Текст книги "Российский конституционализм"

Наоборот, положение Президента заметно упрочилось благодаря проведенному 25 апреля 1993 г. всероссийскому референдуму с его четырьмя обращенными к населению вопросами: 1) доверяете ли Президенту Российской Федерации Б. Н. Ельцину; 2) одобряете ли социально-экономическую политику, осуществляемую Президентом и Правительством с 1992 г.; 3) считаете ли необходимым проведение досрочных выборов Президента Российской Федерации; 4) считаете ли необходимым проведение досрочных выборов народных депутатов Российской Федерации.

Хотя население оказало доверие не только Президенту и Правительству, но и депутатам, фактически же победил Президент. Своей победой он немедленно воспользовался.

30 апреля 1993 г. в средствах массовой информации был опубликован новый проект Конституции РФ, названный президентским. В результате конституционное реформирование страны прочно перешло от парламента к Президенту.

20 мая 1993 г. для доработки проекта Конституции РФ, представленного Президентом, было созвано Конституционное совещание, сформированное из представителей органов государственной власти, местного самоуправления, политических партий и движений, массовых общественных организаций и религиозных конфессий, товаро-производителей и предпринимателей, ученых.

Настроенное достаточно враждебно в отношении «непримиримой оппозиции», Конституционное совещание тем не менее сначала сделало попытку создать такую модель Конституции, которая включала бы все лучшее из демократически выдержанных конституционно-проектных наработок и могла бы стать проектом, основанным на согласии всех демократических сил. Однако сделать это не удалось. Из проекта были исключены все положения, связанные с остатками «советизмов», убран ряд положений, связанных с основами гражданского общества. Вместе с тем стройную составляющую концепции документа образовали элементы авторитаризма.

Надо сказать, что параллельно с Конституционным совещанием велась работа над проектом Конституции, разработанным Конституционной комиссией. 25 июня 1993 г. Верховный Совет отметил, что основные положения проекта доработаны Конституционной комиссией с учетом проекта, представленного Президентом, и предложений субъектов Федерации[196]196
  Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. № 27. Ст. 1025.


[Закрыть].

12 июля 1993 г. Конституционное совещание одобрило представленный проект Конституции, направленный в субъекты Федерации. Принятие его конституционным путем, т. е. путем, предусмотренным действовавшей тогда Конституцией, было практически исключено. Поэтому Президент избрал неконституционный путь.

21 сентября 1993 г. были приняты его Указ № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» и «Обращение к гражданам России»[197]197
  Российская газета. 1993. 23 сент.


[Закрыть]. Они содержали ряд упреков в адрес Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ.

Съезд и Верховный Совет обвинялись в том, что они противодействуют осуществлению социально-экономических реформ, устроили обструкцию Президенту, предпринимают систематические усилия узурпировать не только исполнительную, но даже судебную функцию. Отмечалось немало недостатков в парламентской деятельности Верховного Совета, чем дискредитируется сам принцип парламентаризма.

«В сложившихся условиях, – говорилось в Указе, – единственным соответствующим принципу народовластия средством прекращения противостояния Съезда, Верховного Совета, с одной стороны, Президента и Правительства – с другой, а также преодоления паралича государственной власти являются выборы нового Парламента Российской Федерации». Такие выборы, отмечалось в документах, не являются досрочными выборами Съезда народных депутатов, Верховного Совета и не нарушают волю народа, выраженную на референдуме 25 апреля 1993 г. Необходимость выборов, по мнению Президента, диктовалась также и тем, что Российская Федерация – это новое государство, пришедшее на смену РСФСР и ставшее международно признанным продолжением Союза ССР.

Президент признал необходимым прервать осуществление законодательной, распорядительной и контрольной функций Съезда народных депутатов и Верховного Совета. До начала работы нового двухпалатного парламента – Федерального Собрания РФ – и принятия им на себя соответствующих полномочий предлагалось руководствоваться указами Президента и постановлениями Правительства РФ.

