Текст книги "Правовой статус Центральной избирательной комиссии Российской Федерации"

1.4. Правовое положение Центральной избирательной комиссии по выборам народных депутатов РСФСР в конце 80‑х годов XX века

Несмотря на декларируемые принципы эгалитаризма[126]126
  Уильямс К. В борьбе с элитарностью: пролетаризация науки в России в 1917–1953 годах // Вестник Удмурдского университета. 2005. № 7. С. 55–73.


[Закрыть], советское общество всегда являлось неоднородным[127]127
  Нечаева Е. С. Структуры и социальные практики повседневности в условиях трансформации советского общества // Общество: социология, психология, педагогика. 2012. № 1. С. 57–62.


[Закрыть], в разных частях государства с разной скоростью протекали процессы пробуждения политического и национального самосознания, которые трансформировались в запросы на реализацию политических прав через легальные реальные конкурентные демократические процедуры. Подобные запросы начали находить поддержку местных элитных групп[128]128
  Волков С. В. Советский истеблишмент // Русский исторический журнал. 2001. № 1–4. С. 237–358.


[Закрыть], которые начали осознавать себя самостоятельными политическими субъектами. Рассмотрим, как происходили такие изменения на примере конкретной советской союзной республики.

В конце 80-х годов XX века в РСФСР, происходили политические и социально-экономические изменения[129]129
  Богданов С.В., Орлов В. Н. За фасадом перестройки в СССР: власть, хозяйственная преступность, общество // Известия Алтайского государственного университета. 2009. № 44. С. 27–31.


[Закрыть], связанные с замедление развития советской экономики, падением уровня жизни, политикой гласности[130]130
  Restructuring Post-Communist Russia // Еd. by Y. Brudny, J. Frankel, S. Hoffman. Cambridge, 2004.


[Закрыть] и плюрализма, в том числе преобразования касались избирательной системы. Были проведены выборы народных депутатов на альтернативной основе, было разрешено публичное обсуждение наиболее важных проблем в средствах массовой информации, создаются легальные оппозиционные политические объединения для участия в выборах, утратило силу конституционная норма о руководящей роли коммунистической партии, началось отделение органов государственной власти от партийного контроля, что дало несомненный толчок к развитию российского парламентаризма. Наиболее эпохальными изменениями в сфере организации и проведения выборов можно назвать изменения в положении Центральной избирательной комиссии по выборам народных депутатов РСФСР, которые были закреплены в Законе РСФСР от 27.10.1989 «О выборах народных депутатов РСФСР»[131]131
  Закон РСФСР от 27.10.1989 «О выборах народных депутатов РСФСР» // Ведомости ВС РСФСР. 1989. № 44. С. 1305.


[Закрыть]. Данные изменения касались как полномочий, которыми обладала комиссия, так и методов их реализации.

Так, согласно новому избирательному законодательству, теперь Комиссия осуществляла на всей территории РСФСР контроль за исполнением данного закона и обеспечивала его единообразное применение. Для реализации этих целей Комиссия была уполномочена:

– давать разъяснения о порядке применения настоящего Закона и входить в случае необходимости в Верховный совет РСФСР с представлениями о его толковании (на данный момент ЦИК России также является основным толкователем законодательства о выборах и референдумах);

– направлять деятельность избирательных комиссий (на данный момент ЦИК России также активно ведет взаимодействие с избирательными комиссиями различных уровней);

– определять порядок внесения изменений в состав избирательных комиссий (ЦИК России назначает одного из членов избирательных комиссий субъектов Российской Федерации);

– образовывать территориальные и национально-территориальные избирательные округа;

– распределять денежные средства по избирательным комиссиям (вопросы финансирования также относятся к компетенции ЦИК России);

– контролировать обеспечение избирательных комиссий помещениями, транспортом, связью и рассматривать другие вопросы материально-технического обеспечения выборов (на данный момент обеспечение помещениями возложено на органы государственной и муниципальной власти);

– устанавливать формы избирательных бюллетеней по выборам народных депутатов РСФСР, списков избирателей, протоколов предвыборных собраний и заседаний избирательных комиссий, других избирательных документов, образцы избирательных ящиков и печатей избирательных комиссий, порядок хранения избирательных документов (на современном этапе ЦИК России также устанавливает формы юридических значимых документов, которые используются при голосовании);

– заслушивать сообщения министерств, государственных комитетов и ведомств РСФСР, других государственных и общественных органов по вопросам, связанным с подготовкой и проведением выборов (на данный момент ЦИК России ведет активное межведомственное взаимодействие с различными органами исполнительной власти);

