Текст книги "Новые технологии и права человека"

Негласная правовая реформа

Таким образом, ключевыми понятиями Конституции РФ являются права и обязанности.

Они есть и у граждан, и у государства. Права граждан не продаются и не покупаются, они в соответствии со статьей 2 Конституции РФ обеспечиваются и защищаются государством. Об этом написано не только в Конституции России, но и в учебниках (см.: Теория государства и права. Курс лекций/Под ред. МатузоваН.И., Малько А.В., Саратов, 1995)'. «Одной из основных функций государства является управленческая, исполнительная деятельность, которая заключается в оперативной, повседневной деятельности органов исполнительной власти, основанной на законах по реализации функций государства в сферах развития экономики и культуры, социального обеспечения и здравоохранения, транспорта и связи, охраны общественного порядка и обороны страны и т. д.» (С. 61).

«То есть, именно органы государственной власти обеспечивают управленческую функцию государства в сферах здравоохранения, образования, труда, социального обеспечения, охраны детства и материнства, защиты права частной собственности и т. д. Эти функции исполнительные органы выполняют бесплатно для самих граждан, поскольку в соответствии с Конституцией – это социальная функция государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека» (С. 55).

Сегодня эти основополагающие принципы незаметно, но последовательно вытесняются из законодательства и жизни общества и государства. Законотворческий процесс последних 10 лет имеет четкий ориентир на подмену основных принципов и понятий, на которых базируется Конституция РФ и все законодательство России. Идет негласная правовая реформа, цель которой постепенный демонтаж национального государства и передача полномочий органов власти наднациональным коммерческим структурам.

Принят Федеральный закон № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». С введением его в действие дан старт разрушению конституционных основ нашего государства. Негласно, без всенародного обсуждения осуществлен правовой переворот, в корне изменивший концепцию отношений гражданина и государства, закрепленную в Конституции России. Конституционные полномочия и обязанности органов власти и органов местного самоуправления по обеспечению и защите прав и свобод граждан незаконно трансформированы в коммерческую деятельность по предоставлению «платных электронных услуг».

Однако ФЗ-№ 210 – лишь «надводная часть айсберга», только видимая для нас часть негласной правовой реформы, которая незаметно, но настойчиво проводится в России много лет.

Чтобы данное утверждение не показалось натяжкой, напомним ряд документов, в которых задолго до принятия ФЗ-№ 210 закладывалась программа перевода деятельности государственной власти на коммерческую основу.

В Концепции формирования информационного общества в России от 28 мая 1999 года № 32 еще 12 лет назад было запланировано «создание социально значимых информационно-коммуникационных систем и комплексов (в сферах трудоустройства, образования, здравоохранения, социального обеспечения и других)».

В этом же документе откровенно сказано, что государство финансирует и контролирует созданные системы и комплексы только на начальном этапе, а затем «уходит с рынка».

Не скрывается и то, что за предоставление информационных и коммуникационных услуг от населения будут поступать значительные финансовые ресурсы.

Из Концепции формирования информационного общества в России от 28 мая 1999 года № 32

«На начальном этапе создания социально значимых информационно-коммуникационных систем и комплексов (в сферах трудоустройства, образования, здравоохранения, социального обеспечения и других) государство берет на себя основные расходы, но в дальнейшем уходит с рынка. При этом предполагается, что значительные финансовые ресурсы будут поступать от населения в виде оплаты предоставляемых информационных и коммуникационных услуг…»(Институт развития информационного общества http://www.iis. ru/library/riss/).

Таким образом, в 1999 году, без участия граждан, без рассмотрения вопроса в Государственной думе принимается основополагающий документ, демонтирующий конституционные основы Российской Федерации.

Будет интересно узнать, кто же разработал и принял этот эпохальный документ? Концепция, разрушающая государственность России и ликвидирующая конституционные права ее граждан, разработана неким Институтом развития информационного общества, одобрена решением Государственной комиссии по информатизации при Государственном комитете Российской Федерации по связи и информатизации. Каков статус института и Государственной комиссии? Кто входил в состав комиссии? В правовой базе данных нет. Вот так, в «рабочем порядке» и без лишней огласки принимаются концептуальные документы, касающиеся каждого гражданина России, ставящие под угрозу информационную безопасность государства. Однако Концепция, принятая при одних политиках, последовательно реализуется следующим поколением руководителей. Преемственность власти диктует методы.

