Текст книги "Правовой статус Центральной избирательной комиссии Российской Федерации"

Первые централизованная избирательная комиссия появилась после известных событий февраля 1917 года. Всероссийская по делам о выборах в Учредительное собрание комиссия, под председательством профессора Н. Н. Авинова,[64]64
  Протасов Л. Г. Всероссийское Учредительное собрание и демократическая альтернатива: два взгляда на проблему // Отечественная история. 1993. № 5. С. 3.


[Закрыть] обладала полномочиями по наблюдению за ходом выборов, разработке поправок в Положения о выборах в Учредительное собрание[65]65
  Положение о выборах в Учредительное собрание. // Российское законодательство X–XX веков. В 9 томах. Т. 9. М.: Юридическая литература, 1994. 352 с.


[Закрыть], составлению списков членов Учредительного собрания. В свою очередь, исполком Петроградского совета рабочих и солдатских депутатов в конце марта также создал Комиссию по Учредительному собранию во главе с трудовиком Л. М. Брамсоном[66]66
  Селезнев Ф. А. История выборов в России с древнейших времен до конца XX в. (На примере Нижегородского края). Нижний Новгород, 2012. 198 с.


[Закрыть] (данная комиссия не оказала значительного влияния и не занималась подготовкой выборов в Учредительное собрание). В период до октября 1917 года вопросами функционирования избирательных комиссий занимались многие юристы, из которых можно выделить И. Д. Беляева, В. Н. Латкина, П. Н. Мрочек-Дроздовского, В. И. Сергеевича и А. Х. Кабанова.

По словам У. Питта, где кончаются законы, там начинается тирания. События конца 1917 года окончательно уничтожили сложившуюся систему права и государства. В результате представители левых радикальных партий получили власть с опорой на грубую силу в нарушении выборных процедур и действующего законодательства, данные факты необратимым образом повлияли на развитие отечественной государственности (захват власти незаконными методами с опорой на грубую силу или нарушение процедуры выборов, использование власти в целях, не предусмотренных законом, и методами, противоречащими ему, называется в науке узурпацией)[67]67
  Рассказов Л. П. Теория государства и права: углубленный курс: Учебник. М.: РИОР: ИНФРА-М. 2015. 559 с.


[Закрыть]. Право было заменено децентрализованным насилием в отношении наиболее экономически самостоятельных личностей, крупный советский правовед А. Г. Гойхбарг писал: «Трудовые массы заменяют право обеспечением материальными и духовными потребностей людей или же в некоторых областях раскрепощают личность, высвобождают ее из-под тяжелого гнета правящих оков[68]68
  Гойхбарг А. Г. Пролетариат и право: сборник статей. М., 1919. 112 с.


[Закрыть]». Институт частой собственности был упразднен. Советский юрист М. А. Рейснер называл частную собственность наиболее характерным продуктом юридической отравы[69]69
  Рейснер М. А. Право: Наше право. Чужое право. Общее право. Л.; М.: Государственное издательство, 1925. 276 с.


[Закрыть]. Булавас Юозас, В. Ф. Коток, Д. И. Курский, Ф. М. Нахимсон, Е. Б. Пашуканис, К. Б. Радек, И. Е. Фарбер поддерживали негативное отношение к институту частной собственности.

После октября 1917 года электоральная культура полностью изменилась[70]70
  Ординарцев И. И., Белоновский В. Н. Электоральная культура России на переломе двух эпох (влияние Октября 1917 года на электоральную культуру России). // Вестник Академии следственного комитета Российской Федерации. № 1(15). 2018. С. 26–31.


[Закрыть], властные институты оказались наполнены политизированными радикальными элементами[71]71
  Волков С. В. Почему РФ – ещё не Россия. Невостребованное наследие империи. – 1-е. – Москва: Вече, 2010.– 352 с.


[Закрыть], началось форсированное формирования однопартийной политической системы, революционное правительство строило свою избирательную систему на основе стихийного опыта создания советов на базе революционного правосознания, партийности и политической целесообразности[72]72
  Белоновский В. Н. Судьбы электоральной культуры России в свете октябрьских событий 1917 года. // Российское государствоведение. № 4. 2017. С. 5–13.


[Закрыть], отринув выборные принципы и традиции, которые формировались, начиная с IX века[73]73
  Минникес И. В. Выборы в истории Российского государства в IX – начале XIX века. – СПб.: Юридический центр Пресс, 2010.– 538 с


[Закрыть]. Советское общество в одночасье завершило трансформацию из общества традиционного в общество индустриальное[74]74
  Советская Россия в 20-е гг.: нэп, власть большевиков и общество / С.И Голотик, А. Б. Данилин, Е. Н. Евсеева, С. В. Карпенко // Новый исторический вестник. 2000. № 2. С. 122–181.


[Закрыть], при этом советские граждане не осознали ценностей гражданских прав и свобод. Права трудящихся быстро превратились в идеологическое клише используемое партийным аппаратом. Конституционные акты советского периода упраздняли принцип разделения властей и местное самоуправление (вводится система советов – единственных органов государственной власти сверху донизу, остальные органы государства называются органами управления, суда, прокуратуры)[75]75
  Современное конституционное право: Сб. науч. тр. / РАН. ИНИОН. Центр социал. науч. – информ. исслед. Отдел правоведения; Отв. ред. Алферова Е.В. – М.: ИНИОН, 2010.– 210 с.


