в противоречие со ст. 10 Конституции РФ, которая провозглашает независимость и самостоятельность всех ветвей власти. В контексте этой нормы законодательная власть должна исполнять решения исполнительной власти только потому, что заместители председателей Российского парламента входят в НАК.

Таким образом, можно говорить о том, что Президент РФ своим Указом подчиняет законодательную власть исполнительной. Однако это обстоятельство не смущает ни Президента РФ, ни директора ФСБ. Так, глава антитеррористической структуры Н. Патрушев в одном из интервью отметил, что теперь появится возможность «координировать действия всех ветвей власти в рамках одной структуры»[185]185
  Игошина Д. Главный над главными. В чрезвычайных ситуациях глава ФСБ будет руководить всеми силовиками. См.: http://sngnews.rU/articles-print/l/1793.html


[Закрыть]. Подобные заявления наталкивают на мысль о том, что антитеррористическая структура со столь широкими полномочиями может использоваться не только против террористов, но и, например, для борьбы с оппозицией. Глава Центра военного прогнозирования А. Циганюк убежден в том, что создание новой силовой структуры никак не отразится на уровне террористической угрозы, поскольку «ключевым условием победы над терроризмом будет налаживание диалога между государством и обществом. В данном случае вектор движения прямо противоположный, и создание НАК является очередным шагом к созданию «полицейского» государства»[186]186
  Создание Национального антитеррористического комитета (НАК) не имеет практического смысла. См.: http://www.polit.ru/event/2006/02/17/fsbantiter.html


[Закрыть].

Пункт 4 Указа Президента РФ № 116 регламентирует образование Федерального оперативного штаба для организации планирования применения сил и средств органов исполнительной власти по борьбе с терроризмом, а также для управления контртеррористическими операциями. Руководителя Федерального оперативного штаба назначает председатель НАК[187]187
  *В настоящее время директор ФСБ Н. Патрушев оставил за собой руководство Федеральным оперативным штабом. Заместитель директора ФСБ – руководитель аппарата НАК В. Булавин стал заместителем. Другим заместителем является министр внутренних дел Р. Нургалиев.


[Закрыть].

В каждом субъекте федерации созданы антитеррористические комиссии. Организационное и материально-техническое обеспечение их деятельности осуществляют руководители высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ[188]188
  Таким образом, Указом Президента РФ № 116 политические позиции руководителей субъектов РФ усиливаются. Федеральный центр показал, что полностью доверяет губернаторам. Впервые руководители регионов будут участвовать в антитеррористической деятельности.


[Закрыть]. Они должны координировать антитеррористическую деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, а также в соответствии со своим регламентом проводить мероприятия, намеченные НАК с учетом региональной специфики криминогенной обстановки.

В соответствии с Указом Президента РФ № 116 в каждом субъекте РФ оперативный штаб возглавляет начальник УФСБ по данному региону, если председателем НАК не принято другое решение[189]189
  Именно начальники региональных управлений ФСБ несут персональную ответственность за борьбу с терроризмом в своих регионах.


[Закрыть]. В ч. 2 ст. 14 ФЗ «О противодействии терроризму» изложены нормативные предписания, составляющие на уровне закона предмет компетенции оперативного штаба[190]190
  Ранее действовавший Федеральный закон от 25 июля 1998 г. № 130-ФЗ «О борьбе с терроризмом» аналогичной статьи не содержал.


[Закрыть]. Так, этот орган должен вести в регионе антитеррористическую работу: собирать агентурные сведения о планах потенциальных террористов, об их передвижениях, пресекать подрывную деятельность идеологов терроризма и др. Оперативный штаб при проведении контртеррористических операций трансформируется в оперативный штаб по управлению этими операциями, а также устранению последствий теракта.

При проведении контртеррористической операции оперативный штаб уполномочен: готовить расчеты и предложения по проведению контртеррористической операции; разрабатывать план проведения операции и организовывать контроль за исполнением этого плана; подготавливать боевые распоряжения, определяющие порядок проведения операции и ее правовой режим; принимать другие меры по предотвращению и минимизации последствий террористического акта.

В случае совершения террористического акта на территории конкретного муниципального образования первоочередные меры по пресечению данного акта до начала работы регионального оперативного штаба осуществляет начальник соответствующего подразделения органа ФСБ, дислоцированного на данной территории, а при отсутствии такого подразделения – начальник соответствующего органа МВД.