Вот уже в 2007 году также скромно и незаметно принимается Стратегия развития электронной промышленности России на период до 2025 года, которая утверждается лишь Приказом Министерства промышленности и энергетики от 7 августа 2007 года (Министерство промышленности и энергетики Российской Федерации http://www. minprom.gov.ru/docs/order/88, Справ. – правовая система «Гарант» http://www.garant.ru/prime/20071016/91853.htm). Такой незначительный ведомственный «документик», подписанный министром, определяет пути развития России сроком более чем на 17 лет. И опять ни граждане, ни Государственная дума в процессе его принятия не участвуют.

2008 год приносит очередную «стратегию» – это принятая 7 февраля Стратегия развития информационного общества в России (Справ. – правовая система «КонсультантПлюс», http://base.consultant, ru/cons/cgi/online. cgi?req=doc;base – LAW;n-92004#31EDC2FDBD81A2475D2F3BC651949743). Она уже утверждена Президентом, но принята также тихо и незаметно для нас, граждан. Однако значение этого документа таково, что на него уже в 2010 году руководители государства открыто ссылаются как на обязательный для выполнения.

На заседании Госсовета 23 декабря 2009 года президент Дмитрий Медведев сказал: «К 2015 году в соответствии со Стратегией развития информационного общества в России мы обязаны перевести все госуслуги в электронный вид…»

Для того чтобы разобраться кому и почему мы обязаны, обратимся к самой Стратегии. Из ее текста прямо следует, что подготовлена она «с учетом международных обязательств Российской Федерации» и в ней учтены основные положения Окинавской хартии глобального информационного общества, Декларация принципов «Построение информационного общества – глобальная задача в новом тысячелетии», Плана действий Тунисского обязательства и других международных документов, принятых на Всемирной встрече на высшем уровне по вопросам развития информационного общества. Вот откуда аврал и пожарная электронизация – нужно выполнять международные обязательства. Но кто их давал? Разве граждан Российской Федерации спрашивали о желании и согласии на принятие этих документов? Знают ли граждане их содержание?

Все приведенные международные акты, на которых базируется модернизация и электронизация в России (Декларация принципов «Построение информационного общества – глобальная задача в новом тысячелетии», Окинавская хартия глобального информационного общества, Тунисское обязательство, принятое на Всемирной встрече на высшем уровне по вопросам информационного общества, Концепция формирования информационного общества в России), отсутствуют в официальных общеизвестных правовых базах «Гарант» и «Консультант», где они должны быть.

Отсутствуют в открытом доступе и российские нормативные документы, принятые во исполнение международных обязательств.

В правовых базах «Гарант» и «Консультант» формально имеется только часть документов: Стратегия развития электронной промышленности России на период до 2025 года, Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации, Концепция формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010года, но размещены они в платном приложении, которое доступно далеко не всем. Программа развития наноиндустрии в Российской Федерации до 2015 года на сайте Правительства РФ отсутствует, на сайте Государственной корпорации «Роснано» отсутствует, в правовой базе «Гарант» отсутствует. На сайте «КонсультантПлюс» Программа доступна бесплатно для ознакомления только с 20:00 до 24:00, в остальное время доступ к документу платный, однако изучить можно лишь текст Программы, а документ об ее утверждении каким-либо решением Правительства отсутствует (Справ. – правовая система «КонсультантПлюс» http://base.consultant.ru/cons/cgi/ online. cgi?req-doc;base-LAW;n-106174#4FD 1CA28A928 BE0D3FAB37C5F522E019). Форма доступа к документам в правовых базах и на сайтах государственных ведомств постоянно меняется, неизменным остается правило, в соответствии с которым документы можно получить платно, либо строго в определенное время.

В официальных выступлениях декларируется полная открытость процесса модернизации, Конституция РФ и федеральное законодательство гарантируют доступность нормативных актов для граждан, а на деле их найти невозможно, приходится отыскивать по крупицам. Это могут делать ^только специалисты, обычные граждане довольствуются тем, что преподносят СМИ для обывателей.

Мы назвали лишь основные правовые документы, аза последние годы их приняты десятки. Все они реализуются различными ведомствами, однако мы, граждане, узнаем онихлишьтогда, когда они уже внедряются. Процесс принятия этих документов для общества является полностью закрытым.

Тем не менее принятые без участия народа обязательства перед наднациональными структурами строго выполняются.

Также негласно «в рабочем порядке» на протяжении многих лет выделяются значительные средства на техническое переоснащение. Обыденно и незаметно происходит демонтаж управленческой функции государства в самых важных сферах жизни человека, а деятельность органов власти и органов местного самоуправления превращается в коммерческую по предоставлению гражданам платных услуг.

Власть и СМИ преподносят обществу демонтаж национального государства и передачу конституционных полномочий органов власти коммерческим структурам как чисто техническую модернизацию, не имеющую отношения к изменению конституционных основ России.