[Закрыть]. Председатель Верховного Суда РСФСР П. И. Стучка последовательно выступал апологетом диктатуры пролетариата как новой формы организации государства[76]76
  Стучка П. И. Учение о Советском государстве и его Конституции СССР и РСФСР. 6-е изд., перераб. М.; Л., 1929. 311 с.


[Закрыть]. В стране царила атмосфера страха и паранойи. Генеральный прокурор СССР А. Я. Вышинский заявлял следующее в обвинениях о массовых случаях «саботажа»: «вредители скрывают ценные пласты угольных месторождений, стараются эксплоатировать наихудшие пласты, приберегая лучшие пласты для старых, «настоящих хозяев», которые вот-вот должны возвратиться в свои разоренные Великой социалистической революцией гнезда»[77]77
  Некоторые методы вредительско-диверсионной работы троцкистско-фашистских разведчиков. – М.: Партиздат ЦК ВКП(б), 1937. (переиздана см.: Ликвидация «пятой колонны» / Л. Заковский, С. Уранов. – М.: Алгоритм: Эксмо, 2009. С. 219–259.


[Закрыть]. Сейчас подобные обвинения выглядят гиперболизировано и могут вызвать как минимум недоумение. Стоит отметить, что именно А. Я. Вышинский занимался разъяснением нового советского избирательного законодательства[78]78
  Вышинский А. Я. Избирательный закон СССР: (в вопросах и ответах). – М.: Госполитиздат, 1950.– 47 с.


[Закрыть].

Подобное положение вещей было вызвано целым рядом причин: гибелью большинства представителей образованного класса в гражданской войне[79]79
  История России на рубеже веков. 1894–1922 гг.: Учебное пособие / изд. 2-е, испр., доп. и перераб. М.: Издательство Ипполитова, 2017.– 426 с.


[Закрыть], классовой сущностью советского общества, обязательной коммунистической идеологией ставившей конечной целью отмирание государства[80]80
  Ленин В. И. Государство и революция: Учение марксизма о государстве и задачи пролетариата в революции // Ленин В. И. Полное собрание сочинений. Т. 33. – М.: Издательство политической литературы, 1974. 433 с.


[Закрыть][81]81
  Симашенков П. Д. Марксистская концепция отмирания государства и будущее российского чиновничества // Гуманитарные научные исследования. 2015. № 3 (43), с. 29–32.


[Закрыть], трудным экономическим положением населения после Великой войны и гражданской войны[82]82
  Сафонов Д. А. Человек после голода: голод 1920–1922 гг. и его последствия//Человек в экстремальных условиях: историко-психологические исследования: Материалы XVIII Междунар. науч. конф., Санкт-Петербург, 12–13 декабря 2005 г.: в 2 ч. СПб.: Нестор, 2005. Ч. 2. С. 144–148.


[Закрыть], относительно низким уровнем образования широких слоев населения, подчинение органов государственного управления партии большевиков, тотальным контролем над жизнью индивида в целях наиболее рационального использования человеческих ресурсов. Некоторые из указанных причин были обусловлены объективными историческими, политическими и экономическими процессами, другие были вызваны непосредственно революционным правительством. В последствии многие пытались осмыслить произошедшее. Мишель Фуко в своих размышлениях о биополитике[83]83
  Самовольнова О. В. Социально-философский анализ основных концепций биополитики: М. Фуко, Дж. Агамбен, А. Негри // Вестник РГГУ. Серия: Философия. Социология. Искусствоведение. 2017. № 4–2(10). С. 261–271.


[Закрыть] и тоталитарных режимах указывал, что стремление к рациональному и те печальные последствия, которые оно влечет за собой при чрезмерном увлечении, это неотъемлемая черта западной цивилизации. Таким образом, ведущую роль по формированию государственных институтов взяло на себя советское партийное руководство, в том числе в отношении органов организующих проведение выборов в советы различных уровней.

В связи с отсутствием схожих по функциям централизованных органов по организации и проведении выборов в российском государстве начала XX века мы будем рассматривать институализацию и развитие центральных избирательных комиссий в советский и постсоветский периоды. В тоже время выборы в партийных и общественных объединениях советского периода в нашей работе рассматриваться не будут.

В советский период правовое положение и само наименование Центральной избирательной комиссии было различным и менялось с течением времени в рамках развития институтов советского общества и государства. В определенной мере, создание централизованного органа по вопросам организации выборов связано с явной тенденцией советской государственности по сверх централизации государственного управления[84]84
  Подольский И. С. Циклы централизации и децентрализации в советской истории 1920–1980‑е гг. // Девятнадцатые петровские чтения (история, политология, социология, философия, экономика, культура, образование и право). Материалы Всероссийской научной конференции с международным участием. – СПб.: Сударушка. 2018. С. 113–115.


[Закрыть].

До появления Всероссийской Центральной избирательной комиссии в сентябре 1925 г. единого органа, руководившего выборами, не существовало. Хотя Конституция РСФСР 1918 г[85]85
  Конституция (Основной Закон) Российской Социалистической Федеративной Советской Республики (принята V Всероссийским съездом Советов 10.07.1918) // СУ РСФСР. 1918. № 51. ст. 582.