– регистрировать избранных депутатов, подводить итоги выборов в целом по республике, публиковать в печати сообщение об итогах выборов и списки избранных народных депутатов РСФСР (подведение итогов выборов является неотъемлемой прерогативой ЦИК России);

– передавать мандатной комиссии Съезда народных депутатов РСФСР документацию, необходимую для проверки полномочий депутатов;

– решать вопросы, связанные с проведением повторных выборов (схожее полномочие реализует ЦИК России);

– решать вопросы, связанные с организацией отзыва народных депутатов РСФСР;

– назначать выборы народных депутатов РСФСР вместо выбывших депутатов и обеспечивать их проведение;

– рассматривать заявления и жалобы на решения и действия избирательных комиссий, отменять решения этих комиссий, приостанавливать их действие либо принимать другие решения по этим вопросам (ЦИК России также имеет подобные полномочия; так, на выборах президента Российской Федерации в 2018 году были отменены итоги голосования на ряде избирательных участков[132]132
  Информационное агентство «Интерфакс»: Итоги голосования на выборах президента отменены на семи участках [Электронный ресурс] // Официальный сайт Интерфакс в сети Интернет. Режим доступа: http://www.interfax.ru/russia/604233 (дата обращения: 20.04.2018).


[Закрыть]).

Решения Центральной избирательной комиссии являлись окончательными, кроме того комиссия осуществляла иные полномочия в соответствии с законодательством о выборах и другими законами РСФСР.

Постановлением Президиума Верховного совета РСФСР от 19 апреля 1991 года «Об организационных мерах по проведению выборов Президента РСФСР 12 июня 1991 года» подготовка и проведение выборов были возложены на Центральную избирательную комиссию по выборам народных депутатов РСФСР[133]133
  Постановление Президиума ВС РСФСР от 19.04.1991 «Об организационных мерах по обеспечению проведения выборов Президента РСФСР 12 июня 1991 года» // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. № 17. ст. 516.


[Закрыть], которую возглавлял В. И. Казаков, а партиям, профессиональным союзам и массовым общественно-политическим движениям было рекомендовано выделить по одному представителю для участия в ее работе и оказания ей содействия в организации избирательной кампании. Помимо помощи в организации выборов, Центральная избирательная комиссия получила право производить расходы на подготовку выборов до открытия Советом министров РСФСР финансирования. По итогам выборов в первом туре, набрав 57,3 % голосов избирателей, победил Б. Н. Ельцин. В конце 1991 года РСФСР была переименована в Российскую Федерацию, однако, конституционные основы, система государственных органов и принципы избирательной системы не изменились[134]134
  Закон РСФСР от 25.12.1991 № 2094–1 «Об изменении наименования государства Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика» // Ведомости Съезда НД РСФСР и ВС РСФСР № 2, 09.01.1992, ст. 62.


[Закрыть].

После окончательного прекращения существования системы советских органов государственной власти в конце 1993 года, Президент России Б. Н. Ельцин в целях реализации поэтапной конституционной реформы[135]135
  Указ Президента Российской Федерации от 21.09.1993 № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 27.09.1993.№ 39. Ст. 3597.


[Закрыть] и проведения первых выборов депутатов Государственной Думы утвердил состав Центральной избирательной комиссии по выборам в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в 1993 году[136]136
  Указ Президента Российской Федерации от 29.09.1993 № 1505 «О составе Центральной избирательной комиссии по выборам в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в 1993 году» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 04.10.1993. № 40. Ст. 3743.


[Закрыть]. Председателем комиссии был избран Т. Н. Рябов. Данное событие можно считать началом истории современной ЦИК России.

Как мы видим, в значительной степени современное российское законодательство в вопросе статуса ЦИК России схоже с законодательством позднего советского периода, что говорит об исторической правопреемственности между современной российской государственностью и советским государством.

На основании изложенного выше можно сделать следующий вывод: общей тенденцией для высших избирательных комиссий СССР и РСФСР являлось постепенное расширение своих полномочий в сфере организации и проведения выборов. В то же время стоит отметить, что данный процесс был весьма долгим и шел в общем русле постепенной демократизации советского государства. В итоге данные преобразования позволили создать систему независимых[137]137
  Борисенко В.И., Чернышева Е. Н. Независимые федеральные органы государственной власти России // Социально-гуманитарные знания. 2015. № 8. С. 207–218.


