Текст книги "Административное право"

Административно-правовые нормы классифицируются на виды по следующим основаниям: по предмету регулирования, способу воздействия на поведение субъектов, форме предписания и пределу действия (во времени, в пространстве и по кругу лиц). По предмету регулирования административно-правовые нормы делятся на материальные и процессуальные.

Материальная норма права содержит правило поведения, формулирующее права и обязанности субъектов, их правовое положение, а также ответственность. Например, нормы, определяющие компетенцию субъектов административного права (право гражданина подать жалобу и обязанность должностного лица рассмотреть ее в установленный срок и дать мотивированный ответ). Таким образом, материальные административно-правовые нормы определяют основы взаимодействия субъектов административного права.

Процессуальная административно-правовая норма – установленное или санкционированное государственной властью обязательное правило поведения процедурного характера, регулирующее отношения в правотворческой и правоприменительной деятельности уполномоченных государственных органов, должностных лиц и общественных организаций. Процессуальные формы регулируют порядок, формы и методы реализации норм материального права. Процессуальные нормы производны от материальных норм. Примером могут служить нормы, определяющие порядок приема, рассмотрения, разрешения жалоб граждан, порядок производства по делам об административных правонарушениях, исполнительное производство и т. п.

Наряду с административно-процессуальными (юрисдикционными) нормами, регулирующими, например, порядок привлечения к административной ответственности, рассмотрения и разрешения административно-правовых споров, ряд авторов выделяют еще и административно-процедурные нормы. Такое выделение аргументируется тем, что управленческая деятельность не сводится лишь к юрисдикционной. Существенна значимость, например, правотворческой деятельности, регистрационных, разрешительных и иных функций в управленческой сфере, а также в практической работе аппарата управления.

Что касается способа воздействия, то административно-правовые нормы по-разному влияют на поведение субъектов. Нормы либо обязывают к действиям, либо запрещают их совершать, либо уполномочивают совершать те или иные действия, либо поощряют к действию. В соответствии с характером сформулированного в нормах правила нормы делятся на обязывающие, запрещающие, уполномочивающие и поощрительные.

Характер управленческих отношений определяет и соответствующее правовое регулирование, которое в большей степени сводится к правовым предписаниям. Например, по ряду административных правонарушений обязательно составление протокола об административном правонарушении и вынесение соответствующего постановления, обязанность должностного лица принять к рассмотрению жалобу и разрешить ее в установленный срок, обязанность администрации издать приказ при приеме на работу либо увольнении и т. п. Запрещающие нормы содержат запрет на совершение определенных действий. Так, большинство норм Особенной части КоАП, содержащих признаки правонарушений, являются запрещающими, то есть требующими воздержаться от совершения противоправных действий.

Уполномочивающие административно-правовые нормы выражают возможность субъекта действовать в рамках требований данной нормы по своему усмотрению. Субъект самостоятельно выбирает определенный вариант поведения из числа предлагаемых правовой нормой. Например, гражданину предоставляется возможность самостоятельно воспользоваться правом обжалования неправомерных действий должностных лиц в административном либо судебном порядке. По сравнению со свободой усмотрения использования своего права гражданами, исполнительный орган (должностное лицо) поставлен в более жесткие правовые рамки. Использование полномочий, определяемых уполномочивающей нормой, одновременно является и юридической обязанностью, уклоняться от выполнения которой орган исполнительной власти (должностное лицо) не вправе. Например, орган, вынесший постановление о наложении административного взыскания, вправе решить вопрос и о возмещении материального ущерба в рамках, определяемых ст. 4.7 КоАП.

Поощрительные (стимулирующие) административно-правовые нормы обеспечивают с помощью средств материального и морального воздействия наиболее образцовое выполнение своих полномочий участниками управленческих отношений.