[Закрыть] и Инструкция о порядке перевыборов волостных и сельских Советов от 2 декабря 1918 г. возлагали общее руководство выборами на Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет[86]86
  Саламатова М. С. Всероссийская Центральная избирательная комиссия: истоки создания (1925–1926 годы) // Вестник Челябинского государственного университета. 2012. № 7 (262). С. 31–37.


[Закрыть], однако, фактически Конституция РСФСР не фиксировала и не определяла порядок проведения голосования (вопрос отсылался на усмотрение местных советов и исполнительных комитетов, так как они отвечали за организацию, проведение и итоги выборов). Избирательные комиссии образовывались на уровне губернии, города, села и волости. Они назначались соответствующим исполнительным комитетом. У них не было своего аппарата (привлекались сотрудники исполкомов, деятельность на период действия избирательных комиссий не оплачивалась)[87]87
  Бакушев В. В. Эволюция института «избирательные комиссии» в российских условиях. // Право и современные государства. 2019. № 3. С. 12–25.


[Закрыть]. Таким образом, в начале существования советского государства, органы по проведению выборов создавались на временной основе, не имели финансовой самостоятельности и зависели от местных органов власти.

Как отмечает М. С. Саламатова, в начале 30-х годов XX века высший уровень общего руководства на уровне РСФСР по организации выборов по-прежнему регулировало постановление Президиума Центрального исполнительного комитета от 28 сентября 1926 г. «Инструкция о выборах в Советы», согласно которой, действовала избирательная комиссия при Президиуме Всероссийского центрального исполнительного комитета. Далее следовал уровень региональных (республиканских, областных и краевых) избирательных комиссий. «Следующий уровень, заменивший окружные, уездные, районные и волостные избиркомы, заняли районные избиркомы. Низовым уровнем избиркомов остались городские и сельские избиркомы»[88]88
  Саламатова М. С. Избирательные комиссии РСФСР (1918–1936 годы): особенности правового регулирования // Историко-правовые проблемы: новый ракурс. 2014. № 10. С. 58–76.


[Закрыть]. Подобное устройство системы избирательных комиссий было связано с тем, что выборы на Всесоюзные съезды Советов проходили в обстановке многоступенчатости[89]89
  Чистяков О. И. Конституция СССР 1924 года: учебное пособие. Москва: Зерцало-М. 2013. 224 с.


[Закрыть].

После принятия нового Основного Закона[90]90
  Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик (утв. Постановлением Чрезвычайного VIII Съезда Советов СССР от 05.12.1936) // Известия ЦИК СССР и ВЦИК. № 283. 06.12.1936.


[Закрыть] серьезно изменилась избирательная система: вводилось всеобщее избирательное право, голосование стало тайным, равным и прямым. Избиратель мог проголосовать «за» или «против» предложенного кандидата. Требование прямых, всеобщих, равных и тайных выборов в Учредительное собрание передовая революционная общественность выдвигала еще в дореволюционный период[91]91
  Журавлёв В. П., Фортунатов В. В. Избирательная система и выборы в РСФСР в 1937–1987 годах // Журнал о выборах / ЦИК России. 2014. № 1. С. 39–49.


[Закрыть]. Мандат депутатов являлся императивным (существовал институт отзыва депутата при определенных условиях). По словам И. В. Сталина подобные изменения стали возможны, так как в советском обществе «нет капиталистов, нет помещиков, стало быть, и нет давления со стороны имущих классов на неимущих»[92]92
  Сталин И. В. Речи на предвыборных собраниях избирателей Сталинского избирательного округа г. Москвы. 11 декабря 1937 г. и 9 февраля 1946 г. Воронеж. обл. кн-во, 1950 (обл. тип.). 32 с.


[Закрыть].

Согласно ст. 7–19 «Положения о выборах в Верховный Совет СССР»[93]93
  Постановление ЦИК СССР от 09.07.1937 «Об утверждении «Положения о выборах в Верховный Совет СССР» // Известия ЦИК СССР и ВЦИК. 1937. № 160.


[Закрыть] от 09.07.1937 ведение списков избирателей, что относится на данном этапе к деятельности избирательных комиссий, было в ведении Советов депутатов трудящихся. С другой стороны, согласно названному акту при перемене избирателем места своего пребывания он должен был уведомить об этом совет депутатов согласно форме, установленной Центральной избирательной комиссией по выборам в Верховный Совет РСФСР. В целом Положения о выборах, принимавшиеся Президиумами Верховных Советов в 1945, 1946, 1947, 1950 гг., незначительно отличались от ранее принятых актов[94]94
  Кудрякова Д. В. Формирование и организация деятельности избирательных комиссий советского периода 1936–1988 гг. // Общество и право. 2012. № 4 (41). С. 58–60.


[Закрыть]. Стоит отметить, что с 1937 года выборы стали безальтернативными[95]95
  Кувырченков Н.С. К истории возникновения института безальтернативных выборов в СССР // История государства и права. 2020. № 3. С. 23–25.