В Указе говорилось, что Конституция РФ, законодательство Российской Федерации и ее субъектов продолжают действовать в части, не противоречащей Указу. Временно до принятия новой Конституции РФ и закона о выборах в Федеральное Собрание РФ и проведения на этой основе новых выборов было введено в действие Положение «О федеральных органах власти на переходный период», подготовленное на основе одобренного Конституционным совещанием проекта Конституции. Новым парламентом Российской Федерации должно было стать Федеральное Собрание, состоящее из избранной населением Государственной Думы и Совета Федерации, формируемого из представителей от каждого субъекта Федерации. Президент утвердил также Положение о выборах в Государственную Думу, которые были назначены на 11–12 декабря 1993 г. Для их проведения была образована Центральная избирательная комиссия. Федеральное Собрание должно было рассмотреть вопрос о выборах Президента РФ. В Указе предлагалось Конституционному Суду РФ не созывать заседаний до начала работы Федерального Собрания РФ.

23 сентября 1993 г. был принят Указ «О досрочных выборах Президента Российской Федерации»[198]198
  САПП. 1993. № 39. Ст. 3601.


[Закрыть], в котором объявлялось о проведении 12 июля 1994 г. досрочных выборов Президента РФ. Основной целью Указа было ослабление нарастающего противостояния Президента и народных депутатов Российской Федерации.

Антиконституционные действия Президента, направленные на установление в стране авторитарного режима, встретили противостояние со стороны других ветвей власти.

Конституционный Суд РФ 21 сентября 1993 г. признал Указ Президента № 1400 и его «Обращение к гражданам России» от 21 сентября 1993 г. не соответствующими многим статьям Конституции РФ и служащими основанием для отрешения Президента от должности или для приведения в действие иных специальных механизмов его ответственности в соответствии с действующей Конституцией РФ[199]199
  Российская газета. 1993. 23 сент.


[Закрыть].

В своем большинстве отказались подчиняться Указу № 1400 и народные депутаты Российской Федерации. 21 сентября 1993 г. Президиум Верховного Совета РФ постановил на основании Конституции считать полномочия Президента Б. Н. Ельцина прекращенными с момента подписания им Указа № 1400. Президиум признал, что согласно Конституции вице-президент А. В. Руцкой приступил к исполнению полномочий Президента[200]200
  Российская газета. 1993. 23 сент.


[Закрыть].

22 сентября Верховный Совет РФ принял постановление «О прекращении полномочий Президента Российской Федерации Б. Н. Ельцина», в котором говорилось, что в соответствии с Конституцией полномочия Президента прекращаются с 20 часов 00 минут 21 сентября 1993 г. Другим постановлением от 22 сентября – «Об исполнении полномочий Президента Российской Федерации вице-президентом Российской Федерации Руцким А. В.» Верховный Совет РФ определил, что А. В. Руцкой исполняет обязанности Президента с 20 часов 00 минут 21 сентября 1993 г.[201]201
  Там же.


[Закрыть]

В постановлении Верховного Совета РФ от 22 сентября «Об Указе Президента Российской Федерации № 1400 от 21 сентября 1993 года «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации»[202]202
  Там же.


[Закрыть] устанавливалось: оценить действия Президента РФ Ельцина Б. Н. как государственный переворот. Верховный Совет направил указ в Конституционный Суд РФ, который дал упоминавшееся заключение. Собравшийся X Съезд народных депутатов РФ в постановлении от 24 сентября 1993 г. «О политическом положении в Российской Федерации в связи с государственным переворотом» оценил действия Б. Н. Ельцина как государственный переворот, одобрил действия, предпринятые Верховным Советом РФ и исполняющим обязанности Президента РФ А. В. Руцким, и подтвердил, что полномочия Б. Н. Ельцина прекратились[203]203
  В нашей правовой литературе иногда этот переворот именуется «конституционной реформой» (см.: Медушевский А. Конституционный переворот или конституционная реформа: поправки к Конституции 1993 года как инструмент борьбы за власть // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 1999. № 3. С. 115) или даже конституционной революцией (см.: Кравец И. А. Российский конституционализм. С. 58–59).


[Закрыть].

В свою очередь Б. Н. Ельцин Указом от 22 сентября признал присвоение полномочий Президента А. В. Руцким незаконным и недействительным[204]204
  САПП. 1993. № 39. Ст. 3599.


