Текст книги "СССР, Россия и мировой порядок. 70 лет служения Отечеству"

Глава 3
Советский союз и международное право. Формирование позиции СССР

Отношение СССР к довоенному международному праву было сдержанным. Как отмечал один из наиболее видных юристов нашей страны А. Я. Вышинский, это право носило буржуазный характер. Но главное в другом. Международное право того периода создавалось победителями в Первой мировой войне – Францией, Великобританией и США. Они создали послевоенный мировой правопорядок, учитывавший в первую очередь их интересы.

У Германии были отторгнуты колонии, на страну была возложена огромная контрибуция. Вместо Австро-Венгрии на карте Европы появились новые государства, управляемые Францией и Великобританией. Лига Наций (международная организация, созданная для регулирования отношений между государствами мира) находилась под влиянием Франции и Великобритании (США отказались участвовать в ней). Интересы России, преемником которой был СССР, также были ущемлены: западные страны в годы Гражданской войны осуществляли интервенцию в Россию, поддерживая противников советской власти.

Великобритания и Франция, стремясь сохранить свои колонии, противодействовали национально-освободительной борьбе, которая там велась. Создаваемое ими международное право имело ряд недостатков. Тем не менее в нем были и позитивные нормы, которые поддерживал СССР. Он входил в Лигу Наций, где выступал за создание системы коллективной безопасности, был участником таких прогрессивных международных договоров, как Парижский договор 1928 г., именуемый Пактом Бриана – Келлога. Договор предусматривал отказ его участников от войны как средства осуществления национальной политики. СССР был инициатором разработки определения агрессии 1934 г., выступал за создание антигитлеровской коалиции с участием Великобритании и Франции для предотвращения вооруженного нападения Германии не только на них, но и на Бельгию, Голландию, Данию и Польшу.

Великобритания и Франция затягивали переговоры между СССР, Англией и Францией о создании военного союза для совместной защиты в случае нападения Германии на них, а также на Польшу, Бельгию, Данию и Нидерланды. Созданию такой антигитлеровской коалиции препятствовало и польское правительство.

В свете этого у руководства СССР возникали обоснованные опасения, что в случае нападения Германии на Советский Союз Англия может оказать содействие Гитлеру в войне с СССР. Для предотвращения такого развития событий СССР был вынужден пойти на заключение Пакта о ненападении с Германией.

Последующие события подтвердили опасения советского руководства – Великобритания и Франция не выполнили договор об оказании военной помощи Польше, когда на нее 1 сентября 1939 г. напала Германия. Тем самым Великобритания и Франция “открыли дорогу” Гитлеру на Восток, в сторону СССР. Они также сдали ему Рейнскую область, Австрию, чехословацкие Судеты, а затем и всю Чехословакию, Клайпедскую область, хотя это, как предупреждал свое правительство начальник Генштаба французской армии генерал Гомелен, снижало обороноспособность как Франции, так и Великобритании. Поэтому переговоры с СССР о создании коалиции затягивались и по сути являлись ширмой, прикрывающей истинные цели этих стран.

А если бы англо-франко-советская военная коалиция была создана, за что выступал СССР, то Второй мировой войны могло бы не быть (еще Бисмарк предупреждал, что Германии нельзя воевать с Россией, тем более на двух фронтах – Востоке и Западе). Отметим, что заключение пакта Молотова – Риббентропа позволило СССР улучшить его военно-стратегическое положение на западе страны, а также заключить с Японией договор о ненападении, что было важно для предотвращения возникновения у СССР второго фронта на Дальнем Востоке (с учетом нападений Японии в районах Хасана и Халхин-Гола).

Этот пакт был заключен Советским Союзом в соответствии с существовавшими тогда нормами международного права. Нюрнбергский трибунал, рассматривая договоры, заключенные Германией перед Второй мировой войной, указал, какие договоры были незаконными. Пакт Молотова – Риббентропа в этот список трибунала не попал и рассматривался как правомочный.

В 1989 г. Съезд народных депутатов СССР, рассмотрев пакт Молотова – Риббентропа, также заявил, что “содержание этого договора не расходилось с нормами международного права и договорной практикой государств, принятыми для подобного рода урегулирований” (Постановление СНД СССР от 24 декабря 1989 г. № 979-1).