[Закрыть]. Центральная избирательная комиссия формировалась из представителей профсоюзных, кооперативных организаций, организаций ВКП(б), молодежи, общественных организаций, обществ и собраний рабочих, служащих и колхозников. В состав комиссии входили председатель, заместитель председателя, секретарь и 12 членов, ее состав утверждался Президиумом Верховного Совета СССР не позднее, чем за 55 дней до выборов[96]96
  Положение о выборах в Верховный Совет СССР // Новгородская правда. 16 октября 1945 г. № 154.


[Закрыть]. На основании изложенных фактов, некоторые представители научного сообщества указывают, что после 1937 года выборы в советы окончательно приняли имитационный характер[97]97
  Мазурин А. А. Конституционное право зарубежных стран: Учебное пособие. Рязань: ИП Коняхин А.В. (Book Jet), 2019–102 с.


[Закрыть], кандидаты заранее подбирались партийными органами.

Ряд нормативных правовых актов в сфере организации выборов не публиковались для широкой общественности, в том числе по вопросам: организации выборов городских и сельских советов, применения инструкций по организации выборов, разрешения противоречий между актами СССР и актами союзных республик по проведению выборов, предоставления избирательного права лицам, переселившимся на землю для ведения трудового хозяйства, принадлежащим до водворения на землю к нетрудовому элементу, ведения статистических наблюдений, применения избирательного законодательства Центральной избирательной комиссии РСФСР в отношении отдельных категорий лиц, а также по целому ряду иных вопросов. Данный акты были отменены Указом Президиума Верховного Совета СССР от 29.03.1962 «О признании утратившими силу неопубликованных законодательных актов СССР по вопросам выборов в Советы депутатов трудящихся»[98]98
  Указ Президиума ВС СССР от 29.03.1962 «О признании утратившими силу неопубликованных законодательных актов СССР по вопросам выборов в Советы депутатов трудящихся» [Электронный ресурс] // СПС «Консультант Плюс». Режим доступа: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=ESU&n=17148#041504393299605336 (дата обращения 25.01.2020).


[Закрыть].

Новая Конституция СССР, принятая 7 октября 1977 года, не внесла кардинальных изменений в избирательное законодательство СССР[99]99
  Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик (принята Верховным Советом СССР 07.10.1977) // Ведомости ВС СССР. 1977. № 41. ст. 617.


[Закрыть]. Как и Конституция СССР 1936 года, новый основной закон содержал специализированную главу «Избирательная система». В частности, ст. 95 содержала перечень принципов избирательного права: всеобщее, равное, прямое избирательное право при тайном голосовании.

Если же говорить о трансформации полномочий Центральной избирательной комиссии по выборам в Верховный Совет СССР, то ее правовое положение как главной комиссии закреплялось в ст. 24 Закона Верховного Совета СССР от 06.07.1978 № 7772-IX «О выборах в Верховный Совет СССР»[100]100
  Закон Верховного Совета СССР от 06.07.1978. № 7772-IX «О выборах в Верховный Совет СССР» // Ведомости ВС СССР. 1978. № 28. С. 441.


[Закрыть]. Центральная избирательная комиссия по выборам в Верховный Совет СССР образовывалась в составе председателя, заместителя председателя, секретаря и 26 членов комиссии. Состав комиссии утверждался Президиумом Верховного Совета СССР не позднее чем на пятый день после назначения выборов. Подобная процедура образования избирательной комиссии отличается от современной, в которой участвуют представители Государственной Думы ФС Российской Федерации, Совета Федерации ФС Российской Федерации и Президент Российской Федерации. Данное отличие связано с тем, что в советском государственном управлении, как мы уже говорили ранее, отрицали теорию разделения властей (впервые высказанную еще Дж. Локком[101]101
  Иванов Д. С. Идея о разделении властей: взгляд Джона Локка. Мир современной науки. 2018. № 2 (48). С. 65–67.


[Закрыть]) как буржуазную и противоречащую цели построения бесклассового общества. К полномочиям комиссии, согласно выше названному закону, относилось следующее:

– осуществлять на всей территории СССР контроль за исполнением настоящего Закона и обеспечивать его единообразное применение в ходе подготовки и проведения выборов в Верховный Совет СССР;

– в необходимых случаях входить в Президиум Верховного Совета СССР с представлениями о толковании настоящего Закона;

– направлять деятельность избирательных комиссий; заслушивать сообщения избирательных комиссий, министерств и государственных комитетов СССР, других государственных, а также общественных органов по вопросам, связанным с подготовкой и проведением выборов в Верховный Совет СССР;

– распределять денежные средства по избирательным комиссиям;

– контролировать обеспечение избирательных комиссий помещениями, транспортом, связью и рассматривать другие вопросы материально-технического обеспечения выборов;

– устанавливать формы избирательных бюллетеней, образцы избирательных ящиков и печатей избирательных комиссий;

– рассматривать заявления и жалобы на неправильные действия избирательных комиссий и выносить по ним окончательные решения;

– регистрировать депутатов, избранных в Верховный Совет СССР;

– передавать Мандатной комиссии Совета Союза и Мандатной комиссии Совета Национальностей Верховного Совета СССР документацию, необходимую для проверки полномочий депутатов Верховного Совета СССР по каждому избирательному округу;

– осуществлять иные полномочия в соответствии с Законом «О выборах в Верховный Совет СССР».

