Текст книги "Правовой статус Центральной избирательной комиссии Российской Федерации"

Павел Ермошин
Правовой статус Центральной избирательной комиссии Российской Федерации: монография

Рецензенты:

Матненко Александр Сергеевич, доктор юридических наук, профессор

Никулин Виктор Васильевич, доктор исторических наук, профессор

Шелепанова Надежда Владимировна, кандидат психологических наук, доцент

© П. Ю. Ермошин, 2020

© Оформление. ООО «Бук», 2020

Введение

Политическая свобода есть, когда классы государства более или менее участвуют в действии власти законодательной и исполнительной – писал выдающий русский юрист и государственный деятель М. М. Сперанский[1]1
  Сперанский М. М. Избранное / М. М. Сперанский; [сост., автор вступ. ст. и коммент. В. С. Парсамов]. – М.: Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2010.– 776 с.


[Закрыть]. Лучшим инструментом для реализации политической свободы несомненно являются выборы, которые представляют собой многогранное правовое явление.

Выборы – это форма прямого волеизъявления граждан, осуществляемого в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами; конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации; уставами муниципальных образований в целях формирования органа государственной власти, органа местного самоуправления или наделения полномочиями должностного лица[2]2
  Барихин А. Б. Большая юридическая энциклопедия (Серия «Профессиональные справочники и энциклопедии») – М.: Книжный мир, 2010.– 960 с.


[Закрыть].

Выборы являются одним из основополагающих конституционно-правовых институтов, который включает в себя совокупность правовых норм, регламентирующих весь избирательный процесс от признания за гражданином права голосовать до объявления официальных итогов выборов и права их оспаривания в судебном порядке[3]3
  Занько Э. Н. Выборы как основополагающий конституционно-правовой институт // Актуальные проблемы гуманитарных и естественных наук. 2013. № 7–2. С. 265–270.


[Закрыть]. А. П. Любимов указывает, что институт выборов является развивающимся и находится в постоянной динамике[4]4
  Любимов А. П. Правовые институты демократии России и стран Европы. Выборы, лоббизм и парламентаризм. М.: Издание Института Европы,1999, 58 с.


[Закрыть].

Некоторые исследователи и политики выделяют выборы в качестве основного института демократии, обеспечивающего подлинную власть народа, который через избранных свободным голосованием представителей реализует свои политические и экономические интересы. Авраам Линкольн говорил: «избирательный бюллетень сильнее пули»[5]5
  Кодекс вождей и политиков всех времен и народов. И. Н. Кузнецов // Ростов-на-Дону. Феникс. 2008. 443 с.


[Закрыть]. При этом выборы могут быть высшим институтам демократии только если являются свободными, равными и состязательными[6]6
  Гуманизм, демократия, творчество как матрицы идентификации: монография / А. Ф. Поломошнов, П. А. Поломошнов-Персиановский: Донской ГАУ, 2019.– 225 с.


[Закрыть]. Западные страны рассматривают свободные выборы главным критерием демократической трансформации в посткоммунистических странах[7]7
  Партии и выборы: Хрестоматия / РАН.ИНИОН. Центр социальных научно-информационных исследований. Отдел политической науки. Московский государственный институт международных отношений (университет) МИД РФ; Отв. ред. и сост. Н. В. Анохина, Е. Ю. Мелешкина. – Ч. 1. – М.: ИНИОН, 2004.– 150 с.


[Закрыть]. Некоторые ученые считаю демократию национальной идеей современной России[8]8
  Иванов Г. И. Национальная идея России: системный подход. М.: Перо. 2018. 168 с.


[Закрыть].

По мнению М. С. Новикова, «выборы представляют собой растянутую во времени избирательную кампанию, совокупность этапов избирательных действий и процедур, регламентированных законодательными и иными нормативными правовыми актами. При этом принципиальное отличие выборов от прямого назначения высокопоставленных чиновников исполнительной власти состоит в том, что выборы должны проводиться публично и открыто, без какого-либо принуждения и административного давления на избирателей со стороны государственных органов»[9]9
  Новиков М. С. Понятие выборов, их значение в механизме народовластия // Пробелы в российском законодательстве. Юридический журнал. 2009. № 1. С. 33–36.


[Закрыть].

Выборы можно рассматривать как эффективный институт цивилизованной политической конкуренции и государственного управления в демократических государствах. Как справедливо указывает И. А. Алебастрова: «отсутствие конкуренции почти однозначно повышает вероятность замедления развития, стагнации и в конечном счете ведет к гибели социальной системы, перекрывая многие пути к обогащению ее свежими идеями и силами»[10]10
  Алебастрова И. А. Оппозиция: политическая тень как средство от политического мрака //Сравнительное конституционное обозрение, 2011. № 1. С. 63–66.