[Закрыть] избирательных комиссий, во главе которой встала Центральная избирательная комиссия Российской Федерации. Многие правомочия, закрепленные в советском законодательстве, явились основой для формирования полномочий ЦИК России.

Глава II
Правовое регулирование статуса Центральной избирательной комиссии Российской Федерации

2.1. Правовое регулирование статуса Центральной избирательной комиссии Российской Федерации на актуальном этапе: общие и частные аспекты

Правовое регулирование – это осуществляемое при помощи системы правовых средств (юридических норм, правоотношений[138]138
  Толстой Ю.К. К теории правоотношения. – Л.: Издательство Ленинградского Университета, 1959.– 88 с.


[Закрыть], индивидуальных предписаний и др.) воздействие на общественные отношения с целью их упорядочения, охраны и развития. Воздействие на общественные отношения осуществляется с помощью юридических норм и иных правовых средств, образующих механизм правового регулирования. Правовые средства выступают в различном виде в зависимости от уровня, в котором рассматривается правовой инструментарий. Это могут быть юридические нормы, субъективные юридические права и юридические обязанности, правовые режимы и другое[139]139
  Алексеев С. С. Теория права. М. 1995. С. 210–220.


[Закрыть].

Потребности, цели, законные интересы и мотивы участников процесса правового регулирования, как правило, находятся в противоречии, но в то же время они взаимно обусловлены. На самом деле цель правового регулирования фактически опосредована множеством целей и интересов субъектов правоотношений, зависит от них, и поэтому государство стремится их если не консолидировать и привести в соответствие с общественными потребностями, то поддержать и обеспечить правовым инструментарием реализации[140]140
  Тонков Е. Е. Правовое регулирование: поиски пределов эффективности // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: Право. 2018. № 2 (33). С. 95–103.


[Закрыть].

Избирательные комиссии наряду с избирателями, кандидатами, избирательными объединениями, наблюдателями являются субъектами избирательного права[141]141
  Сергеев Д. Б. Избирательное право субъектов Российской Федерации. Теоретико-правовые исследования. Петропавловск-Камчатский, 2003. С. 87–98.


[Закрыть]. Некоторые исследователи в качестве субъектов избирательного права выделяют: российский народ, народ субъектов Российской Федерации, иностранных граждан, сборщиков подписей, агитаторов, доверенных лиц, уполномоченных представителей, членов избирательных комиссий и членов комиссий референдума[142]142
  Гарифуллина А.Р. О субъектах избирательного права // Ученые записки Казанского филиала «Российского государственного университета правосудия». 2019.Т. 15. С. 65–69.


[Закрыть]. Большинство представителей российского юридического сообщества отмечают заметную роль избирательных комиссий как одного из ведущих субъектов избирательного права. Рассмотрим, как различные источники права регулируют правовое положение избирательных комиссий.

Ведущим источником права в России является нормативный правовой акт. Из нормативных правовых актов разной юридической силы состоит законодательство. Французский философ Ш. Л. Монтескьё определял законодательство как общее государственное право, которое имеет своим предметом человеческую мудрость, создавшую все человеческие общества[143]143
  Батиев Л. В. Учение Ш. Л. Монтескьё «О духе законов». // Юридический вестник Ростовского государственного экономического университета. 2005. Т. 1. № 33. С. 11–18.


[Закрыть]. В самом общем виде российское законодательство – это совокупность законов (в том числе Основного закона) и подзаконных нормативных правовых актов. В свою очередь в нормах отраслевого законодательства конкретизируются содержание конституционной нормы и процедура её осуществления.

По этой причине особенно важным является следующий вопрос: как определяется избирательная комиссия согласно действующему электоральному законодательству? Роль данного вопроса понимали многие представители научного юридического сообщества[144]144
  Авакьян С. А. Конституционный лексикон: государственно-правовой терминологический словарь // М.: Юстицинформ, 2015. 640 с.


[Закрыть], в том числе ему уделял внимание Олег Емельянович Кутафин[145]145
  О. Е. Кутафин. Избранные труды М.: Проспект, 2016. С. 350.


[Закрыть]. Согласно п. 21 ст. 2 Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»[146]146
  Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. № 24. ст. 2253.


[Закрыть]: «избирательная комиссия – коллегиальный орган, формируемый в порядке и сроки, которые установлены законом, организующий и обеспечивающий подготовку и проведение выборов». Данное определение является особенно значимым, так как изложено в федеральном нормативном правовом акте и является необходимым для понимания статуса избирательной комиссии.