Полномочия избирательной комиссии союзной республики регулировались ст. 32 рассматриваемого Закона и заключались в следующем:

– осуществлять на территории соответствующей союзной республики контроль за исполнением настоящего Закона в ходе подготовки и проведения выборов в Совет Национальностей;

– заслушивать сообщения избирательных комиссий, республиканских и местных государственных и общественных органов по вопросам, связанным с подготовкой и проведением выборов в Совет Национальностей от соответствующей союзной республики;

– рассматривать заявления и жалобы на неправильные действия окружных и участковых избирательных комиссий по вопросам, связанным с выборами в Совет Национальностей.

Иные полномочия избирательных комиссий союзных республик устанавливались республиканским избирательным законодательством.

Как мы видим, уже в советский период в правовом положении комиссии были заложены основы принципа федерализма – разграничения полномочий между федерацией и ее субъектами.

В конце 80‑х годов XX века в СССР происходили масштабные изменения, связанные с переходом к политике гласности, плюрализма и демократизации, они отразились и на полномочиях Центральной избирательной комиссии по выборам народных депутатов СССР, а именно в ст. 23 Закона СССР от 1 декабря 1988 года «О выборах народных депутатов СССР»[102]102
  Закон СССР от 01.12.1988 года «О выборах народных депутатов СССР» // Ведомости ВС СССР. 1988. № 49. С. 729.


[Закрыть] комиссия получила следующие полномочия:

– осуществлять на всей территории СССР контроль за исполнением настоящего Закона и обеспечивать его единообразное применение; входить в случае необходимости в Верховный Совет СССР с представлениями о толковании настоящего Закона;

– направлять деятельность избирательных комиссий; определять порядок внесения изменений в состав избирательных комиссий;

– образовывать территориальные и национально-территориальные избирательные округа;

– решать вопросы о приписке избирательных участков, находящихся за пределами СССР, к избирательным округам на территории СССР;

– распределять денежные средства по избирательным комиссиям; контролировать обеспечение избирательных комиссий помещениями, транспортом, связью и рассматривать другие вопросы материально-технического обеспечения выборов;

– устанавливать формы избирательных бюллетеней по выборам народных депутатов СССР, списков избирателей, протоколов предвыборных собраний и заседаний избирательных комиссий, других избирательных документов, образцы избирательных ящиков и печатей избирательных комиссий, порядок хранения избирательных документов;

– заслушивать сообщения министерств, государственных комитетов и ведомств СССР, других государственных и общественных органов по вопросам, связанным с подготовкой и проведением выборов;

– регистрировать избранных депутатов, подводить итоги выборов в целом по стране, публиковать в печати сообщение об итогах выборов и списки избранных народных депутатов СССР;

– передавать мандатной комиссии Съезда народных депутатов СССР документацию, необходимую для проверки полномочий депутатов;

– решать вопросы, связанные с проведением повторных выборов;

– решать вопросы, связанные с организацией отзыва народных депутатов СССР;

– назначать выборы народных депутатов СССР вместо выбывших депутатов и обеспечивать их проведение;

– рассматривать заявления и жалобы на решения и действия избирательных комиссий и выносить по ним окончательные решения;

– осуществлять другие полномочия в соответствии с данным законом и другими законами СССР.

Как мы видим, полномочия комиссии в позднесоветский период четко установлены, достаточно конкретны и детализированы, некоторые из приведенных выше полномочий в дальнейшем получат свое отражение и развитие в функциях ЦИК России. При этом, хотя процедура выборов в высшие представители органы соответствовала ряду общепринятых требований, в реальности выборы носили скорее имитационный характер в плоть до начала 80‑х годов по причине отсутствия альтернативных кандидатов, политических партий и независимых избирательных объединений. Вследствие этого, функции избирательных комиссий являлись исключительно техническими и не отвечали требованиям международных избирательных стандартов.

В тоже время стоит учитывать, что несмотря на процедуры демократизации и гласности, избирательная комиссия все еще являлась органической частью советского авторитарного государства. Однако процессы трансформации, поляризации и атомизации советского общества проходили стремительно и начинало зарождаться российское общество, абсолютной ценностью которого являлись идеалы народного представительства.

1.3. Центральные избирательные комиссии в Казахской ССР и Белорусской ССР

Для более полного погружения в проблематику мы рассмотрим опыт зарубежных стран, которые имеют схожие черты в системе избирательных комиссий и единый исторический опыт развития государственности с Российской Федерацией. Подобный аналитический метод является достаточно продуктивным[103]103
  Организация государственной власти в России и зарубежных странах: учебно-методический комплекс, С. А. Авакьян, А. М. Арбузкин, И. П. Кененова и др.; рук. авт. кол. и отв. ред. С. А. Авакьян. М.: Юстицинформ, 2014. С. 9.


[Закрыть] и позволяет выявить как схожие нормы в правовом положении избирательных комиссий, так и различия, а также проследить становление и развитие института избирательных комиссий. Как указывает Е. М. Дерябина, «в научной литературе сравнительный метод рассматривается как метод исследования, позволяющий выявлять с помощью сравнения общее и особенное в различных правовых системах и правовых семьях, глубже и четче определять их природу, точнее устанавливать особенности функционирования и тенденции их развития»[104]104
  Дерябина Е. М. Соотношение сравнительного метода и сравнительного правоведения // Вестник Алтайской академии экономики и права. 2015. № 3. С. 63–65.