[Закрыть]. Президент Российской Федерации В. В. Путин сказал следующее о политической конкуренции: «Политическая конкуренция – это нерв демократии, ее движущая сила. Если такая конкуренция отражает реальные интересы социальных групп, она многократно усиливает «мощность» государства»[11]11
  Путин В. В. Демократия и качество государства // Вестник Российской нации. 2012. № 2–3 (22–23). С. 44–50.


[Закрыть]. В рамках политической конкуренции достигается баланс между интересами лично и интересами общества[12]12
  Freedom and the Court: Civil Rights and Liberties in the United States / H. J. Abraham. – 5th ed. – New York; Oxford: Oxford University Press, 1988.– 587 p.


[Закрыть]. Учитывая изложенное выше, не выглядит удивительным, что доверие россиян к выборам как к политическому институту традиционно является довольно высоким[13]13
  Киселев В. О. Доверие к политическим институтам в России: опыт социологического мониторинга // Мониторинг общественного мнения. 2014. Декабрь. № 6 (124). С. 51–64.


[Закрыть].

Социальная ценность выборов состоит еще и в том, что они являются одним из существенных моментов политического самоутверждения граждан, политической самоорганизации гражданского общества, обеспечивающим его автономию, юридически признанной за гражданами и их политическими объединениями возможностью быть субъектами государственной власти[14]14
  Жиляев А. В. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: учебное пособие. – Омск: Омская академия МВД России, 2016.– 89 с.


[Закрыть]. Бывший председатель Конституционного суда Российской Федерации М. В. Баглай охарактеризовал выборы как «своеобразный праздник всех людей, если они верят в демократию и стремятся обрести справедливое правление»[15]15
  Винокуров В. А. Государственное право Российской Федерации. Курс лекций в конспективном изложении: учебное пособие. – СПб.: Санкт-Петербургский университет ГПС МЧС России, 2017.– 460 с.


[Закрыть].

Выборы – это также процедура, с помощью которой формируются органы государственной и муниципальной власти в современных демократических государствах[16]16
  Избирательное право Российской Федерации: учебник для магистров / под ред. И. В. Захарова, А. Н. Кокотова. М.: Издательство Юрайт, 2014. 444 с.


[Закрыть]. Вопросы процедурной деятельности органов власти регулируются нормами административного права[17]17
  Административный процесс Российской Федерации: учебник [Э. П. Андрюхина, Н. Н. Бакурова, М. В. Галкина, С. И. Гридин, С. М. Зубарев, Ю. И. Мигачев, Л. Л. Попов, А. В. Сладкова, Л. В. Стандзонь, С. А. Старостин, М. С. Студеникина, Т. О. Шилюк, Е. А. Лебедева, О. А. Степанова, А. В. Мартынов]; отв. Ред. Л. Л. Попов. М.: Оригинал-макет, 2017. 352 с.


[Закрыть]. В то же время органы, обеспечивающие реализацию конституционных прав граждан, можно отнести к органам, имеющим конституционно-правовой статус[18]18
  Рыбкина М. В. Конституционно-правовой статус органов государственной власти. Социология и право. № 2. 2013. С. 85–94.


[Закрыть].

Выборы проходят не в вакууме. Существуют различные избирательные системы (мажоритарная, пропорциональная, смешанная), избирательные цензы (условия для реализации избирательных прав), уровни выборов (федеральные, выборы в органы власти субъектов федерации и муниципальные), множество актов (законы и подзаконные акты) и соглашений, регулирующих проведение выборов в России. Все это многообразие существует с единственной целью – реализовать право граждан на управление делами государства. Ведь взаимоотношения общества и государства являются важнейшими вопросами в истории человечества, что отмечали многие выдающиеся мыслители, например, Дени Дидро[19]19
  Власть и общество в России глазами Дени Дидро. Мезин С. А. История и историческая память. Том 13–14. 2016. С. 59–68.


[Закрыть]. Однако важно не только какими характеристиками наделена процедура выборов, но и то, какой орган организует данную процедуру.

В России существует система избирательных комиссий[20]20
  Институт выборов в истории России. Источники, свидетельства современников. Взгляды исследователей XIX – начала XX вв. Авторы-составители: Ю. А. Веденеев, И. В. Зайцев, В. В. Луговой. Под общей редакцией кандидата юридических наук А. А. Вешнякова М.: Норма, 2001. 784 с.


[Закрыть], во главе которой стоит Центральная избирательная комиссия Российской Федерации (далее – ЦИК России), именно о таком органе и пойдет речь в нашей работе.

Целями настоящего исследования являются: определение конституционно-правовых и административно-правовых характеристик статуса Центральной избирательной комиссии Российской Федерации[21]21
  Центральная избирательная комиссия Российской Федерации: государственный орган или орган государственной власти? Артемова О.Е. г. Челябинск. Вестник Челябинского государственного университета № 5 (296) / 2013.


[Закрыть], установление роли избирательной комиссии в государственном управлении[22]22
  Административное право Российской Федерации. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М М.: Зерцало – М, 2003. –608 с.