Под статусом любого органа власти понимают совокупность прав и обязанностей, которыми этот орган обладает[147]147
  Коллизии в статусе органов государственной власти и должностных лиц. Шакун В. М. г. Челябинск. Вестник Челябинского государственного университета № 2, 2006.


[Закрыть] (права и обязанности в отечественной практике преимущественно устанавливаются нормативными правовыми актами). При этом некоторые ученые добавляют в это определение еще два элемента: порядок формирования и организация деятельности[148]148
  Избирательное право и процесс в России: учебное пособие И. А. Алексеев, Д. С. Белявский, А. А. Свистунов М.: Проспект, 2015. 216 с.


[Закрыть]. Доктор юридических наук Игорь Вячеславович Выдрин считает, что кроме перечисленных выше элементов к понятию статуса относятся принципы и гарантии деятельности[149]149
  Выдрин И. В. Муниципальное право России: учебник для ВУЗов М.: Норма, 2004. 183 с.


[Закрыть]. Учитывая несомненную важность подобных элементов, мы, однако, не будем относить их к понятию статуса, так как они на наш взгляд не являются основополагающими.

Положения определяющие права и обязанности Центральной избирательной комиссии Российской Федерации закреплены в ст. 21 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», в частности указанном выше нормативном правовом акте закрепляется следующее:

– Центральная избирательная комиссия Российской Федерации является федеральным государственным органом, организующим подготовку и проведение выборов, референдумов в Российской Федерации в соответствии с компетенцией, установленной настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами;

– Центральная избирательная комиссия Российской Федерации действует на постоянной основе и является юридическим лицом;

– Срок полномочий Центральной избирательной комиссии Российской Федерации составляет пять лет. Если срок полномочий Центральной избирательной комиссии Российской Федерации истекает в период избирательной кампании, в период со дня назначения референдума Российской Федерации и до окончания кампании референдума, которые организует Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, срок ее полномочий продлевается до окончания этой избирательной кампании, кампании референдума;

– ЦИК России является избирательной комиссией, организующей выборы в федеральные органы государственной власти, а также комиссией референдума, организующей референдум Российской Федерации; осуществляет контроль за соблюдением избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации;

– организует разработку нормативов технологического оборудования (кабины для голосования, ящики для голосования) для участковых комиссий, утверждает указанные нормативы и осуществляет контроль за их соблюдением, а также организует закупку этого технологического оборудования при проведении выборов в федеральные органы государственной власти, референдума Российской Федерации;

– обеспечивает реализацию мероприятий, связанных с подготовкой и проведением выборов, референдумов, развитием избирательной системы в Российской Федерации, внедрением, эксплуатацией и развитием средств автоматизации, правовым обучением избирателей, профессиональной подготовкой членов комиссий и других организаторов выборов, референдумов, изданием необходимой печатной продукции; осуществляет меры по организации единого порядка распределения эфирного времени и печатной площади между зарегистрированными кандидатами, избирательными объединениями для проведения предвыборной агитации, между инициативной группой по проведению референдума и иными группами участников референдума для проведения агитации по вопросам референдума, установления итогов голосования, определения результатов выборов, референдумов, а также порядка опубликования (обнародования) итогов голосования и результатов выборов, референдумов, в том числе в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет»;

– осуществляет меры по организации финансирования подготовки и проведения выборов, референдумов, распределяет выделенные из федерального бюджета средства на финансовое обеспечение подготовки и проведения выборов, референдума, контролирует целевое использование указанных средств; оказывает правовую, методическую, организационно-техническую помощь комиссиям; осуществляет международное сотрудничество в области избирательных систем;

– заслушивает сообщения федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по вопросам, связанным с подготовкой и проведением выборов в федеральные органы государственной власти и референдума Российской Федерации;

– устанавливает нормативы, в соответствии с которыми изготавливаются списки избирателей, участников референдума и другие избирательные документы, а также документы, связанные с подготовкой и проведением референдума;

– рассматривает жалобы (заявления) на решения и действия (бездействие) нижестоящих комиссий и принимает по указанным жалобам (заявлениям) мотивированные решения;

– осуществляет иные полномочия в соответствии с настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами; рассматривает жалобы на решения и действия (бездействие) избирательных комиссий субъектов Российской Федерации и их должностных лиц, нарушающие избирательные права граждан и право граждан на участие в референдуме при проведении выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, референдумов субъектов Российской Федерации, выборов в органы местного самоуправления, местных референдумов, в соответствии с пунктом 7 статьи 75 настоящего Федерального закона;

– в пределах ассигнований, предусмотренных ей федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год в соответствии с законодательством Российской Федерации, определяет размер и устанавливает порядок оплаты труда работников учреждений и организаций, созданных для обеспечения ее деятельности;

– Центральная избирательная комиссия Российской Федерации совместно с избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и должностными лицами органов местного самоуправления организует государственную систему регистрации (учета) избирателей, участников референдума и участвует в осуществлении регистрации (учета) избирателей, участников референдума, в том числе формирует и ведет регистр избирателей, участников референдума.