[Закрыть]. Для этого мы проведем анализ правового положения избирательных комиссий в Республике Казахстан и в Республике Беларусь. Подобное сравнение может оказаться полезным в целях построения прогноза относительно будущего нашей избирательной системы, а соответственно и места Центральной избирательной комиссии Российской Федерации.

Казахская ССР образовалась в начале XX века, а именно 26 августа 1920 года ВЦИК и СНК РСФСР приняли подписанный М. И. Калининым и В. И. Лениным Декрет «Об образовании Автономной Киргизской Социалистической Советской Республики»[105]105
  Декрет Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета и Совета Народных Комиссаров от 26.08.1920 № 359 «Об образовании Автономной Киргизской Социалистической Советской Республики» // Собрание узаконений и распоряжений правительства за 1920 г. Управление делами Совнаркома СССР. М. 1943. С. 529–531.


[Закрыть] в составе РСФСР со столицей в Оренбурге. Она была образована из Акмолинской, Семипалатинской, Тургайской, Уральской, а также Букеевской и частей Оренбургской губерний.

В 1925 году, после национально-территориального размежевания в Средней Азии, Киргизская АССР переименована в Казахскую АССР, столица перенесена с Урала на Сырдарью в город Перовск.

В 1925 году Казахская центральная избирательная комиссия проводила перевыборы Советов и исполкомов Казахской АССР, что было отражено в соответствующем отчете[106]106
  История Казахстана. Документы и материалы (1917–2012) под ред. Джапарова Б. А. // ТОО «Шанырак Медиа». Астана, 2017. С. 320.


[Закрыть]. Позже была создана Центральная избирательная комиссия по выборам в Верховный Совет Казахской ССР, которая активно составляла инструкции[107]107
  О работе участковых избирательных комиссий по подготовке и проведению выборов в Верховный Совет Казахской ССР [Текст]: Инструктив. письмо Центр. избират. комиссии по выборам в Верховный Совет Казах. ССР. Алма-Ата: КазОГИЗ, 1947.


[Закрыть] и рекомендации[108]108
  О работе участковых избирательных комиссий по подготовке и проведению выборов в Верховный Совет Казахской ССР одиннадцатого созыва / Центр. избират. комис. по выборам в Верховный Совет КазССР. Алма-Ата: Казахстан, 1984. С. 16.


[Закрыть] для участковых избирательных комиссий по подготовке и проведению выборов.

5 декабря 1936 года Казахская Автономная Советская Социалистическая Республика была преобразована в союзную республику СССР. 24 марта 1937 года Чрезвычайный Х съезд Советов Казахстана принял первую Конституцию Казахской ССР. Согласно Конституции Казахской ССР 1937 года сформировался однопалатный орган представительной власти – Верховный Совет. Верховный Совет считался высшим законодательным органом, члены которого избирались всеобщим, равным и прямым голосованием сроком на 4 года. После принятия 1978 году новой Конституции Казахской ССР[109]109
  Конституция (Основной закон) Казахской Советской Социалистической Республики (принята на внеочеред. седьмой сессии Верховного Совета КазССР девятого созыва 20 апр. 1978 г.) // Алма-Ата. Казахстан, 1978. 62 с


[Закрыть] срок работы членов Верховного Совета увеличился на 5 лет[110]110
  История парламентаризма в Казахстане. Справ. материалы / Ильясова Г.Т., Масатова Б., Жумашов Е. – Астана: Школа политического менеджмента, 2016. 29 с.


[Закрыть]. Выборы в Верховный Совет Казахской СССР проходили на безальтернативной основе, являлись прямыми, равными, тайными. Депутаты Верховного Совета Казахской ССР могли быть отозваны при определённых условиях.[111]111
  Закон Казахской ССР от 19 ноября 1959 года «О порядке отзыва депутата Верховного Совета Казахской ССР» в редакции Закона Казахской ССР от 7 июня 1979 года // Ведомости Верховного Совета Казахской ССР, 1979. № 25.


[Закрыть] Данные положения соответствовали законодательству СССР о выборах.

Центральная избирательная комиссия по выборам и отзыву народных депутатов Казахской ССР в составе 25 человек была образована Постановлением Верховного Совета Казахской ССР от 22 сентября 1989 года[112]112
  История Центральной избирательной комиссии РК. [Электронный ресурс] // Официальный сайт ЦИК РК. Режим доступа: https://www.election.gov.kz/rus/o-tsik-rk/istoriya-tsik-rk.php (дата обращения 26.04.2018).


[Закрыть]. В этот период схожие избирательные комиссии создавались в других союзных республиках СССР, например, в Украинской ССР[113]113
  Побегайлов О. А. История СССР и союзных республик на вершинах власти. 1953–1993: монография. Ростов-на-Дону: Новая книга, 2006. С. 152.


[Закрыть]. Союзные республики стремительно обретали национальное самосознание, в том числе и Казахстан.

В 1990 году в Казахстане учрежден пост президента[114]114
  Закон «Об учреждении поста Президента» // Ведомости Верховного Совета Казахской ССР. 1990. № 18. С. 190.