Если террористический акт невозможно пресечь иными силами и средствами, то проводится контртеррористическая операция. Под контртеррористической операцией понимается комплекс специальных мероприятий «по пресечению террористического акта, обезвреживанию террористов, обеспечению безопасности физических лиц, организаций и учреждений, а также по минимизации последствий террористического акта».

В ст. 12 Закона № 35-ФЗ определены условия ее проведения. По смыслу Закона проведение контртеррористической операции возможно:

– на стадии приготовления к преступлению, когда необходимо предотвратить террористический акт, или на стадии покушения;

– на стадии покушения или начатого террористического акта для минимизации его последствий, лишения террористов возможности достичь поставленной цели.

Решение о проведении контртеррористической операции, согласно ст. 12 Закона № 35-ФЗ, может принимать чрезмерно большой круг лиц: «Руководитель федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности, либо по его указанию иное должностное лицо федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности, либо руководитель территориального органа федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности, если руководителем федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности не принято иное решение». Это решение должно быть незамедлительно опубликовано, т. е. доведено средствами массовой информации до сведения населения, и прежде всего – жителей территории, на которой введен правовой режим контртеррористической операции. Оно должно содержать определение территории (перечень объектов), в пределах которой такой режим вводится, и перечень конкретных предупредительных мер и временных ограничений. Если об операции и введении контртеррористического режима не будет объявлено, то все действия спецслужб должны считаться неправомерными.

Предусмотренные ст. 11 Закона № 35-ФЗ предупредительные меры и временные ограничения при проведении контртеррористической операции могут применяться как на всей территории проведения операции, так и на отдельных ее участках. При этом может использоваться как весь комплекс мер и ограничений, закрепленный законом, так и отдельные из них, необходимые в данный момент.

Из текста ст. 1 Закона № 35-ФЗ следует, что предупредительные меры и временные ограничения могут использоваться сотрудниками правоохранительных органов, участвующими в проведении контртеррористической операции, в строгом соответствии с действующим законодательством, «нормативными правовыми актами Президента и Правительства, а также нормативными актами федеральных органов исполнительной власти». Фактически это означает, что многие нормативные положения, затрагивающие права граждан, будут приниматься в обход депутатского корпуса в порядке правительственного и ведомственного нормотворчества[191]191
  В ФЗ «О противодействии терроризму» (в ст. 7, 8, 9, 13, 15, 20 и др.) содержатся многочисленные ссылки на нормативно правовые акты, которыми должны быть установлены механизмы реализации положений Закона. Многие из этих актов еще не изданы. А между тем, согласно ст. 15 Конституции, они должны быть официально опубликованы.


[Закрыть]. Данное обстоятельство потенциально опасно и чревато нарушениями прав и свобод человека.

Подобная ситуация была характерна и для военной операции в Чеченской Республике. Так, например, Указом Президента от 23 сентября 1999 г. № 1255 «О мерах по повышению эффективности контртеррористических операций на территории Северо-Кавказского региона Российской Федерации»[192]192
  Указ Президента РФ от 23 сентября 1999 г. № 1255 «О мерах по повышению эффективности контртеррористических операций на территории Северо-Кавказского региона Российской Федерации» // Российская газета. 2002. 3 апреля.


[Закрыть] существенно ограничивались права и свободы граждан. Причем в обход конституционных норм[193]193
  «Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения» – п. 3 ст. 15 Конституции РФ.


[Закрыть] этот Указ был длительное время засекречен[194]194
  Лишь Указом Президента РФ от 22 января 2001 г. № 61 он был рассекречен, за исключением пункта 11, но опубликовали его только в апреле 2002 г.


[Закрыть]. Указом Президента РФ от 4 октября 2002 г. № 1120 «Об утверждении Временного положения о военных комендатурах, дислоцированных на территории Чеченской Республики»[195]195
  Указ Президента РФ от 4 октября 2002 г. № 1120 «Об утверждении Временного положения о военных комендатурах, дислоцированных на территории Чеченской Республики» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. 7 октября. Ст. 3904.


[Закрыть] на территории республики провозглашались не просто элементы чрезвычайного положения, но вводилось военное управление. Мы считаем, что подобная ситуация в ходе конфликта складывалась из-за желания властей применить вооруженные силы и ограничить права человека в обход парламентского и международного контроля.