– Центральная избирательная комиссия Российской Федерации совместно с избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации осуществляет проверку сводных финансовых отчетов и сведений о поступлении и расходовании средств политических партий, контроль за источниками и размерами имущества, получаемого политическими партиями в виде вступительных и членских взносов, пожертвований граждан и юридических лиц, информирует граждан о результатах этих проверок;

– ЦИК России в пределах своей компетенции вправе издавать инструкции по вопросам единообразного применения настоящего Федерального закона, обязательные для исполнения; вправе давать заключения о соответствии законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации настоящему Федеральному закону, а также иным федеральным законам, регулирующим избирательные права и право на участие в референдуме граждан Российской Федерации; имеет официальный печатный орган и официальное сетевое издание.

В иных нормативных правовых актах в свою очередь содержатся иные права и обязанности ЦИК России. Например, согласно ст. 12 Федерального закона от 22.02.2014 № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»[150]150
  Федеральный закон от 22.02.2014 № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // РГ.2014. № 45.


[Закрыть], ЦИК России участвует в формировании одномандатных избирательных округов. Как отмечает доктор юридических наук И. Б. Михайлова, одномандатные избирательные округа являются важной составляющей избирательной системы России, которые удобны для изучения, учитывая статистику, собираемую и публикуемую ЦИК России[151]151
  Михайловская И. Б. Выборы в Государственную Думу по одномандатным избирательным округам: статистические итоги и некоторые выводы. № . 3 (48). 2004. С. 191–194.


[Закрыть]. Принципиально важным является требование закона о том, что, если Президент России по каким-то причинам не назначит в установленные законом сроки парламентские выборы, это обязана сделать ЦИК России. Иными словами, определение сроков проведения очередных парламентских выборов, а значит и времени их объявления, не отданы исключительно на откуп Президенту России, чем ограничивается его самостоятельность в данном вопросе[152]152
  Зайковский В. Н. Конституционное право Российской Федерации: курс лекций для студентов, обучающихся по направлению подготовки 38.03.04 «Государственное и муниципальное управление». В 2-х частях. Часть II /В. Н. Зайковский. – 2-е. изд., испр. и доп. – Тверь: Тверской филиал РАНХиГС, 2017.– 337 с., Воронеж, 2017.


[Закрыть].

Согласно ст. 12 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации»[153]153
  Федеральный закон от 10.01.2003 № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» // РГ. 2003. № 6.


[Закрыть] от 10.01.2003, ЦИК России осуществляет подготовку и проведение выборов Президента Российской Федерации, в иных статьях данного нормативного правового акта находят свое отражение другие полномочия ЦИК России: формирование избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, направление в ЦИК России от зарегистрированного кандидата члена комиссии с правом совещательного голоса, предоставление на безвозмездной основе эфирного времени для ЦИК России для разъяснения законодательства о выборах Президента Российской Федерации, информирования избирателей о сроках и порядке осуществления избирательных действий, кандидатах, политических партиях, выдвинувших кандидатов, о ходе избирательной кампании, а также для ответов на вопросы избирателей. В целом можно сказать, что в значительной степени эти положения схожи или лишь более конкретно раскрывают суть полномочий, изложенных в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Недавно, согласно распоряжению Президента Российской Федерации от 14.02.2020 № 32-рп «Об организации подготовки проведения общероссийского голосования по вопросу одобрения изменений в Конституцию Российской Федерации», ЦИК России наделена полномочиями по организации общероссийского голосования по вопросу одобрения изменений в Конституцию Российской Федерации[154]154
  Распоряжение Президента Российской Федерации от 14.02.2020 № 32-рп «Об организации подготовки проведения общероссийского голосования по вопросу одобрения изменений в Конституцию Российской Федерации» // СЗ РФ. № 7. 17.02.2020. ст. 822.