[Закрыть]. Уже 25 октября 1990 года Казахстан объявил о провозглашении суверенитета на своей территории в качестве республики в составе СССР, затем Казахстан объявил независимость 16 декабря 1991 года.

8 декабря 1993 года принято Постановление Верховного Совета Республики Казахстан «Об избрании Центральной избирательной комиссии Республики Казахстан». Состав Центральной избирательной комиссии был избран Верховным Советом по предложению Президента Республики Казахстан.[115]115
  Постановление Верховного Совета Республики Казахстан от 09.12.1993 «О введении в действие Кодекса о выборах в Республике Казахстан» // Ведомости Верховного Совета Республики Казахстан. 1993. № 23–24. С. 510.


[Закрыть] Данное событие обозначило новый этап в развитии избирательных комиссий на территории Казахстана, которые продолжаются и на сегодняшний день.

Белорусская Советская Социалистическая Республика (далее – БССР) была провозглашена 1 января 1919 года. БССР наряду с РСФСР и УССР стала учредителем СССР в 1922 году[116]116
  Договор об образовании Союза Советских Социалистических Республик (принят на I Съезде Советов СССР 30.12.1922) // Съезды Советов в документах. 1917–1936. т. III, 1960, с. 18


[Закрыть]. В начале становления БССР централизованной системы органов по организации выборов не существовало. Так, в сельской местности преимущественно практиковались делегатские собрания для решения насущных вопросов местного значения[117]117
  Пурышева, Н. М. Делегатские собрания как форма политической адаптации сельского населения БССР в 1920-е годы (на материалах Мстиславского района) // Итоги научных исследований ученых МГУ имени А. А. Кулешова 2017 г.: материалы научно-методической конференции, 25 января – 8 февраля 2018 г. / под ред. Е. К. Сычовой. – Могилев: МГУ имени А. А. Кулешова, 2018. – С. 41–43.


[Закрыть], которые формировались согласно локальным правовым практикам и принципам революционного правосознания.

Постепенно процедура кооптации в органы власти БССР стала применяться чаще, чем процедура выборов. Временные промежутки между выборами увеличились – после 1927 г. следующие выборы состоялись только в 1929 г. В связи с этим с конца 1920-х гг. использование кооптации как средства быстрого и вневыборного изменения персонального состава руководящих органов Советов всех уровней принимает широкий масштаб[118]118
  Постановления и выписки из постановлений ЦК КП(б)Б. 1929–1930 гг. // Государственный архив общественных объединений Гомельской области. – Ф. 265. – Оп. 4а. Д. 163


[Закрыть]. Однако подобные практики вызвали острую критику со стороны руководства СССР.

В 1937 г. для выборов в Верховный Совет СССР на территории БССР была образована Республиканская избирательная комиссия БССР, которая возглавила систему избирательных комиссий, состоящую из Республиканской избирательной комиссии БССР, окружных избирательных комиссий и участковых избирательных комиссий[119]119
  Курьянович А. В. Выборы в Верховный совет СССР 1937 г. как легитимация советского общественно-политического режима (на примере Белорусской ССР) // Вестник Самарского университета. История, педагогика, филология. 2016. № 1. С. 46–53.


[Закрыть].

26 ноября 1946 года было утверждено Положение о выборах в Верховный Совет БССР[120]120
  Об утверждении положения «О выборах в Верховный Совет Белорусской ССР»: указ Президиума Верховного Совета Белорусской ССР, 26 ноября 1946 г. // Совет. Белоруссия. –1946.– 30 нояб. – С. 1.


[Закрыть]. «Во многом требования к кандидатам в депутаты оставались такими же, как и на выборах в Верховный Совет БССР в 1938 году: наличие гражданства СССР и избирательных прав, отсутствие психического заболевания»[121]121
  Курьянович А. В. Выборы в Верховный Совет Белорусской СССР: ход и итоги. // Вестник Барановичского Государственного Университета. Серия: Исторические науки и археология, экономические науки, юридические науки.2014. № 2. С. 47–52.


[Закрыть] – указывает А.В Курьянович. Главным отличием данных выборов стало увеличения избирательных округов в связи с увеличением территории БСССР. Центральная избирательная комиссия отметила малую материальную базу для организации выборов на пройдённых территориях.

Основные принципы отбора членов в состав Центральной избирательной комиссии были выработаны в начале 20-х годов и сохранились преимущественно неизменными до принятия избирательного законодательства 1978 года[122]122
  Конституция (Основной закон) Белорусской Советской Социалистической Республики // Собрание законов, указов Президиума Верховного Совета Белорусской ССР, постановлений Совета Министров Белорусской ССР. 1978. № 11. Ст. 213 (далее – СЗ БССР).


[Закрыть]. Так как Центральная избирательная комиссия в определенной степени была идеологическим органом, в ее состав обязательно включались представители ведущих государственных и общественных институтов республики, а впоследствии и нацменьшинств.

Конституция БССР 1978 года наиболее примечательна тем, что в ней впервые было установлено, что «проведение выборов обеспечивают избирательные комиссии, которые образуются из представителей от общественных организаций, трудовых коллективов и собраний военнослужащих по воинским частям»[123]123
  Альфер С. А. Правовое регулирование формирования и деятельности избирательных комиссий в Республике Беларусь // Сравнительное конституционное обозрение. 2009. № 3. С. 128–147.