Как уже отмечалось, основы послевоенного международного права, нового мирового порядка были заложены еще в ходе войны. СССР, США и Великобритания, возглавлявшие антигитлеровскую коалицию, тесно сотрудничали. Война против общего противника всегда создает основу для союзных отношений. Великобритания была заинтересована в более активном участии СССР в войне против Германии, США – чтобы СССР вступил в войну и против Японии. Поэтому СССР мог оказывать влияние на решения, принимаемые антигитлеровской коалицией, а он был заинтересован в создании мирового порядка, создающего благоприятные условия для развития мирных отношений с другими странами и разрешения своих внутренних задач. Все это сказывалось на характере основ международного права, создаваемого на международных конференциях, проходивших в те годы: Московской конференции о всеобщей безопасности (30 октября 1943 г.), Тегеранской встрече (28 ноября – 1 декабря 1943 г.), Ялтинской конференции (4-11 февраля 1945 г.), конференции в Сан-Франциско (разработавшей Устав ООН, принятый 26 июня 1945 г. и вступивший в силу 24 октября 1945 г. после его ратификации).

Говоря об указанных конференциях и разработанных документах, нельзя не отметить заслугу в их проведении и разработке нового правопорядка руководителей антигитлеровской коалиции – Рузвельта, Сталина и Черчилля. Позднее к разработке Устава ООН присоединился и Китай.

Среди новых прогрессивных принципов, содержавшихся в этих документах, один был абсолютно новый – запрещение войны как средства осуществления внешней политики. Был также создан международный орган – Совет Безопасности ООН, наделенный правом применять силу, в том числе вооруженную, против государства, совершившего вооруженное нападение. Его постоянными членами стали самые мощные в военно-экономическом отношении государства – СССР, США, Великобритания, которые могли обеспечить поддержание мира. (Китай и Франция были включены в число постоянных членов Совета скорее по тактическим соображениям.)

Право вето обеспечивало совместные действия Совета, чтобы он не мог быть использован против одного из его постоянных членов. Предоставленное СССР право вето означало признание за ним права участвовать в решении всех мировых проблем, что естественно повышало его авторитет по сравнению с довоенным. Это также подтверждало признание мировым сообществом общественно-политического и социально-экономического строя, существовавшего в СССР (в дополнение к признанию его государствами при установлении с СССР дипломатических отношений).

Положения Устава ООН имели приоритет над всеми другими международными договорами (в случае расхождения должен применяться Устав). Созданная им правовая система была юридически защищена: поправки в Устав могли быть внесены, если только их поддержит Совет Безопасности и ратифицируют все его постоянные члены.

Созданные основы международного права, послевоенный мировой порядок отвечали национальным интересам СССР, который стал позитивно относиться к нему и активно участвовать в его дальнейшем развитии.

Отношение государств к праву определяется партией, находящейся у власти в стране. С помощью внутреннего права партия проводит свою внутреннюю политику, реализует программу. Отношение к международному праву определяется внешней политикой, которую проводит партия. Но ее внешняя политика может быть жизненной, успешной для государства, если она учитывает, защищает национальные интересы своей страны. Партия проводит свою политику через создаваемое ею правительство, органы власти – через парламент, где она имеет большинство. Так происходит в странах с однопартийной и многопартийной системами. Но в последнем случае партии, находящейся у власти, приходится создавать коалицию, лавировать, проявлять гибкость в целях удерживания власти. В СССР у власти находилась одна партия, коммунистическая, которая проводила свою внутреннюю и внешнюю политику через парламент (Верховный Совет), правительство и другие органы власти. Поскольку я работал в системе МИД с 1945 г., остановлюсь на том, как определялась позиция СССР в отношении международного права в послевоенные годы.

В основных документах КПСС – программе, решениях съездов – о международном праве почти не говорилось. Это объяснялось отчасти тем, что в указанных документах основной акцент делался на политических, экономических и социальных аспектах внутренней жизни страны и на политической международной обстановке.