[Закрыть].

Правовым обычаем является общепринятая норма поведения, сложившаяся исторически и принимаемая государством и его гражданами в качестве источника права, но, при этом, не закрепленная официальными нормативными документами. По общему мнению, правовой обычай на современном этапе в избирательном праве играет не значительную роль как источник права[155]155
  Минникес И. В. Источники российского избирательного права // Вестник Бурятского госуниверситета. 2011. № 2. С. 205–208.


[Закрыть], следовательно, в отношении регулирования правового положения ЦИК России таким источником права можно пренебречь.

Договоры применяются уже нескольких тысяч лет, что объясняется помимо прочего тем, что речь идет о гибкой правовой форме, в которую могут облекаться различные по характеру общественные отношения[156]156
  Брагинский М.И., Витрянский В. В. Договорное право: Общие положения 3-е изд., Кн. 1 Москва. Статут. 2001. 848 с.


[Закрыть]. Административный договор является одним из признанных источников права в Российской Федерации и выражает управленческую сущность через договорные начала[157]157
  Ротенберг А. С. Административный договор как форма государственного управления. Журнал «Юрист-правовед». Ростов-на-Дону. 2008. С. 118–121.


[Закрыть]. Данные акты имеют несколько характерных признаков: целью договора являются публичные интересы; хотя бы одной из сторон данного договора является орган, обладающий властными полномочиями; как особый вид договоров имеют особенную нормативную базу[158]158
  Бахрах Д. Н., Российский Б. В., Старилов Ю. Н.БЗО Административное право: Учебник для вузов. М.: Норма, 2007. 816 с.


[Закрыть]. Как и для договоров гражданско-правового характера, для административных правовых договоров обязательным условием является акцепт[159]159
  Ходаковский К. В. Подготовка и заключение административного договора // Арбитражный и гражданский процесс. 2010. № 5. С. 2–6.


[Закрыть]. Можно выделить несколько видов подобных договоров: договоры о компетенции, договоры о сотрудничестве, договоры о поступлении граждан на государственную службу[160]160
  Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С. В. Административное право России: учебник. М.: Проспект, 2010. 752 с.


[Закрыть] и другие. Учитывая динамичность изменения общественных отношений в избирательном праве, не удивительно, что для регулирования подобных отношений широко используются не только нормативно-правовые акты, но и административные договоры. Подобная практика складывается в рамках общей тенденции повышения роли административного договора как источника права[161]161
  Радько Т.Н., Лазарев В.В., Морозова Л. А. Теория государства и права: учебник для бакалавров М.: Проспект, 2016. 568 с.


[Закрыть].

Наряду с положительными чертами административных договоров, к которым можно отнести, диспозитивность и возможность детальной регламентации различных административных процедур, административный договор имеет определенные недостатки как источник права в России. На данный момент времени не предпринималось попыток создания модельного нормативного правового акта, регламентирующего механизм заключения административных договоров. В результате по мнению ряда ученых, возникают вопросы о целесообразности в принципе признавать административные договоры источником права. А. П. Алехин и Ю. М. Козлов считают, что административно-правовой договор – это новое и еще недостаточно осмысленное явление, ибо сама природа государственного управления предполагает императивность односторонних юридически-властных волеизъявлений, а договорные связи исходят из юридического равенства их участников. Немаловажным сдерживающим фактором является и отсутствие в законодательстве Российской Федерации форм правового регулирования публично-правового договора. В качестве примера административного договора, который является источником права, данные ученые приводят договоры с участием Министерства внутренних дел Российской Федерации.

Несмотря на неоднородную позицию научного сообщества, административные договоры активно используются в государственном управлении органами власти в различных сферах жизни общества. Принципы гуманизма, равноправия национальных культур, федерализма и формального равенства в образовательной сфере сделали административный договор одним из ведущих источников права в образовательной сфере[162]162
  Красильников Т. С. Административный договор в сфере образования: Дис. канд. юрид. наук: 12.00.14. Москва, 2003 196 c.


[Закрыть]. Административные договоры регулируют вопросы разграничения предмета ведения органов власти в тех случаях, когда подобные вопросы не урегулированы нормативными правовыми актами в должной мере[163]163
  Шмалий О. В. Административные договоры о компетенции как фактор эффективной организации исполнительной власти. г. Ростов-на-Дону. Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. № 3. 2010.С. 86–90.


[Закрыть].