[Закрыть]. Подробно развитие избирательных комиссий Белоруссии в советский период рассматривается А. С. Альфером в работе «Правовое регулирование формирования и деятельности избирательных комиссий в Республике Беларусь».

Начало формирования существующей системы избирательных комиссий в Республике Беларусь следует относить к концу 1989 года. Именно в этот период в условиях набирающей силу трансформации социально-политического строя был принят Закон Белорусской ССР от 27.10.1989 г. «О выборах народных депутатов Белорусской ССР»[124]124
  Закон Белорусской ССР от 27.10.1989 г. № 2919-XI «О выборах народных депутатов Белорусской ССР» // Собрание законодательства БССР. 1989. № 31. С. 316.


[Закрыть], в котором нашли закрепление новые основные принципы избирательной системы в государстве. В установленной законодательством системе избирательных комиссий определяющая роль, безусловно, отведена Центральной комиссии, которая является высшим звеном этой системы и, как это принято в отечественной практике и практике зарубежных государств, не только возглавляет иные комиссии, действующие в период подготовки и проведения выборов и референдумов, но и оказывает на них действенное влияние, главным образом, в формах методической и организационно-технической помощи. К компетенции Центральной комиссии в свою очередь относится осуществление контроля за исполнением законодательства о выборах, референдуме на всей территории государства. 4 декабря 1989 г. Верховным Советом Белорусской ССР Центральная комиссия по выборам народных депутатов Белорусской ССР была впервые образована как постоянно действующий орган. Установлен срок полномочий Центральной комиссии по выборам народных депутатов Белорусской ССР – пять лет. Что равняется сроку деятельности их российских коллег на современном этапе.

В тот период полномочия и статус Центральной комиссии определялись Законом Белорусской ССР «О выборах народных депутатов Белорусской ССР». В названном Законе было указано, что Центральная комиссия по выборам народных депутатов Белорусской ССР образуется Верховным Советом Белорусской ССР по предложениям областных и Минского городского Советов депутатов или их президиумов с учетом мнений трудовых коллективов и республиканских органов общественных объединений не позднее чем за 90 дней до выборов. Центральная комиссия формировалась в составе председателя, двух заместителей председателя, секретаря и 15 членов комиссии. Участие трудовых коллективов в образовании комиссии можно расценивать, скорее, как следование советской доктрины участия граждан в государственном управлении, что имело достаточно мало связи с современным пониманием демократии.

Кроме того, закон определил полномочия Центральной комиссии, к основным из которых можно отнести:

– контроль за исполнением закона о выборах; направление деятельности избирательных комиссий, рассмотрение заявлений и жалоб на их действия и вынесение окончательных решений;

– распределение денежных средств по избирательным комиссиям; образование избирательных округов;

– решение вопросов участия в выборах граждан республики, находящихся за ее пределами; определение порядка использования средств массовой информации; подведение итогов выборов;

– решение вопросов проведения повторных выборов и отзыва депутатов.

Подобные полномочия в значительной мере перекликались со схожими нормами законодательства по организации и проведению выборов РСФСР позднего периода, что показывает историческую взаимосвязь развития главных избирательных комиссий в союзных советских республиках. Подобная взаимосвязь помогает и на современном этапе выстраивать конструктивные отношения между государствами в сфере реализации избирательных прав граждан.

Для осуществления названных полномочий Центральной комиссии было предоставлено право создавать рабочие группы для организационного, правового и технического обеспечения выборов. В отношении системы нижестоящих комиссий было закреплено общее правило, в соответствии с которым система избирательных комиссий претерпевала определенные изменения в зависимости от того, в какие конкретно государственные органы выбираются должностные лица, и на каком уровне (республиканском, областном, местном) проводятся выборы или референдум. В соответствии с этим окружные, территориальные и участковые комиссии действовали не на постоянной основе, а срок их полномочий был ограничен временными рамками избирательной кампании и истекал после официального опубликования общих итогов состоявшихся выборов, референдума[125]125
  Система избирательных комиссий в Республике Беларусь: становление и развитие. г. Минск. «Юстиция Беларуси». № 11, 2005. С. 3.


[Закрыть]. Подобные положения о нижестоящих избирательных комиссиях ранее были характерны и для российского законодательства.

Таким образом, мы видим, что положение избирательных комиссий в советский период менялось. От господства советов и местных электоральных практик до постепенной передачи полномочий на уровень Центральной избирательной комиссии СССР и центральных избирательных комиссий советских республик. Наибольшие изменения произошли в период с 1989 года как на уровне СССР, так и на республиканском уровне. Произошло значительное расширение полномочий избирательных комиссий: финансирование избирательной системы и материальное обеспечение выборов, регистрация победивших кандидатов, взаимодействие с органами власти, общественными организациями и гражданами, вопросы отзыва депутатов, и, что особенно важно, выстраивается четкая иерархия избирательных комиссий. Стоит отметить, что подобные изменения избирательных комиссий были связаны с новым характером выборов в советском государстве: конкуренция, плюрализм мнений, альтернативность – те принципы, на которых и сейчас основывается избирательная система в том числе нашей страны.