[Закрыть]. Народных депутатов, находящихся в Доме Советов («Белый дом») – резиденции Съезда и Верховного Совета, призвали покинуть его. За уход из осажденного Белого дома каждому обещали два миллиона рублей наличными, московскую квартиру и престижное место в госаппарате[205]205
  См.: Хинштейн А. Н. Ельцин. Кремль. История болезни. М., 2006. С. 317. Кстати, по словам А. Хинштейна, многие депутаты на эти подачки купились. «Если к началу Десятого чрезвычайного съезда в зале собралось примерно шестьсот народных избранников, – пишет он, – то в момент штурма их насчитывалось не более сотни. Большинство из перебежчиков были вознаграждены Ельциным по-царски. Вице-спикер Николай Рябов стал председателем Центризбиркома, Рамазан Абдулатипов – заместителем министра (потом он дойдет даже до вице-премьера), Евгений Амбарцумов – послом в Мексике, Александр Починок – министром труда и прочая, прочая».


[Закрыть]. Депутаты, не купившиеся на эти подачки, были изолированы в Белом доме.

Идти на серьезные компромиссы с депутатами Б. И. Ельцин не желал. На переговорах, проходящих под эгидой Патриарха Алексия II в сентябре, депутаты предложили так называемый нулевой вариант, при котором стороны должны были возвратиться на исходные позиции, аннулируя все свои чрезвычайные решения. На такой вариант Президент ответил категорическим отказом.

4 октября здание Дома Советов было обстреляно из танков и захвачено силами спецподразделений. Ряд лиц, находившихся в Доме Советов, включая А. В. Руцкого и Р. И. Хасбулатова, были арестованы. В г. Москве ввели чрезвычайное положение[206]206
  САПП. 1993. № 40. Ст. 3748.


[Закрыть].

Сосредоточив в своих руках всю полноту власти в государстве, Б. Н. Ельцин прекратил деятельность многих органов как в центре, так и на местах под предлогом их реформирования.

Указом от 7 октября 1993 г. «О правовом регулировании в период поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации» на период до начала работы Федерального Собрания Президент сосредоточил в своих руках все полномочия по правовому регулированию вопросов бюджета, финансов, собственности ит. п., принадлежавшие прежде Съезду и Верховному Совету РФ[207]207
  Российская газета. 1993. 9 дек.


[Закрыть].

В Указе от 7 октября 1993 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации»[208]208
  САПП. 1993. № 41. Ст. 3921.


[Закрыть] Президент обвинил Конституционный Суд в том, что он «дважды в течение 1993 г. своими поспешными действиями и решениями ставил страну на грань гражданской войны. Но когда угроза гражданской войны становилась реальной, Конституционный Суд бездействовал».

В Указе говорилось, что Конституционный Суд, приняв одностороннее решение в отношении Указа № 1400, не дав незамедлительной оценки антиконституционным насильственным действиям экстремистов, не рассмотрев вопрос о конституционности актов бывшего Верховного Совета, Съезда народных депутатов после прекращения их полномочий, сыграл негативную, в сущности, пособническую роль в трагическом развитии событий 3–4 октября 1993 г. в Москве. В нем утверждалось, что Конституционный Суд из органа конституционного правосудия превратился в орудие политической борьбы, представляющее исключительную опасность для государства.

Несмотря на абсурдность всех этих обвинений, над Конституционным Судом нависла реальная угроза ликвидации. Указ от 7 октября констатировал невозможность деятельности Конституционного Суда в неполном составе и созыв его заседаний до принятия Конституции РФ[209]209
  Дело в том, что в этот период ряд судей заявили о своем отказе участвовать в заседаниях и совещаниях, проводимых Конституционным Судом.


[Закрыть]. И. о. Председателя было предложено обеспечить деятельность судей и аппарата Конституционного Суда, в том числе по подготовке предложений для Федерального Собрания РФ об организационно-правовых формах осуществления конституционного правосудия в Российской Федерации, включая возможность создания конституционной коллегии в составе Верховного Суда РФ.

Президентом был издан также ряд указов, направленных на прекращение деятельности представительных органов власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Так, Указом от 9 октября 1993 г. «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации»[210]210
  Российская газета. 1993. 12 окт.


[Закрыть] в краях, областях, других субъектах вместо прежних Советов населением должны были избираться органы представительной власти (собрания, думы и т. п.) в составе 15–50 депутатов, работающих на постоянной основе. Прекращалась деятельность районных в городах, поселковых и сельских Советов с возложением их функций на соответствующую местную администрацию. Указом от 26 октября 1993 г. «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации»[211]211
  Российская газета. 1993. 29 окт.