[Закрыть], изучение полномочия по обеспечению избирательных прав граждан, выявление коллизии и противоречия в правовом регулировании статуса комиссии и практике применения выборного законодательства, для того, чтобы сформировать рекомендации по их разрешению. Под статусом органа в данном случае понимается совокупность прав и обязанностей органа власти[23]23
  Большой юридический словарь. А. Я. Сухарев, В. Е. Крутских, А. Я. Сухарева. М.: Инфра-М. 2003.


[Закрыть].

Объектом настоящего исследования являются общественные отношения, регулируемые нормативно-правовыми актами Российской Федерации[24]24
  Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. Учебник для вузов. Отв. редактор А. В. Иванченко М.: Норма, 1999. 856 с.


[Закрыть] и соглашениями, связанные с правами и обязанностями Центральной избирательной комиссии Российской Федерации как субъекта административного и конституционного права.

Задачи исследования обширны и многоаспектны. Проведение анализа законодательства зарубежных государств в сфере правового регулирования схожих по статусу избирательных комиссий, что позволит выявить общие и различные черты в выбранной сфере исследования, а также проследить влияние глобализации на данные органы публичной власти. Изучение взглядов видных ученых и экспертов на поставленную проблему, поиск различий и совпадений в их позициях, рассмотрение аргументации по преодолению коллизий и противоречий в отечественном законодательстве о публично-правовом статусе Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. Выработка на основе полученной информации собственного подхода к проблемам в сфере конституционно-правового и административно-правового статуса Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. Реализация вышеизложенных действий позволит достичь поставленных целей исследования.

Под актуальностью исследования понимают общественную и научную значимость темы исследования для науки и практики. Актуальность нашего исследования состоит в следующем.

Во-первых, российское законодательство, регулирующее вопросы реализации избирательных прав граждан и объединений очень динамичное[25]25
  Дмитриев Ю.А., Исраелян В. Б. Избирательное право. Учебник. М.: «ЗАО Юстицинформ», 2008.


[Закрыть], следовательно, важно установить, какие в этой связи перспективы изменения административно-правового и конституционно-правового статуса ЦИК России. Это особенно актуально, учитывая инициативы Президента Российской Федерации, высказанные в послании Федеральному Собранию Российской Федерации в начале 2020 года[26]26
  Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 15.01.2020 // РГ. 2000. № 7.


[Закрыть] по внесению изменений в основной закон страны.

Во-вторых, наличие большого практического материала в выбранной проблематике, который нуждается в существенной систематизации и анализе для определения фактического состояния общественных отношений в сфере реализации прав и обязанностей Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. Осуществление подобной систематизации позволит лучше понять природу такого правового института, как ЦИК России.

В-третьих, выявление пробелов и проблем в области полномочий ЦИК России по организации и проведению выборов поможет выработать практические рекомендации по их преодолению и устранению, что может оказаться весьма полезным для непосредственных организаторов и участников избирательного процесса.

В-четвертых, наличие значительного исторического базиса в виде нормативных правовых актов советского периода, которые на протяжении долгого времени регулировали отношения в деятельности Центральной избирательной комиссии по выборам в Верховный Совет РСФСР, Центральной избирательной комиссии по выборам в Верховный Совет СССР, Центральной избирательной комиссии по выборам народных депутатов РСФСР, а также в отношении центральных избирательных комиссий союзных республик. Данные органы во многом являлись предтечей Центральной избирательной комиссии Российской Федерации[27]27
  Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. Учебник для вузов Ответственный редактор кандидат юридических наук А. А. Вешняков М.: Норма, 2003. 816 с


[Закрыть]. Опыт и правовая практика, сформированная названными органами, оказали значительное влияние на становление рассматриваемого нами органа публичной власти по организации и проведению выборного процесса.

В-пятых, изучение зарубежного опыта регулирования конституционно-правового и административно-правового статуса центральных избирательных комиссий на примере таких стран, как Республика Казахстан и Республика Беларусь[28]28
  Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках Содружества Независимых Государств: Документы и материалы. Отв. ред. доктор юридических наук, заслуженный юрист Российской Федерации В. И. Лысенко. М.: РЦОИТ, 2008. 528 с.


[Закрыть]. Названные страны имели в конце 80‑х в начале 90-х годов прошлого века схожую нормативную правовую базу в рассматриваемом нами вопросе и проделали большой путь по трансформации избирательного законодательства. Интерес представляет поиск общих черт и закономерностей в регулировании правового положения избирательных комиссий, названных выше государств, а также различий, закономерностей и причин, которые их повлекли.

Кроме того, участие граждан в выборах всех уровней является реализацией конституционного права граждан Российской Федерации на управление государством и характеризует Российскую Федерацию как демократическое государство, способствуя укреплению законности и суверенитета[29]29
  Цивилизационный суверенитет России: проблемы и дискуссии: монография. Изд. 2-е, перераб. и доп. / С. Р. Аблеев, А. Л. Золкин, С. И. Кузьминская, П. П. Марченя. – 2-е из. прераб. и доп. М.: Московский университет МВД России имени В. Я. Кикотя, 2018.– 213 с


[Закрыть], что крайне важно в мире, где одной из всеобщих тенденций становится хаотизация и дезорганизация государственного управления[30]30
  Зорькин. Д. В. Право против хаоса. М.: Российской газета, 2016. 176 с.