А как определялось отношение СССР к международному праву на практике? Решения руководящих органов КПСС проводились в жизнь в виде законодательных актов, в которых определялись основные направления внешней политики, включая международно-правовые вопросы. Конкретизировались они в решениях правительства и осуществлялись органами государственной власти. Важную роль в данном процессе играл МИД. Он разрабатывал предложения о внешней политике СССР, в том числе касающиеся международного права, которые представлялись им непосредственно на рассмотрение Политбюро ЦК КПСС. Таким образом, МИД как бы являлся подразделением Политбюро ЦК. После одобрения предложений Политбюро они оформлялись в виде решений правительства, а в необходимых случаях утверждались Президиумом Верховного Совета СССР или самим Советом.

Во времена Сталина предложения МИД направлялись на его имя без указания должности и печатались на особой, высококачественной бумаге “желтое верже”. Записка не должна была превышать 1,5–2 страницы. Требовалась четкость, ясность и краткость при изложении вопроса. Если вопрос был сложный, можно было приложить к записке справку до 2–2,5 страниц.

Министр А. А. Громыко, при возрастании его роли в государстве (особенно когда он стал членом Политбюро ЦК КПСС), следил за тем, чтобы поручения МИД давали только Политбюро и Секретариат ЦК, но не его отделы. Однажды один из заведующих отделом ЦК КПСС попросил меня помочь ему более четко сформулировать один из международно-правовых документов, которым он занимался, но не говорить об этом Громыко.

МИД также выполнял ряд важных функций в отношении других ведомств. Он, исходя из внешней политики СССР, координировал международную деятельность других министерств, таких как Минвнешторг, Минморфлот, Министерство гражданской авиации, Минюст, прокуратура (оперативные вопросы там решали самостоятельно, более важные – совместно с МИД или по согласованию с ним). Правда, в отношениях с соцстранами довольно часто ЦК КПСС и его отделы упор делали непосредственно на ЦК компартий соцстран, нередко минуя МИД. Да и послов в эти страны обычно назначали из числа партийных работников, а не кадровых дипломатов. Экономические отношения с некоторыми развивающимися странами, с их лидерами, считавшимися прогрессивными и ориентирующимися на СССР, также нередко решали без МИД.

Предложения в Политбюро о международных отношениях СССР разрабатывали все отделы МИД: территориальные (устанавливающие отношения с отдельными странами, например, с США); функциональные (затрагивающие отдельные направления отношений СССР: с ООН, экономические и консульские связи и др.). Международно-правовые аспекты внешней политики разрабатывало Договорно-правовое управление МИД. Подразделений с такими полномочиями в других высших органах власти СССР – Президиуме Верховного Совета, правительстве – не было (не было такого подразделения и в ЦК КПСС). Юридические службы других ведомств обычно занимались внутренним правом (кроме правовых отделов, например МВТ, Морфлота, Минрыбхоза, прокуратуры), международно-правовыми аспектами своих проблем – международной торговлей, международным судоходством, рыболовством, борьбой с преступностью, при этом сотрудничая с ДПУ МИД. До 1960-х годов вопросы внутреннего права, например трудовые отношения, в МИД курировали юристы, работавшие в Управлении делами МИД. Но затем был создан юридический отдел. В него из ДПУ были переданы вопросы, связанные с собственностью советских дипломатических и консульских учреждений за рубежом. Заведующим новым правовым отделом стал Г. Е. Вилков, который до этого был заместителем заведующего ДПУ и решал в нем эти вопросы.

Таким образом, ДПУ МИД активно участвовало в разработке позиций СССР в отношении международного права и в их реализации на практике.

Поскольку о деятельности ДПУ МИД известно мало, полезно рассказать о нем более подробно. ДПУ – один из старейших отделов МИД. Такой отдел существовал еще в МИД дореволюционной России. В нем работали видные российские ученые-юристы, например Ф. Ф. Мартенс, чье имя известно во всем мире. После Октябрьской революции 1917 г. правовой отдел был основным отделом министерства, именовавшемся тогда Народным комиссариатом иностранных дел (НКИД). В 1921 г. в правовом отделе работал 151 человек, в двух территориальных отделах – по делам Запада и по делам Востока – 89 и 54 человека соответственно, в отделе печати – 39 человек. Правовой отдел занимался широким кругом вопросов. Он также курировал деятельность российских консульских учреждений за рубежом и иностранных на территории нашей страны, экономические отношения с другими странами, деятельность Лиги Наций и правовые аспекты границ. Позднее некоторые подразделения правового отдела превратились в самостоятельные подразделения министерства (консульское управление, экономический отдел). Возглавлял правовой отдел (с 1920 по 1937 г.) А. В. Сабанин, видный юрист (фото 5). Он с 1908 г. работал в правовом отделе царского МИД и продолжал работать в нем после Октябрьской революции. Сабанин участвовал в Генуэзской (1922 г.) и Лозаннской (1922–1923 гг.) конференциях. Опубликовал ряд работ по международному праву, в том числе ‘‘Посольское и консульское право”.