[Закрыть] была прекращена деятельность также районных и городских Советов.

Получив искомую власть, Б. Н. Ельцин стал срочно возрождать институты, которые могли бы свидетельствовать о демократизме режима, существующего в Российской Федерации. Была возобновлена деятельность Конституционного совещания. Делается попытка представить работу над проектом Конституции как процесс, осуществляемый с участием широкой общественности. С этой целью Указом от 11 октября 1993 г. Президент образует Общественную палату Конституционного совещания и утверждает Положение о ней[212]212
  САПП. 1993. № 42. Ст. 4000.


[Закрыть]. В эту палату входили представители зарегистрированных Министерством юстиции РФ политических партий, массовых движений, молодежных и иных общественных организаций, предпринимательских объединений, религиозных конфессий, органов местного самоуправления, общероссийских профсоюзов.

Однако фактически доработка проекта Конституции велась узким кругом из президентского окружения и отдельными учеными. По спорным вопросам решения принимал сам Президент.

15 октября 1993 г. был издан Указ «О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации»[213]213
  Российская газета. 1993. 19 окт.


[Закрыть]. Голосование по проекту было назначено на 12 декабря 1993 г. В этот же день должны были быть проведены выборы депутатов Федерального Собрания. В бюллетень включалась формулировка: «Принимаете ли Вы Конституцию Российской Федерации?» – «да» или «нет». Было также утверждено Положение о всенародном голосовании по проекту Конституции и устанавливалось, что в случае принятия Конституции она вступает в силу с момента опубликования результатов всенародного голосования.

Параллельно с разработкой проекта Конституции велась работа над началами новой организации власти, многие из которых вводились актами Президента.

Так, согласно Положению о федеральных органах власти на переходный период, утвержденному 21 сентября 1993 г., законодательным и представительным органом Российской Федерации становилось Федеральное Собрание, состоящее из двух палат: Государственной Думы и Совета Федерации.

Конституционный Суд по июльскому проекту Конституционного совещания имел многие и ранее принадлежащие ему полномочия. Вместе с тем его полномочия были скорректированы. Например, уже не предусматривалось право Конституционного Суда давать оценку конституционности актов и действий высших должностных лиц. По тексту, выносимому на референдум, Конституционный Суд лишался права оценивать конституционность политических партий и иных общественных объединений и т. д.

Выносимый на всенародное голосование проект Конституции был подготовлен к началу ноября 1993 г. В Указе «О проекте Конституции Российской Федерации, представляемом на всенародное голосование»[214]214
  САПП. 1993. № 45. Ст. 4332.


[Закрыть] устанавливалось, что текст проекта Конституции представляется Президентом РФ 9 ноября 1993 г. для официального опубликования в газетах «Российские вести» и «Российская газета», в ИТАР, а также для издания массовым тиражом в издательстве «Юридическая литература». Подписанный Президентом проект был направлен также в Центральную избирательную комиссию РФ. Проект Конституции был опубликован 10 ноября 1993 г.

В период подготовки к голосованию власти убеждали население в том, что непринятие Конституции на референдуме приведет к новому этапу напряженности, а значит, и к хаосу. «Не примем ее, – говорил Б. Н. Ельцин в своем обращении к гражданам России, – получим новый виток борьбы, новые конфликты уже в Федеральном Собрании»[215]215
  Российская газета. 1993. 10 дек.


[Закрыть].

На референдуме Конституция получила требуемое большинство голосов. В постановлении от 20 декабря 1993 г. «О результатах всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации» ЦИК признала всенародное голосование по проекту Конституции состоявшимся, а Конституцию РФ принятой всенародным голосованием[216]216
  Бюллетень Центральной избирательной комиссии РФ. 1994. № 10. С. 5.


[Закрыть].

Конституция РФ была опубликована в «Российской газете» 25 декабря 1993 г. и, следовательно, в соответствии с Указом Президента РФ от 15 декабря 1993 г. о проведении референдума 25 декабря 1993 г. считается официальной датой вступления ее в силу, а день голосования (12 декабря 1993 г.) – днем принятия Конституции РФ.