Граждане и Государственная дума полностью устранены от процесса принятия судьбоносных решений. И только когда процесс негласно, но активно запущен, власть решается закрепить занятые позиции уже на законодательном уровне.

В 2010 году Федеральный закон № 210 «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» уже на законодательном уровне легализует ликвидацию управленческой функции и исполнительной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления и вводит в российское федеральное законодательство неконституционное понятие «государственные услуги» (Справ. – правовая система «Гзрант» http://base.garant.ru/12177515).

Понятие «государственные услуги» отсутствует в российской Конституции, поскольку она регулирует не рыночные, имущественные отношения, а определяет основополагающие принципы существования государства и общества. И в этих принципах нет и не может быть принципа оплаты гражданами деятельности органов власти. А именно эту неконституционную концепцию закрепляет ФЗ-№ 210. В статье 2 закона дается понятие «государственная услуга». Но оно не содержит никаких конкретных сведений, имеющих отношение к потребности человека, например, выдаче документа, предоставлению информации, оказанию медицинской помощи, выплате пенсии, пособия и др. Государственная услуга – это не определенные действия, а деятельность в целом. В нарушение Конституции РФ отныне любая деятельность по реализации функций органов государственной власти является государственной услугой.

Введено понятие «муниципальная услуга» – это деятельность по реализации функций местного самоуправления, которая тоже превращена в услугу.

Таким образом, без ведома граждан принят закон, трансформировавший конституционные обязанности и полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления в неконституционное, рыночное понятие «услуга».

Далее происходит следующая трансформация. Органы государственной власти, которые должны в соответствии с Конституцией РФ непосредственно обеспечивать права граждан, передают свои обязанности неким организациям, так называемым многофункциональным центрам.

В соответствии с п.5 ст.2 многофункциональные центры – российские организации независимо от организационно-правовой формы, которые предоставляют государственные и муниципальные услуги гражданам в электронной форме.

Что же прячется за этой скромной и незаметной формулировкой – «организации независимо от организационно-правовой формы»?

Это означает, что организациями, оказывающими государственные и муниципальные услуги, могут быть любые коммерческие образования, работающие по законам рынка.

Вот здесь-то и нужно вспомнить Концепцию формирования информационного общества в России от 28 мая 1999 года № 32, где сказано, что государство только на начальном этапе участвует в создании социально значимых информационно-коммуникационных систем и комплексов (в сферах трудоустройства, образования, здравоохранения, социального обеспечения и других), а затем уходит с рынка.

По плану преобразователей после создания рынка услуг государство уже не будет иметь отношения к обеспечению конституционных прав граждан в важнейших сферах жизни человека. Вместо этого платные электронные услуги будут оказывать многофункциональные центры, а конкретно – коммерческие организации «независимо от организационно-правовой формы».

Таким образом, ФЗ-№ 210 уже на законодательном уровне закрепил создание коммерческих организаций, заменяющих органы государственной власти и органы местного самоуправления во всех социально значимых сферах жизни гражданина.

Пока в статье 2 ФЗ-№ 210 говорится о том, что многофункциональные центры – российские организации, но нужно помнить, что это начальный этап, когда российское государство выполняет отведенную ему роль. В дальнейшем ситуация поменяется. Кто платит, тот и заказывает музыку. А платит за реализацию проекта «Поддержка электронного правительства в Российской Федерации – оказание правительством электронных услуг гражданам» Евросоюз, выделивший два миллиона евро. Осуществляют проект также не российские, а иностранные компании Ирландии и Германии (Российская газета. 2009, 14 декабря http:// www.rg.ru/2009/12/14/electron-pravitetstvo-site.html). По мнению заместителя председателя Фонда социального страхования РФ, доктора технических наук, академика РАЕН С.С. Ковалевского, иностранное техническое оснащение коммуникационных систем создает техническую возможность управления извне и представляет угрозу информационной безопасности России» (Российская газета. 2007, 28 декабря). Создание и функционирование электронного правительства, концепция которого разработана в США, проводится при непосредственном участии Белого дома США и соответствует их национальным интересам (http://www.cnews.ru/news/top/index. shtml?2010/02/25/380539).

Из высказываний и действий представителей Евросоюза и США понятно, что в действительности «рынок информационных услуг» создается и контролируется не Россией, а зарубежными партнерами, которым в будущем и будут официально принадлежать все коммуникационные системы и многофункциональные центры.

Иностранные собственники негосударственных коммуникационных систем и центров будут диктовать нам, гражданам – потребителям государственных услуг, – свои условия.