По нашему мнению, ФЗ РФ «О противодействии терроризму» позволяет устанавливать в упрощенном порядке режим контртеррористической операции на пространстве любой протяженности, а также в рамках этого режима ограничивать права человека. Согласно Международному пакту о гражданских и политических правах[196]196
  Международный пакт о гражданских и политических правах принят Генеральной Ассамблеей ООН 16 декабря 1966 г., вступил в силу для СССР 23 марта 1976 г.// Ведомости Верховного Совета СССР. 1976. № 17 (1831). Ст. 291.


[Закрыть] любое государство имеет право ограничивать или приостанавливать осуществление ряда прав[197]197
  Ни в коем случае не может быть приостановлено или ограничено осуществление некоторых прав: права на жизнь, свободы от рабства, свободы мысли, совести, религии; остаются под запретом пытки, жестокие и унижающие достоинство виды наказания.


[Закрыть], но лишь на время официально объявленного чрезвычайного положения и только «в такой степени, в какой это требуется остротой положения», при уведомлении о таких шагах ООН.

Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод[198]198
  Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод ратифицирована РФ 30 марта 1998 г. и вступила в силу в России с 5 мая 1998 г.// Бюллетень международных договоров. 1998. Июль. С. 95.


[Закрыть] также позволяет государству ограничивать или приостанавливать осуществление ряда прав на время официально объявленного чрезвычайного положения, но при обязательном выполнении процедуры «отступления от соблюдения обязательств»[199]199
  Статья 15. Отступление от соблюдения обязательств в чрезвычайных ситуациях:
  В случае войны или при иных чрезвычайных обстоятельствах, угрожающих жизни нации, любая из Высоких Договаривающихся Сторон может принимать меры в отступление от ее обязательств по настоящей Конвенции только в той степени, в какой это обусловлено чрезвычайностью обстоятельств, при условии, что такие меры не противоречат другим ее обязательствам по международному праву.


[Закрыть] с уведомлением Совета Европы.

Статья 56 Конституции РФ допускает отдельные ограничения гарантированных ею прав и свобод в условиях чрезвычайного положения (ст. 87 Конституции РФ – военного положения). Чрезвычайное положение вводится ФКЗ «О чрезвычайном положении»[200]200
  Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № З-ФКЗ «О чрезвычайном положении» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 23. Ст. 2277.


[Закрыть], военное – ФКЗ «О военном положении»[201]201
  Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении» // Российская газета. 2002. 2 февраля.


[Закрыть], которыми определяются пределы и сроки действия ограничений прав и свобод граждан в чрезвычайных условиях. Правовой режим, установленный ФКЗ «О чрезвычайном положении», включает определенный порядок принятия решения[202]202
  Утверждение Указа Президента РФ Советом Федерации и информирование Государственной Думы, а также обязательное срочное уведомление Генерального секретаря ООН и Генерального секретаря Совета Европы о временных ограничениях прав и свобод граждан.


[Закрыть] о введении спецрежима. Таким образом, введение чрезвычайного (военного) положения предусматривает сдерживающие и контрольные процедуры, в том числе строгую отчетность перед мировым сообществом.

Закон «О противодействии терроризму», как и Закон 1998 г. предусматривает существенные ограничения прав и свобод граждан, а также наделяет лиц, проводящих операцию, особыми полномочиями. Однако Закон 1998 г. допускал отступления от обычного правового режима только в «зоне проведения контртеррористической операции», новый же Закон не содержит понятия «зона контртеррористической операции», он определяет режим контртеррористической операции как таковой.

Согласно ст. 3 Закона 1998 г. зоной проведения контртеррористической операции являются «отдельные участки местности или акватории, транспортное средство, здание, сооружение, помещение и прилегающие к ним территории, в пределах которых проводится указанная операция». Другое дело, что территория целого субъекта РФ – Чеченская Республика не подходила под определение «отдельный участок местности». Вместо того чтобы разрешить это противоречие – ввести чрезвычайное положение там, где операция вынужденно выходит за пределы ограниченного участка местности, законодатель в новом Законе предлагает режим контртеррористической операции, который фактически не отличается от режима чрезвычайного положения, но без официального объявления, без контроля, без ограничений, налагаемых ФКЗ «О чрезвычайном положении». Новый Закон (ст. 12) не содержит такого понятия как «зона контртеррористической операции», однако допускает, что такая операция может охватывать «территорию, на которой проживает значительное число людей». Никаких, даже самых приблизительных, ограничений протяженности этой территории в законе нет, поэтому руководитель контртеррористической операции определяет территорию, исходя из конкретных условий проявления терроризма и руководствуясь собственным мнением.