Фото 5. Андрей Владимирович Сабанин

В состав Договорно-правового управления, в котором я опять стал работать после возвращения из Болгарии, входили: 1) договорный отдел, о котором я уже писал в первой главе; 2) отдел международного публичного права – ведущий отдел, занимавшийся практически всеми правовыми аспектами внешней политики СССР; 3) отдел международного частного права, курировавший правовые аспекты имущественных отношений СССР с другими государствами; 4) группа, в ведении которой находились правовые вопросы государственных границ СССР и других стран; 5) группа экспертов, в которую входили наиболее видные ученые, юристы-международники – В. Н. Дурденевский (фото 6), С. Б. Крылов (фото 7) и И. С. Перетерский. Они обладали огромными знаниями, были высокоинтеллигентными людьми. Дурденевского, прекрасно знавшего историю международных отношений и международного права, сотрудники ДПУ называли живой энциклопедией.

Фото 6. Всеволод Николаевич Дурденевский

С. Б. Крылов, эксперт ДПУ, обладал исключительно острым умом и нередко удивлял всех остроумными решениями обсуждавшихся проблем. В 1944 г. он входил в состав советской делегации, участвовавшей в разработке Устава ООН, его подпись стоит под этим документом.

Фото 7. Сергей Борисович Крылов

Он с юмором рассказывал, как при подписании Устава ООН поставил кляксу, именовавшуюся потом “кляксой Крылова”. С 1940-х по 1952 г. Крылов был членом Международного суда ООН от СССР. Его особое мнение в связи с решением Международного суда по делу Корфу (имеется в виду военное столкновение Великобритании и Албании в проливе с таким же названием) до сих пор является выдающимся образцом юридического творчества.

И. С. Перетерский был широко образованным человеком, окончил консерваторию. Как-то в шутку Перетерский сказал, что он мог бы читать лекции по всем дисциплинам, которые изучают в юридическом институте, и даже по таким, как акушерство и гинекология, но их в программе юридического института нет.

Позднее, в конце 1960-х – начале 1970-х гг., когда эти эксперты ушли из жизни, экспертами ДПУ (а я в это время возглавлял ДПУ на общественных началах) были видные ученые: Ф. И. Кожевников (заведующий кафедрой международного права МГИМО, член Комиссии ООН по международному праву, член Международного суда ООН в 1953–1964 гг.), М. М. Лазарев и Н. А. Ушаков (последний много лет был членом Комиссии ООН по международному праву).

Как я уже упоминал, в послевоенный период (1945–1952 гг.) ДПУ возглавлял С. А. Голунский (фото 8). Он также был членом Коллегии МИД. Ранее Голунский работал в Институте государства и права Академии наук СССР. В 1944 г., в конце войны, когда надо было создавать послевоенный мировой правопорядок, его пригласили в МИД, где с 1944 г. он работал экспертом ДПУ. Это был исключительно талантливый и высокообразованный человек: член-корреспондент Академии наук СССР, профессор, доктор юридических наук. Мне посчастливилось работать с ним, я видел его, как говорят, “в деле”. Исключительно трудолюбивый, он мог блестяще, чрезвычайно четко формулировать итоги обсуждавшегося на совещании самого сложного вопроса для его представления руководству министерства, в правительство. В совершенстве владел английским языком. Знакомый австралийский профессор мне рассказывал, что на одной из международных конференций Голунский объяснял ее участникам, для которых английский язык был родным, значение некоторых английских международно-правовых терминов. В 1946–1948 гг. Голунский выступал обвинителем от СССР на Токийском процессе над главными японскими военными преступниками. В 1952–1953 гг. являлся членом Международного суда ООН. Человек он был исключительно скромный, и, к сожалению, воспоминаний о нем сохранилось мало, хотя он сделал очень много для защиты интересов нашей страны и развития международного права. С. А. Голунский, в частности, участвовал в разработке позиции СССР в отношении создания ООН и ее Устава, в работе Потсдамской конференции в 1945 г., на которой рассматривались вопросы послевоенного устройства Германии и Японии.