Центральная избирательная комиссия Российской Федерации возглавляет систему избирательных комиссий России, в этой связи, административные договоры с участием названного государственного органа не являются редкими. Однако так ли названные источники права важны, чтобы определять положения, связанные со статусом ЦИК России? С целью закрепления определенных гарантий, препятствующих нарушению прав и недопущения дискриминации, административные договоры заключались с незапамятных времён[164]164
  Смбатян А. С. История развития международной торговли: двухстороннее регулирование // Международное публичное и частное право. 2001. № 2. С. 29.


[Закрыть]. Кроме того, на ЦИК России возложены обязанности по контролю за соблюдением некоторых избирательных цензов.

Особенно наглядно мы можем увидеть это в отношении ценза судимости – запрета на выдвижения на выборные должности государственной и муниципальной власти граждан с непогашенной судимостью. По словам Председателя ЦИК России, в 2017 году не были допущены на выборы разных уровней около 250 граждан, так как те имели не погашенную судимость[165]165
  Разъяснение ЦИК России о действующих нормах по ограничению права быть избранными лиц, имевших судимость [Электронный ресурс] // Официальный сайт ЦИК России в сети Интернет Режим доступа: http://www.cikrf.ru/news/cec/23508/ (дата обращения 12.07.2019).


[Закрыть]. В 2017 году ЦИК России отказал в регистрации в качестве кандидата в Президенты Российской Федерации видео-блогеру Алексею Навальному, который на момент подачи документов имел непогашенную судимость за тяжкое преступление[166]166
  ЦИК отказал Навальному в регистрации кандидатом в президенты России [Электронный ресурс] // Официальный сайт газеты «Коммерсант» в сети Интернет Режим доступа: https://www.kommersant.ru/doc/3508237 (дата обращения 12.07.2019.)


[Закрыть]. По аналогичной причине не был зарегистрирован ранее судимый журналист Олег Лурье. Стоит отметить, что Европейский суд по правам человека (ЕСПЧ) отвергнул ключевой довод жалобы А. Навального по статье 18 Европейской конвенции по правам человека[167]167
  Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод от 04.11.1950 г. и дополнительные Протоколы к ней / Права человека: сборник международных документов. – М.: Юридическая литература, 1990.


[Закрыть].

В целях эффективного контроля за соблюдением требований о недопущении кандидатов с непогашенной судимостью ЦИК России заключает административные договоры с правоохранительными органами. Ярким примером подобных договоров служит Соглашение о взаимодействии Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и Министерства внутренних дел Российской Федерации от 01.09.2016 № 08/14295–2016 / 1/8913, в котором закреплены формы взаимодействия: взаимный обмен информацией, консультации, проведение проверок, издание актов[168]168
  Соглашение о взаимодействии Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и Министерства внутренних дел Российской Федерации от 22.11.2011 [Электронный ресурс] // Официальный сайт Центральной избирательной комиссий Российской Федерации в сети Интернет. Режим доступа: http://www.cikrf.ru/law/agreements/mvd2011/ (дата обращения 23.12.2016). Официальный сайт Центральной избирательной комиссий Российской Федерации [Электронный ресурс] Режим доступа: http://www.cikrf.ru/law/agreements/mvd2011/ (дата обращения 23.12.2016).


[Закрыть]. Также существует «Соглашение о взаимодействии Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и Федеральной налоговой службы» от 24 февраля 2016 года № 08/1846–2016/ММВ‑23–11/2@, целью которого является содействие при подготовке и проведении выборов, референдумов. В рамках взаимодействия между органами проверяется достоверность сведений о размере и источниках доходов кандидатов, их супругов и несовершеннолетних детей, об участии в коммерческих организациях; анализируются данные, указанные юридическими лицами при перечислении пожертвований в избирательные фонды кандидатов, избирательных объединений, фонды референдума, а также политическим партиям и их региональным отделениям[169]169
  Справочно-правовая система «Гарант. ру» [Электронный ресурс] Режим доступа: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/71238990/ (дата обращения 23.12.2016).


[Закрыть]. В то же время некоторые исследователи относят договоры ЦИК России и органов исполнительной власти к нормативным правовым актам[170]170
  Красинский В. В. Правовая природа актов избирательных комиссий в Российской Федерации//Современное право. 2009. № 11. С. 22–26.


[Закрыть].