В настоящее время идет активная подготовка правовой базы. Принятый 27 июля 2006 года Федеральный закон № 149 «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (статья 12) предусматривает существование не только государственных и муниципальных коммуникационных информационных систем, но и «иных» (Справ. – правовая система «Гарант» http://base.garant.ru/12148555). В законе нет указания на то, что иные системы – обязательно российские. Порядок создания и эксплуатации информационных систем, не являющихся государственными или муниципальными, определяется операторами этих систем. Таким образом, все условия предоставления услуг будут определяться не государством, а операторами системы.

А после «ухода с рынка» нашего государства мы, граждане, можем попасть под власть иностранных и транснациональных хозяев коммуникационных сетей. Это просматривается и в Концепции формирования информационного общества в России, где говорится, что процесс перехода России к информационному обществу должен быть тесно связан с развитием мирового информационного сообщества. Россия должна активно участвовать в международном разделении труда на рынке информационно-коммуникационных средств, сотрудничать с международными организациями, прежде всего, с Советом Европы. Там же говорится и о коммерческом характере проводимой модернизации перехода к информационному обществу: «Стратегия перехода, как и возможные программы ее реализации должны иметь интегрирующий характер, объединять различные ведомства и коммерческие проекты. Стратегия должна иметь надведомственный, общегосударственный статус, обеспечивающий возможность координации усилий всех участников процесса перехода».

Поспешное и опасное для России создание информационного общества – это вовсе не наш национальный проект или программа, это часть спланированной и финансируемой извне глобальной перестройки, в результате которой национальное государство, национальное законодательство, включая Конституцию страны, будут носить чисто декоративный характер. В основу регулирования всех правоотношений гражданина и государства будут положены рыночные законы.

Хозяева рынка информационных услуг и будут продавать нам наши конституционные права в сфере здравоохранения, образования, социального обеспечения и других как платную услугу, предоставляемую на условиях продавца.

Как нас приучают к платности «государственных услуг»

Осуществление деятельности органов власти и органов местного самоуправления было бесплатным, а после перевода взаимоотношений гражданина и государства в электронную форму граждане будут обязаны оплачивать возможность реализовать свои конституционные права. Статья 4 ФЗ-№ 210 закрепляет в качестве одного из принципов предоставления государственных и муниципальных услуг взимание платы.

В соответствии со статьей 8 внесение платы предусмотрено не только законодательством о налогах и сборах, но и другими федеральными законами, нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов РФ, муниципальными правовыми актами. Поскольку все так называемые услуги будут оказываться в электронной форме, а содержание электронной системы требует затрат, то и эти затраты возлагаются на граждан, получающих электронные государственные или муниципальные услуги. Как в любой коммерческой структуре, оказывающей услугу, в оплату включается и оплата труда сотрудников, и техническое переоснащение и т. д., вплоть до коммунальных услуг, оплачиваемых самой организацией, но главная цель, конечно, прибыль.

Заработает рынок государственных услуг и начнется запланированное еще в 1999 году в Концепции формирования информационного общества в России «поступление значительных финансовых ресурсов от населения в виде оплаты предоставляемых информационных и коммуникационных услуг».

Однако с принятием ФЗ-№ 210 граждане России понесут не только материальные потери. Вся жизнь человека с ее непредсказуемыми жизненными ситуациями и потребностями подлежит строгой регламентации, регистрации и оценке по жестким критериям. Так, вводятся понятия необходимых и обязательных услуг. В чем они заключаются, в законе не раскрывается, и перечень таких услуг не приводится. Видимо, он будет сформирован позже по ходу «развития рынка». Рынок в этом законе просматривается в каждой статье.

Например, статья 11 устанавливает необходимость включения государственных и муниципальных услуг в реестры. Создаются трехуровневые реестры государственных услуг:

• федеральный реестр государственных услуг;

• реестр государственных услуг субъекта РФ;

• реестр муниципальных услуг.

Спрашивается, зачем нужна такая строгая регламентация и жесткое разделение? Может быть, для удобства граждан? Нет, все дело в деньгах. Это не разделение полномочий органов власти, а раздел будущих клиентов многофункциональных центров и поступающих пока из бюджета денежных средств. Это видно из положений той же статьи 11, где сказано, что услуги, оказываемые в соответствии с федеральным реестром, оплачиваются государственным и неким иным организациям путем размещения заказа за счет федерального бюджета.

Услуги, оказываемые в рамках реестра субъекта РФ, также оплачиваются через государственный заказ неким организациям за счет бюджета субъекта РФ. И муниципальные услуги путем заказа-задания все тем же организациям оплачиваются из местного бюджета.