Фото 8. Сергей Александрович Голунский

После Голунского заведующим ДПУ был Г. И. Тункин, работавший на дипломатической службе с 1939 г. До этого он занимал различные посты в центральном аппарате МИД, в консульствах и посольствах СССР в Иране, Канаде и КНДР. Работая заведующим ДПУ, Тункин написал докторскую диссертацию. Поскольку он больше тяготел к научной работе, в 1965 г. перешел на работу в МГУ, где был заведующим кафедрой международного права. Позднее стал членом-корреспондентом Академии наук СССР, опубликовал ряд работ по международному праву, был создателем Советской ассоциации международного права.

Работая в отделе публичного права ДПУ после возвращения из Болгарии, я до 1958 г. был рядовым сотрудником отдела. В 1958 г. защитил кандидатскую диссертацию по международному праву. В том же году меня назначили заведующим этим отделом, в 1960 г. – заместителем заведующего ДПУ, в 1965 г. – заведующим ДПУ (фото 9), а затем членом Коллегии МИД (работал на этом посту до 1979 г.). Таким образом, я проработал в ДПУ почти 30 лет, из них 20 – в руководящем составе управления.

В течение этого времени ДПУ проводило линию на то, чтобы СССР более активно использовал международное право в своей внешней политике, выступало за его развитие с учетом национальных интересов нашей страны, а также для поддержания мира и развития нормальных отношений между всеми странами.

ДПУ участвовало во всех внешнеполитических акциях СССР, особенно крупных, где были наряду с политическими и международно-правовые аспекты. Перечислить их все невозможно. Это и заключение важнейших договоров СССР, обсуждение и решение как двусторонних, так и многосторонних проблем. В связи с этим мне приходилось участвовать в сотнях, если не тысячах переговоров, в заключении самых важных договоров СССР, в сессиях органов ООН и других международных организаций, сопровождать руководителей страны на различные конференции и переговоры. Я активно вел информационно-пропагандистскую работу, показывая отношение СССР к международному праву, участвовал в брифингах, проводимых отделом печати МИД для редакторов и других журналистов, выступал по радио, публиковал статьи.

Фото 9. Олег Николаевич Хлестов

Практическую работу в МИД я сочетал с научной и педагогической: был профессором МГИМО, членом ученых советов Дипломатической академии МИД, Института государства и права Академии наук СССР.

В ДПУ в то время работало около 50 сотрудников. Подавляющее большинство из них были высококвалифицированными специалистами, сочетавшими знания и опыт дипломатической работы со знанием международного права. В управлении создали систему повышения квалификации сотрудников. Вот тут-то и пригодился мне опыт, приобретенный в МИД РСФСР.

Среди наиболее квалифицированных сотрудников ДПУ отмечу Д. Н. Колесника. Он был заместителем заведующего ДПУ, защитил кандидатскую диссертацию и позднее работал в представительстве СССР при международных организациях в Женеве. Также высококвалифицированным специалистом был заместитель заведующего ДПУ Ф. Н. Ковалев, который тоже защитил кандидатскую диссертацию и позднее в качестве посла СССР служил в одной из латиноамериканских стран. Очень способным сотрудником был Ю. М. Колосов. Позднее он стал видным ученым, много лет заведовал кафедрой международного права в МГИМО и работал главным редактором “Московского журнала международного права”. Ю. М. Рыбаков, заместитель заведующего ДПУ, защитил докторскую диссертацию и после меня заведовал управлением, затем был назначен послом в Марокко. Таким образом, ДПУ обладало достаточно квалифицированными кадрами, чтобы успешно участвовать в разработке международно-правовых аспектов внешней политики СССР в интересах нашего государства, да и всего мирового сообщества.