Активно административные договоры регулируют отношения между ЦИК России и образовательными организациями, иллюстрацией этого служит «Соглашение о сотрудничестве между Центральной избирательной комиссией Российской Федерации и Федеральным государственным бюджетным образовательным учреждением «Московский государственный университет имени М. В. Ломоносова» от 23 января 2015 года[171]171
  «Соглашение о сотрудничестве между Центральной избирательной комиссией Российской Федерации и Федеральным государственным бюджетным образовательным учреждением «Московский государственный университет имени М. В. Ломоносова» от 23 января 2015 года. [Электронный ресурс] // Официальный сайт Российского центра обучения избирательным технологиям при ЦИК России. Режим доступа: http://www.rcoit.ru/education/detail.php? ID=22489 (дата обращения 23.12.2016).


[Закрыть], Соглашение о сотрудничестве между Центральной избирательной комиссией Российской Федерацией и федеральным государственным бюджетным учреждением науки Институтом государства и права Российской академии наук от 22 мая 2017[172]172
  Соглашение о сотрудничестве между Центральной избирательной комиссией Российской Федерацией и федеральным государственным бюджетным учреждением науки Институтом государства и права Российской академии наук от 22.05. 2017 № 08/4513–2017:01. [Электронный ресурс] // Официальный Центральной избирательной комиссией Российской Федерацией в сети Интернет. Режим доступа: http://www.cikrf.ru/activity/docs/agreements/aducational/? PAGEN_1=2 (дата обращения 05.09.2018).


[Закрыть], а также соглашения с рядом иных образовательных организаций. Кроме того, в рамках правового просвещения и организации выборов, ЦИК России традиционно взаимодействует со многими учебными заведениями в других формах. 11 мая 2016 года член ЦИК России Заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор, Борис Эбзеев встретился со студентами Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА). 22 ноября 2018 года в Центральной избирательной комиссии Российской Федерации состоялась экскурсия для студентов Всероссийского государственного университета юстиции. Согласно постановлению ЦИК России от 19.07.2019 № 213/1624–7 за оказание содействия и существенную помощь в организации и проведении избирательных кампаний объявлена благодарность ФГБОУ ВО «Пятигорский государственный университет». 7 февраля 2020 года ЦИК России провела ознакомительную экскурсию для студентов факультета права Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики». 20 февраля 2020 года члены ЦИК России Александр Кинёв и Сиябшах Шапиев встретились со студентами юридического факультета Российского университета дружбы народов в рамках ознакомительной экскурсии в Центризбиркоме. Практика взаимодействия избирательных комиссий с ведущими вузами страны, как на федеральном, так и на региональном уровне, в том числе и в рамках заключённых соглашений о сотрудничестве, показала свою эффективность и сегодня получает достойное развитие.

Как отмечалось ранее[173]173
  Административные договоры с участием Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. Ермошин П.Ю. М.: Евразийский Научный Журнал. № 12. 2016. С. 28–29.


[Закрыть], регулирование отношений с участием ЦИК России в рамках административных договоров носит обширный и многоаспектный характер. Субъектами данных отношений являются как органы власти, так и иные юридические лица, в том числе образовательные учреждения; рассмотренными соглашениями регулируются как вопросы предоставления и обмена информацией со стороны федеральных органов власти, так и вопросы науки и образования. Данные факты говорят о том, что административные договоры являются важным источником права, который служит для определения статуса ЦИК России.

Акты издаваемые ЦИК России носят преимущественно методический характер, примером таких актов служат различные инструкции и методические материалы. С другой стороны, ряд постановлений ЦИК России носят общеобязательный характер и регулируют отношения для широкого круга субъектов избирательного права. Такие акты имеют сходство с ведомственными актами органов исполнительной власти. Значительную долю составляю различные распорядительные документы, основная цель которых – реализация управленческой деятельности внутри ЦИК России, примером таких актов может служить Регламент ЦИК России[174]174
  Постановление ЦИК России от 28.06.1995 № 7/46-II «О Регламенте Центральной избирательной комиссии Российской Федерации» // Сб. закон. и иных прав. актов по вопросам выборов. М., 1997 г.


[Закрыть]. Ряд актов можно отнести к нормативно-техническим. В целом можно согласиться с позицией В. В. Красинского, который достаточно подробно рассматривает вопрос сущности актов ЦИК России в своей работе «Правовая природа актов избирательных комиссий в Российской Федерации». Одной из главных особенностей актов избирательных комиссии он считает следующее: «для вступления в силу нормативных актов ЦИК России их государственная регистрация не требуется»[175]175
  Красинский В. В. Правовая природа актов избирательных комиссий в Российской Федерации // Современное право. 2009. № 11. С. 22–26.


[Закрыть].