Напоминаем, что организации, потенциальные получатели госзаказа и заданий – все те же многофункциональные центры – организации любой организационно-правовой формы. Говоря человеческим языком, коммерческие структуры. Поскольку рынок создается по федеральному закону, где все регламентировано, то и покупатели «государственных» услуг делятся заранее и строго по реестру.

Как гражданину вписаться со своими конституционными правами в эту рыночную схему? Есть ли на рынке место нашим правам на охрану здоровья, медицинскую помощь, социальное обеспечение, образование, труд?

Нам, гражданам России, нужно понять, что не только создается рынок, но и демонтируются основополагающие принципы существования нашего государства. Организовано это таким образом, чтобы для граждан сохранялась видимость продолжения деятельности органов власти и органов местного самоуправления. Поэтому и называется этот по своей сути революционный процесс всего лишь модернизацией.

Процесс передачи конституционных полномочий власти коммерческим структурам не может быть хаотичным. Какой рынок создашь, такие доходы в будущем и получат его хозяева. Кроме того, на создание рынка требуются значительные средства. Поэтому, как нам уже известно из Концепции формирования информационного общества в России от 28 мая 1999 года № 32, именно государство берет на себя основные расходы по созданию социально значимых информационно-коммуникационных систем и комплексов (в сферах трудоустройства, образования, здравоохранения, социального обеспечения и других), т. е. на бюджетные, а конкретнее, на наши с вами деньги в России создаются системы и комплексы по продаже ее гражданам всех видов деятельности власти, называемых теперь государственными услугами.

С переводом деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления на коммерческую основу возникла проблема конкуренции потенциальных продавцов конституционных прав граждан. ФЗ-№ 210 пытается урегулировать и эту проблему. В соответствии со статьей 12 предоставление государственных и муниципальных услуг осуществляется согласно административным регламентам. Что это такое? По своей сути – это типовой гражданско-правовой договор, обладающий всеми его атрибутами. Административный регламент должен содержать:

• общие положения;

• стандарт предоставления услуги;

• состав, последовательность, сроки, порядок и особенности выполнения административных процедур в электронной форме;

• формы контроля и порядок обжалования.

Административные регламенты разрабатываются органами, предоставляющими услуги. Т. е. именно эти органы формируют условия продажи товара. Проекты регламентов размещаются на официальных сайтах органов, разрабатывающих регламенты, сайтах органов власти субъектов РФ, органов местного самоуправления. Проекты регламентов подлежат независимой экспертизе и экспертизе органа государственной власти или органа местного самоуправления. Предметом независимой экспертизы административного регламента является оценка возможного положительного эффекта и возможных негативных последствий реализации предлагаемого регламента. Дать такие оценки довольно трудно даже в областях, где имеются и практический опыт, и правовое регулирование, и десятилетиями существующие учреждения, в которых работают квалифицированные специалисты.

А в случае оценки эффективности электронного предоставления государственных услуг дело идет о разработке и принятии принципиально нового направления правовых актов, коренным образом изменяющих концепцию взаимоотношений государства и граждан.

Сколько же времени понадобится на разработку административных регламентов разными органами власти и органами местного самоуправления? Сколько времени займет их экспертиза и утверждение?

До утверждения экспертизы должен быть разработан и утвержден порядок ее проведения соответственно на федеральном уровне, уровне субъекта РФ и местного самоуправления. Здесь необходимо вспомнить, что в России на принятие любого нормативного акта требуется не менее года.

Таким образом, выполнение требования статьи 13 в короткие сроки нереально. Но рынок не ждет, вложенные бюджетные деньги и иностранные инвестиции требуют адекватной прибыли уже сейчас.

Напомним, что в соответствии со статьей 15 Конституции РФ законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ.

Административный регламент – основной документ, регулирующий порядок обеспечения конституционных прав граждан, теперь государственных услуг. Главным требованием к этому документу должно быть соответствие Конституции РФ и федеральным законам в сфере здравоохранения, социального обеспечения и других.

Однако в соответствии с п. 12 статьи 13 при проведении экспертизы регламента проверяется лишь соответствие регламента только требованиям самого ФЗ-№ 210. Ни о каком соответствии Конституции РФ и действующему федеральному законодательству речи не идет. Это вполне понятно. Ведь сама концепция ФЗ-№ 210 – антиконституционна, поэтому такие понятия как Конституция РФ или конституционные права граждан в этом законе вообще не употребляются. Закон их просто аннулирует, вводя понятие «платные услуги».

Поэтому как сам административный регламент, так и экспертиза – чистая формальность.