Новая Конституция РФ 1993 г. должна была не только положить конец царившей в стране напряженности, но и стать новым этапом в развитии конституционности в постсоветской России, важным шагом в деле строительства в стране конституционного и правового государства.

Закрепив основные требования конституционализма – народовластие, верховенство права, незыблемость прав и свобод личности, разделение властей, политический плюрализм, самостоятельность местного самоуправления, многообразие форм экономической деятельности, Конституция РФ 1993 г. открыла путь к конституционному государству. Однако в силу присущих ей недостатков, связанных с подготовкой ее в качестве документа, призванного обеспечить всевластие Б. Н. Ельцина, она не смогла сыграть роль подлинного стимулятора конституционализма в России[217]217
  Подробнее см.: Коноваленко О. Л. Становление и развитие конституционализма в России: Автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 2004. С. 15–21.


[Закрыть].

Об этом убедительно свидетельствуют основы российского конституционного государства, а также основные гарантии его существования и функционирования. Они говорят о том, что несомненный демократический потенциал Конституции реализуется непоследовательно, с отступлениями от ее требований.

«Заложенные в конституционных нормах демократические идеалы, – пишет В. О. Лучин, – по-прежнему уходят в песок, и конституционной практике по многим позициям пока не удается выйти на уровень нормативных установлений Основного закона. Происходит это как в силу внутренних противоречий и недостатков самой Конституции, так и вследствие той политики, которую проводило руководство страны под знаменем демократии (то есть народовластия) с помощью народа в результате невиданного всплеска его политической активности в конце 80-х – начале 90-х годов XX столетия. А сменилась эта политическая активность столь же невиданной политической депрессией, избирательной апатией (абсентеизмом) постсоветского народа, обманутого псевдодемократической властью и формально демократическими переменами, обернувшимися тотальным либерализмом и тотальным равнодушием власти к нуждам человека»[218]218
  Цит. по: Из науки в политику и обратно… или О книге и ее авторе // Боброва II. А. Конституционный строй и конституционализм в России. С. 4.


[Закрыть].

Помимо несовершенства законодательства, демократический потенциал российской Конституции сдерживается также недостаточным ресурсным обеспечением – экономическим, политическим, идеологическим, организационно-правовым.

Однако свойственное современному российскому конституционализму очевидное кризисное состояние объясняется не только проблемами, связанными с реализацией действующей Конституции, но и кризисом, который характеризует сегодня развитие страны. При этом основной причиной возникновения реальной угрозы российскому конституционализму сегодня является очевидный развал народного хозяйства страны, который последовал в результате проводимых в России либеральных реформ, и связанное с этими реформами ничем не оправданное социальное расслоение общества, приведшее к образованию узкого слоя сверхбогатых россиян за счет обнищания большинства населения России.

Расхождение между конституционными принципами и нормами и реальной действительностью имеет своим следствием последовательную девальвацию российского конституционализма.

Правда, некоторые исследователи не связывают реальность конституционализма с реальностью Конституции. Так, Н. А. Боброва полагает, что практический российский конституционализм не является фикцией. «Наоборот, – пишет она, созданный в 1993 г. под конкретную личность механизм суперпрезидентской власти (кстати, удобный любому последующему президенту вне зависимости от его политической ориентации) реализуется в достаточно жесткой степени, чтобы считать этот механизм власти устойчивым, а действующую Конституцию стабильной. Но в части социального содержания Конституцию России нельзя считать реальной, ибо столь же далеки от действительности многие конституционные принципы и нормы, сколь реальная действительность удалена от гуманистических концепций и подлинного гуманизма»[219]219
  Боброва Н. А. Конституционный строй и конституционализм в России. С. 13.


[Закрыть].

И тем не менее современное состояние российского конституционного строя, которое одни конституционалисты называют модернизацией, а другие – переходным периодом, есть укрепление победы либерального типа конституционализма в теории и практике[220]220
  Там же.


[Закрыть].

Однако думается, что Н. А. Боброва преувеличивает либеральные черты современной российской конституционности (особенно периода президентства Б. Н. Ельцина), которая на практике все больше удалялась от того, что можно назвать «либеральным типом конституционности», т. е. типом, свойственным большинству несомненно демократических стран.