[Закрыть]. Наиболее наглядной иллюстрацией организации выборного процесса является деятельность Центральной избирательной комиссии Российской Федерации.

Методологическая основа исследования состоит в применении совокупности следующих исследовательских методов при изучении проблематики исследования: аналогия, анализ, компаративный анализ, синтез, индукция, дедукция, моделирование, герменевтика на основе принципов системности, диалектики, исторический метод, психологический метод и междисциплинарный подход. Использование указанных методов необходимо для эффективного и всестороннего рассмотрения сущности правового статуса ЦИК России.

Научная новизна исследования заключается, с одной стороны, в недостаточной разработанности вопросов о сущности статуса ЦИК России и наличия целого комплекса пробелов и коллизий, возникшей необходимости поиска актуальных подходов для их решения, а с другой – в большем количестве новелл, которые затрагивают общественные отношения регулирующие права и обязанности избирательной комиссии. До сих пор незначительное количество ученых рассматривало ЦИК России как субъекта административно-правового регулирования с властными полномочиями и участника административного процесса. В то же время наличие ряда специфических функций, свойственных органам исполнительной власти, может явиться основанием для изменения устоявшегося в науке взгляда на правовую природу ЦИК России. Кроме того, деятельность ЦИК России является всеобъемлющей для защиты избирательных прав граждан[31]31
  Деятельность избирательных комиссий по защите прав граждан в Российской Федерации. Ионина С. М. Вестник Гуманитарного университета. 2016. № 3. С. 28–39.


[Закрыть] и выборного процесса в целом. А выборы являются процедурой, с помощью которой осуществляется управление государством.

В рамках настоящей работы рассматриваются следующие гипотезы:

1. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации имеет ряд полномочий, свойственных федеральным органам исполнительной власти, но при этом не может быть причислена к таким органам.

2. Правовое регулирование положения Центральной избирательной комиссии Российской Федерации основывается на правовой базе, заложенной в СССР и РСФСР. На этой основе радикальное изменение правового статуса Центральной избирательной комиссии Российской Федерации не представляется возможным в ближайшей перспективе.

3. Правовое положение Центральной избирательной комиссии Российской Федерации имеет общие черты с правовым положением аналогичных избирательных комиссий в Республике Казахстан и Республике Беларусь. Парадигмы правового регулирования указанных стран могут быть заимствованы Российской Федерацией.

4. Необходимо суплементарное нормативное регулирование по вопросу взаимодействия Центральной избирательной комиссии и органов государственной власти Российской Федерации.

5. В полномочия избирательной комиссии входят вопросы организации и проведения выборов – важнейшего инструмента демократии, таким образом ЦИК России является субъектом конституционно-правовых отношений.

Практическая значимость исследования заключается в том, что будут получены ответы на следующие актуальные вопросы: каковы права и обязанности Центральной избирательной комиссии Российской Федерации; как складывается практика реализации норм, определяющих статус Центральной избирательной комиссии Российской Федерации; обобщение позиции научного сообщества относительно статуса главной избирательной комиссии России; какие были выявлены проблемы в сфере регулирования правового статуса Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, будут предложены пути решения и преодоления выявленных противоречий и пробелов.

Степень научной разработанности по исследуемому вопросу весьма обширна, многие ученые, специализирующиеся в административном, конституционном и избирательном праве, занимались рассматриваемой проблематикой, например: С. А. Авакьян, О. Е. Артемова, А. С. Автономов, К. В. Арановский, А. П. Алехин, М. В. Баглай, И. Б. Борисов., К. С. Бельский, В. Н. Белановский, Ю. А. Боков, П. А. Борисова, М. В. Варлен, Ю. А. Веденеев, О. Ю. Вельяшев, Н. В. Витрук, Е. Ю. Грачева, А. Г. Головин, Л. А. Гречина, Э. П. Григонис, А. А. Демин, А. Б. Досакаев, Е. Н. Дорошенко, Е. А. Ефименко, С. А. Зенин, Д. В. Зорькин, С. М. Зырянов, А. В. Иванченко, А. А. Кармолицкий, В. В. Красинский, А. Н. Кокотов, В. В. Комарова, О. Е. Кутафин, С. В. Кабышев, Н. Б. Крысенкова, С. Д. Князев, Ю. К. Краснов, Ю. И. Лейбо, О. В. Лучин, Е. Б. Лупарев, А. В. Мартынов, Н. В. Макарейко, Н. А. Мельникова, И. В. Панова, Л. Л. Попов, Г. Д. Садовникова, А. Н. Сиваченко, С. А. Старостин, Л. В. Стандзонь, О. А. Степанова, А. С. Ткач, А. Ю. Тихомиров, В. И. Фадеев., А. В. Цихоцкий, Чумакова О.В., С. А. Шатов., Р.Н Шпакова., А. П. Шергин и многие другие. При этом в работах, указанных выше представителей научного сообщества, вопросам статуса ЦИК России не уделяется первостепенная роль.