В ст. 12 Закона № 35-ФЗ также весьма расплывчато определены случаи, когда об операции должны быть уведомлены Президент РФ, Председатель Правительства РФ, Председатель Совета Федерации, Председатель Государственной Думы, Генеральный прокурор РФ: «Если для проведения контртеррористической операции требуются значительные силы и средства и она охватывает большую территорию, на которой проживает значительное число людей». Не определен в статье и период времени, в течение которого высшие должностные лица должны быть поставлены в известность об операции, однако мы считаем, что это должно быть сделано незамедлительно.

Режим контртеррористической операции вводится «на период проведения этой операции» (ст. 11), но конкретные сроки или зависимость этого срока от определенных событий законодателем не установлены. Так, А. В. Бриллиантов считает, что «в этот период следует отнести и время ее подготовки, включающей в себя, например, концентрацию необходимых сил, бронетехники, иного вооружения, обеспеченности секретности проводимых мероприятий, усиление охраны определенных объектов; и время непосредственного проведения, а в необходимых случаях и время ликвидации последствий террористического акта»[203]203
  Терроризм. Правовые аспекты противодействия: нормативные и международноправовые акты с комментариями, научные статьи / Под ред. И. Л. Трунова. М., 2007. С.108.


[Закрыть].

Если конституционный режим чрезвычайного положения вводится на строго определенное время[204]204
  На всей территории Российской Федерации – не более чем 30 суток, а в отдельных местностях – не более чем 60 суток.


[Закрыть] и продлевается по усложненной процедуре, то срок проведения контртеррористической операции законом не ограничивается и определяется ее руководителем в зависимости от конкретных условий и вариантов развития ситуации. Такая ситуация была характерна для контртеррористической операции в Чеченской Республике: конфликт (вторая военная операция) длился около пяти лет. Столь длительное ограничение прав и свобод со ссылкой на контртеррористическую операцию мы считаем незаконным.

Во избежание повторений подобной ситуации необходимо:

– закрепить максимальную продолжительность периода контртеррористической операции;

– предусмотреть возможность перехода из режима контртеррористической операции в режим чрезвычайного или военного положения.

ФЗ «О противодействии терроризму» предусмотривает ограничения прав и свобод, причем эти ограничения в значительной степени идентичны ограничениям, свойственным режиму чрезвычайного положения.

В частности, ч. 3 ст. 11 Закона № 35-ФЗ предусматривает:

– проверку у физических лиц документов, удостоверяющих личность[205]205
  Основным документом, удостоверяющим личность гражданина РФ на территории РФ, является паспорт, военный билет (Указ Президента РФ от 13 марта 1997 г. № 232 «Об основном документе, удостоверяющим личность гражданина РФ на территории РФ»). Документом, удостоверяющим личность иностранца в РФ, является паспорт иностранного гражданина (ст. 10 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в РФ»).


[Закрыть], а в случае отсутствия таких документов – доставление этих лиц в органы внутренних дел для установления личности (и. 1);

– контроль телефонных переговоров и иной информации, передаваемой по каналам телекоммуникационных систем, а также поиск на каналах электрической связи и в почтовых отделениях в целях выявления информации об обстоятельствах теракта, о лицах, его подготовивших и совершивших, и в целях предупреждения совершения других терактов (и. 4);

– приостановление деятельности опасных производств и предприятий (и. 6);

– приостановление оказания услуг связи юридическим и физическим лицам или ограничение использования сетей связи и средств связи (и. 7);

– временное отселение физических лиц, проживающих в пределах территории, на которой введен режим контртеррористической операции (и. 8);

– ограничение движения транспортных средств и пешеходов (п. 10);

– беспрепятственное проникновение лиц, проводящих контртеррористическую операцию, в жилые и иные принадлежащие физическим лицам помещения и на принадлежащие им земельные участки и в помещения организаций независимо от форм собственности (и. 11);