Кроме того, учитывая очень динамично изменяющуюся нормативную правовую базу, регулирующую статус Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, стоит внимательней рассмотреть нормы права регулирующие вопросы организации и проведения выборов в России.

Глава I
Становление и развитие Центральной избирательной комиссии Российской Федерации

1.1. Понятие и назначение избирательной комиссии

Выборы как мы убедились выше представляют собой важнейший инструмент, благодаря которому наш многонациональный народ реализует свое конституционное право на управление делами государства согласно ст. 32 Конституции Российской Федерации[32]32
  Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993): с изм. и доп. от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ // СЗ РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.


[Закрыть]. Для реализации такого инструмента создана система избирательных комиссий во главе с ЦИК России. Учитывая, что Россия является федеративным государством[33]33
  Баньковский А. Е. Конституционные принципы единства и субсидиарности в организации государственной власти в Российской Федерации: монография. Барнаул: БЮИ МВД России, 2016. 160 с.


[Закрыть], в котором признается отдельная муниципальная власть, в систему избирательных комиссий входят: участковые избирательные комиссии, территориальные избирательные комиссии, окружные избирательные комиссии, избирательные комиссии субъектов Российской Федерации и ЦИК России. Избирательные комиссии муниципальных образований в указанную систему не входят[34]34
  Добровольский П. Е. Независимость избирательных комиссий муниципальных образований: методика сравнительно-правового исследования // Бизнес в законе. М.: Изд. Дом «Юр-ВАК», 2009, № 1. С. 16–21.


[Закрыть]. Комиссии осуществляют функции по подготовке и проведению выборов и референдумов.

Диапазон значений, в котором применяется термин «избирательная комиссия», чрезвычайно широк, он иногда используется как синоним более общего понятия «избирательный орган»[35]35
  Верзилина И.Г. К вопросу о содержании понятия «избирательная комиссия». // Актуальные проблемы российского права. – 2014.– № 9. – С. 1856–1859.


[Закрыть]. В современной теории и практике доминирует, однако, другой подход. Так, во многих международных документах, подготовленных в нынешнем столетии под эгидой ОБСЕ, Венецианской комиссии Совета Европы и Содружества наций, проводится четкая грань между независимыми коллегиальными органами управления выборами и иными органами электорального менеджмента. Их разведение представляется важным и в теоретическом плане, так как в противном случае мы утрачиваем возможность осмысления феномена избирательных комиссий, выявления тенденций и перспектив его развития. «По-нашему мнению, избирательные комиссии должны рассматриваться как специфическая разновидность органов управления, которая отвечает за проведение выборов, носит коллегиальный характер и независима от ветвей государственной власти» – указывает Н. В. Гришин[36]36
  Гришин Н. В. История возникновения избирательных комиссий // Полития: Анализ. Хроника. Прогноз (Журнал политической философии и социологии политики). 2018. № 2 (89).


[Закрыть]. Ю. Ф. Петухова понимает под избирательными комиссиями государственные органы, представляющий «собой коллектив граждан РФ, образуемый в установленном порядке, уполномоченный государством на обеспечение конституционного права граждан РФ избирать и быть избранным в представительные и выборные исполнительные органы государственной власти»[37]37
  Петухов Ю. Ф. Особенности правового статуса избирательной комиссии субъекта Российской Федерации в условиях реформирования избирательного законодательства: автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 2003. 196 с.


[Закрыть]. Как отмечает И. С. Алёхина, на период проведения выборов реально осуществляется построение административной вертикали вышестоящих и нижестоящих избирательных комиссий, во главе которых стоит организующая выборы избирательная комиссия, в которой законодательно распределены полномочия и обязанности и таким образом выстроена непрерывная линия власти, связывающая каждый уровень комиссии со следующим. И. В. Упоров выделяет следующее: «этот орган ограничен локальными общественными отношениями, а именно избирательно-правовыми отношениями»[38]38
  Упоров И. В. Статус избирательных комиссий в новейшей истории России // Проблемы современной науки и инновации. 2017. № 5. С. 25–31.


[Закрыть]. Таким образом, избирательны комиссии характеризуются следующими признаками: особый порядок формирования, независимость, коллегиальность, отнесения к особым органам государственной власти или к специфическим органам управления, построение административной вертикали на период проведения выборов, основная цель деятельности таких органов – проведение и организация выборов.

Главным назначением избирательных комиссия является обеспечение основных стадий избирательного процесса: назначение выборов; образование избирательных округов и избирательных участков; образование нижестоящих избирательных комиссий; составление списков избирателей; регистрация кандидатов; осуществление контроля за ходом предвыборной агитации; контроль за финансированием выборов; проведение голосования; установление результатов выборов. Главной задачей всех избирательных комиссий является обеспечение реализации и защиты избирательных прав граждан Российской Федерации, а также осуществление подготовки и проведения выборов в России.

На данный момент главной избирательной комиссией в стране является Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, но так было далеко не всегда. Рассмотрим некоторые исторические аспекты генезиса и развития избирательных комиссий в России и в зарубежных странах.

1.2. Статус Центральных избирательных комиссий в российском государстве и СССР

Специализированные органы по организации и проведению выборов существуют столько же, сколько существуют демократические государства. Можно разделить указанные органы по следующему признаку: существующие на временной основе и существующие на постоянной основе.

Органы, создаваемые для обеспечения избирательного процесса на временной основе, создавались в эпоху античности, средних веков и нового времени. В Древней Спарте таких лиц называли выборные, которые осуществляли подсчет голосов при избрании в Совет старейшин, в Венецианской республике в XII–XVIII веках подсчет голосов осуществляли случайным образом выбранные несовершеннолетние.[39]39
  Вольский В. И. Процедуры голосования в малых группах с древнейших времен до начала XX века. // Нац. исслед. ун-т «Высшая школа экономики». М.: Изд. дом. Высшей школы экономики, 2014. С. 76


[Закрыть] В настоящее время, органы по организации и проведению выборов, действующие на временной основе, существуют преимущественно на локальном уровне в следующих государствах: Азербайджанская Республика, Республика Мальта, Княжество Монако, Португальская Республика, Республика Таджикистан, Французская Республика и в иных странах.

Централизованные органы по организации и проведению выборов, осуществляющие полномочия на постоянной основе, получили широкое распространение и имею богатую историю. В Колумбии в 1888 году был создан Большой избирательный совет, который занимался организацией выборов и подсчетом голосов. В Перу Национальная электоральная хунта была создана в 1896 году, в Доминиканской республике Национальная избирательная хунта была создана в 1923 году. Вместе с тем, далеко не во всех странах существуют государственные коллегиальные независимые органы по организации и проведению выборов. Например, в современной Японии главным органом по организации избирательного процесса является Министерство общих дел, которое входит в структуру органов исполнительной власти[40]40
  Современное зарубежное избирательное право: монография / под ред. А. Г. Орлова, Е. А. Кремянской. Моск. гос. инт. междунар. отношений МИД России, каф. конст. права. – М.: МГИМО, 2013.– 336 с.


[Закрыть]. В Швеции организацией выборов занимается Центральное избирательное управление. В Исландии Министерство юстиции отвечает за издание инструкций, разъясняющих законодательство о выборах, печать бюллетеней, подготовку избирательных материалов. На данный момент централизованные коллегиальные органы по организации и проведению выборов существуют в: Австрийской Республике, Республике Албания, Венгрии, Грузии, Республике Гондурас[41]41
  Ивановский, З. В. Латинская Америка: электоральное законодательство и властные структуры: справочник /З. В. Ивановский. Институт Латинской Америки РАН. – М.: ИЛА РАН, 2014.– 126 с.


[Закрыть], Республике Казахстан, Литовской Республике, Федерации Малайзия[42]42
  Milne, Robert Stephen. The Malayan parliamentary election of 1964. // Singapore. University of Malaya press. 1967. 467 page.


[Закрыть], Республике Молдова, Народной Республике Бангладеш, Румынии, Республике Сербия, Республике Индонезия, Фиджи и целом ряде других стран.

Вернемся к становлению избирательных органов в России. Избирательные органы и должностные лица, осуществляющие свои полномочия по организации и проведению выборов на временной основе, существовали ранее в истории нашего государства. Рассмотрим конкретные примеры.

В 1550-е гг. в Московском княжестве начинают создаваться земские избы во главе с земскими старостами. Земские старосты и прочие должностные лица каждый год определялись мирским сходом, таким образом органы по организации и проведению выборов создавались на усмотрение местных властей[43]43
  Чеченков П. В. Нижегородский край в конце XIV – третьей четверти XVI в.: внутреннее устройство и система управления. Нижний Новгород, 2004. 137 с.


[Закрыть]. Организация выборов для созыва Земских соборов и контроль за их проведением временно возлагались на органы центрального управления – приказы и, в первую очередь, на Разрядный приказ, ведавший личным составом служилого дворянства. Таким образом, Разрядный приказ можно считать первым централизованным органом по организации выборов в российской истории.

При подготовке к созыву Уложенной комиссии в 1766 г. дворянам каждого уезда было предписано избирать на два года уездного предводителя для руководства выборами депутатов в комиссию и на случай каких-либо других требований со стороны верховной власти[44]44
  Водарский Я. Е. Екатерина II: от французской философии к российской реальности // Реформы и реформаторы в истории России. Сборник статей. М., 1996. С. 53.


[Закрыть]. Выборы проводились сословными органами дворянства и городских жителей. В 1797 году право на самоуправление было даровано крестьянским общинам[45]45
  ПСЗ‑1. Т. 24. N 17906. (отд. VIII). 5 апреля 1797 г.


[Закрыть]: несколько селений (не более 3 тыс. душ) объединялись в приказы (волости) и на мирских сходах избирали волостное правление в составе головы, старосты и волостного писаря. Профессор Санкт-Петербургского университета А. Д. Градовский считал, что для дальнейшего развития России необходимо наличие системы земского самоуправления. Подобная система могла стать основой для дальнейших демократических преобразований. Земства были учреждены в 1864 г., в результате в Российской Империи была создана система местного самоуправления, возникла необходимость проведения выборов в земские учреждения. Земства как органы управления формировались при участии всех сословий тогдашнего общества[46]46
  Воробьев, Н. И. Избирательное право Российской Федерации: учебное пособие. Москва: Дашков и К, Ай Пи Эр Медиа, 2018. 287 c.


[Закрыть]. Как отмечают Н. Г. Горбачева и С. И. Корниенко, «выборы гласных осуществлялись съездами избирателей. Подготовка съездов начиналась с составления по всем куриям списков лиц, имеющих право участия в них. Создание таких списков Правила возлагали на уездные комиссии, состоявшие из лиц местной администрации (уездного предводителя дворянства, уездного исправника, полицмейстера, чиновника ведомства государственных имуществ)».[47]47
  Горбачева Н. Г., Корниенко С. И. Власть и выборы в земское самоуправление во второй половине XIX века // Власть. № 12. 2008. С. 99–104.


[Закрыть] Подобный порядок организации выборов был высоко оценен зарубежными авторами, которые отмечают общие черты с организацией выборов в других европейских государствах[48]48
  Stefan B. Kirmse. The Lawful Empire: Legal Change and Cultural Diversity in Late Tsarist Russia. Cambridge: Cambridge University Press, 2019.


[Закрыть]. При этом большинство русских юристов, например, А. А. Алексеев, Н. М. Коркунов, С. А. Котляревский, понимали, что для Российской Империи слепое заимствование западных демократических институтов невозможно, в связи с особенностями российского общества и государственного устройства.

Российское общество конца XIX – начала XX века являлось по своей структуре и социальному составу в значительной степени традиционным и переживало процесс трансформации[49]49
  Пустовалов А. Р. Развитие идей конституционализма в русской политико-правовой мысли XIX – начала XX веков: автореф. дис. …канд. юрид. наук / Рос. акад. правосудия. М., 2006. 24 с.


[Закрыть] в массовое капиталистическое индустриальное общество. Подобные процессы в разное время проходили в остальных европейских государствах[50]50
  Тимошина Т. М. Экономическая история зарубежных стран: Учебное пособие / под ред. проф. М. Н. Чепурина. – 10-е изд., перераб. и доп. – М.: Юстицинформ, 2016.


[Закрыть]. Имелся некоторый процент прекрасно образованных людей, понимающих необходимость народного представительства, выборов и специализированных органов по организации и проведении выборов. Существовал социальный слой собственников, осознающих собственные политические интересы[51]51
  Бродберри Ст., О’Рурк К. (ред.) Кембриджская экономическая история Европы Нового и Новейшего времени. Том 2. 1870 – наши дни. М.: Изд-во Института Гайдара, 2013. 616 с.


[Закрыть]. Происходило формирование первых институтов гражданского общества. Постепенно происходил отказ от привилегий аристократии и служивого сословия. Имперский бюрократический аппарат после периода великих реформ[52]52
  Медушевский А. Н. Великая реформа и модернизация России. Российская история. 2011. № 1. С. 3–27.


[Закрыть] отвечал основным потребностям по управлению государством и обществом[53]53
  Моисеев В. В. История государственного управления в России: учебник для ВУЗов. 4 изд. испр. и доп. – Берлин. Директ-Медиа. 2018. 627 с.


[Закрыть] (на тот момент в Европе значительной популярностью пользовались идеи Макса Вебера, который считал бюрократию в качестве идеального типа организации института социального управления)[54]54
  Серкина Н. Е. Теория бюрократической рационализации Макса Вебера и ее вклад в парадигму индустриального общества // Вестник Волгоградского государственного университета. Серия 7: Философия. Социология и социальные технологии. – 2017. – Т. 16.– № 1. – С. 28–35.


[Закрыть]. Профессор Императорского Александровского университета С. А. Корф, специалист в области русского государственного права, следующим образом описывал преобразования в российской правовой жизни: «в области уголовного права можно засвидетельствовать исчезновение рабства, коренное изменение взглядов на смертную казнь и пытку, исчезла конфискация имущества детей, жен, родственников как форма наказания преступника; в гражданском праве признаны твердо принципы святости собственности и обязательств, недопустимость обратного действия законов; в области политической упрочилась свобода вероисповеданий, постепенно сокращается различие, основанное на имущественном цензе»[55]55
  Корф С. А. Гражданская свобода // Юридические записки. Ярославль. 1913. 26 с.


[Закрыть]. Вместе с тем, для большинства подданных Российской Империи выборы, гражданские права и свободы, идеи народного представительства и конституционное ограничения абсолютной власти представляли собой достаточно абстрактные концепции, а церковь продолжала играть значительную роль в среде российских подданных (как и в большинстве остальных европейских государств того времени)[56]56
  Conway, M. The Christian churches and politics in Europe, 1914–1939. In H. McLeod (Ed.), The Cambridge History of Christianity. 2006. pp. 151–178.


[Закрыть]. В своей массе неквалифицированные рабочие и крестьяне, составлявшие наибольшую часть населения, не обладали значительной частной собственностью (которая, по мнению современников, является одним из обязательных условий для построения демократии)[57]57
  Henry A. Span Protecting Property From Democracy: Rights, Fairness, Utility, and the “Takings” Clause // Dissertation. University of California, Berkeley. 1998.


[Закрыть] и были зависимы от государства и крупных собственников. В результате крайне сильны оказались патерналистские настроения, профессор Киевского университета М. Ф. Владимирский-Буданов считал, что российское государство принимает на себя заботы о многих даже маловажных потребностях жизни подданных, особенно в сфере экономической и бытовой[58]58
  Владимирский-Буданов М. Ф. Обзор истории русского права. М.: Издательский дом «Территория будущего», 2005. 800 с.


[Закрыть].

Решение накопившихся проблем многие видели в создании общегосударственного представительного органа с реальными законодательными функциями и трансформации формы правления в конституционную монархию. Сторонниками подобного подхода были Ф. Ф. Кокошкин, Б. Н. Чичерин, Б. А. Кистяковский, М. М. Ковалевский. При этом в отдельных частях государства подобные органы уже существовали: Эдускунта (Сейм) принимал законы и утверждал налоги Великого княжества Финляндского. Схожие взгляды высказывали ученые в других абсолютных монархиях. Японский философ и юрист Тиба Такусабуро считал, что император должен опираться на мнение своих подданных при решении вопросов государственного значения[59]59
  Михайлова Ю. Д. Общественно-политическая мысль Японии (60–80-е годы XIX в.) М., «Наука». Главная редакция восточной литературы. 1991–216 с.


[Закрыть].

Высочайшим манифестом от 17 октября 1905 года «Об усовершенствовании государственного порядка» был создан законодательный и представительный орган – Государственная Дума Российской Империи[60]60
  Высочайший манифест от 17 октября 1905 года «Об усовершенствовании государственного порядка» был создан законодательный и представительный орган – Государственная Дума Российской Империи. // Полное собрание законов Российской империи. Собрание 3-е. СПб., 1908. Т. 25. № 26803


[Закрыть]. Учреждение представительного органа и проведение выборов было встречено с одобрение, русский философ В. В. Розанов следующим образом охарактеризовал сложившуюся ситуацию: «Россия явно не желает ни прежнего зрелища, ни прежних дел или, точнее, прежнего безделья»[61]61
  Розанов В.В. О чем говорят выборы // Новое Время. 1907. № 11349.


[Закрыть]. Председатель Совета министров Российской Империи П. А. Столыпин говорил следующее обращаясь к Государственной Думе об основной цели изменений в государственном устройстве: «Преобразованное по воле Монарха отечество наше должно превратиться в государство правовое, так как, пока писанный закон не определит обязанностей и не оградит прав отдельных русских подданных, права эти и обязанности будут находиться в зависимости от толкования и воли отдельных лиц, то есть не будут прочно установлены»[62]62
  Столыпин П. А. Нам нужна Великая Россия…: Полное собрание речей в Государственной думе и Государственном совете. 1906–1911 / Предисл. К. Ф. Шацилло; Сост., коммент. Ю. Г. Фельштинского. – М.: Молодая гвардия. 1991. 416 с.


[Закрыть]. Россия вступила на путь демократизации и становления правового государства.

Впервые в отечественном праве термин «избирательная комиссия» был закреплен в законодательстве, регулирующим процедуру выборов в Государственную Думу Российской Империи. В 1905 году избирательные комиссии губернского и уездного уровня были призваны обеспечивать законность избирательного процесса, они рассматривали заявления и жалобы, возникающие в связи с избранием членов Государственной Думы[63]63
  Курдюков П. М., Истоминов Е. В. К вопросу о проведении первых выборов в Государственную Думу в начале ХХ века и их значении в истории российского избирательного права // Юрист-правовед. 2009. № 3. С. 79–82.


[Закрыть]. Единого независимого коллегиального органа, возглавлявшего систему избирательных комиссий, не существовало, схожую ситуацию можно наблюдать в современной Аргентинской Республике, Великобритании, Канаде, Итальянской Республике, Швейцарской Конфедерации, Королевстве Норвегии и Королевстве Дании.