Рекомендательные нормы отличаются тем, что не имеют юридически обязательного характера и чаще всего используются во взаимоотношениях субъектов исполнительной власти и негосударственных формирований. Однако рекомендации могут встречаться во взаимоотношениях между органами исполнительной власти различного уровня. В отдельных случаях рекомендательные нормы могут приобретать и юридически обязательную силу.

По форме предписания административно-правовые нормы подразделяются на категорические (императивные), рекомендательные и диспозитивные. Императивная норма предписывает выполнение строго определенных действий и не допускает никаких отклонений от требований, содержащихся в ней. Так, ст. 31.2 КоАП гласит: «Постановление о наложении административного взыскания обязательно для исполнения государственными и общественными органами, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами».

Рекомендательные нормы содержат определенные рекомендации, советы о целесообразности совершения определенных действий, предоставляя субъектам административного права возможность самостоятельно определять пути и способы выполнения предусмотренных нормой полномочий. Рекомендательные нормы допускают возможность конкретизации общих полномочий, содержащихся в них, в зависимости от фактической ситуации.

Диспозитивные нормы уполномочивают стороны регулировать свои права и обязанности либо содержат предписания категорического или управомочивающего характера в случаях отсутствия взаимного согласия. Эти нормы в административном законодательстве встречаются относительно редко, так как характер управленческих отношений, как правило, исключает возможность согласования прав и обязанностей сторон.

Административно-правовые нормы различаются по пределу действия: в пространстве, во времени и по субъектам. Действие административно-правовых норм в пространстве означает установление их территориального ограничения, пределов реализации. Административно-правовая норма действует на той территории, на которую распространяется суверенитет государства.

К территории государства относятся: суша в рамках границ, недра; континентальный шельф; территориальные воды (12 морских миль); воздушное пространство. К государственной территории приравниваются морские, речные и воздушные суда, находящиеся под флагом государства, территории посольств и консульств за границей.

По территориальным масштабам действия в пределах государства административно-правовые нормы подразделяются на следующие виды:

• общероссийские;

• действующие в пределах территорий субъектов;

• межтерриториальные;

• местные;

• действующие на определенной части территориальной единицы.

Действие административно-правовой нормы во времени включает:

• момент вступления ее в законную силу;

• момент прекращения ее действия;

• условия применения нормы.

Административно-правовые нормы вступают в силу следующими способами:

• в результате указания в тексте нормативно-правового акта даты, с которой он вступает в силу;

• в результате указания на иные обстоятельства, с которыми связывается вступление в законную силу нормативно-правового акта (с момента подписания или с момента опубликования);

• на основе общих установленных государством правил и сроков, по которым законы Российской Федерации, другие нормативно-правовые акты высших представительных органов власти вступают в силу на всей территории Российской Федерации одновременно по истечении 10 дней со дня их официального опубликования, если в тексте акта не указано иное.

Нормативно-правовые акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации вступают в силу на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней со дня их официального опубликования. Ведомственные нормативно-правовые акты вступают в силу по истечении 10 дней со дня их официального опубликования. Время вступления в силу нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных органов определяется ими самостоятельно. Прекращение действия административно-правовой нормы осуществляется при следующих условиях:

• истек срок, на который был принят нормативно-правовой акт;

• нормативно-правовой акт утратил юридическую силу;

• управомоченный орган принял новый нормативно-правовой акт, регулирующий тот же круг общественных отношений, равной или большей юридической силы;

• нормативно-правовой акт устранен в связи с исчезновением обстоятельств (отношений), на регулирование которых он был направлен.

Конституция Российской Федерации предусматривает, что закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет. Ответственность лица будет определяться по нормативно-правовому акту, действовавшему в момент совершения правонарушения. Закон, отменяющий или смягчающий юридическую ответственность, всегда имеет обратную силу (ст. 54 ч. 2 Конституции Российской Федерации). Действие административно-правовых норм по субъектам означает регулирование поведения граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, а также деятельности государственных органов, предприятий учреждений и организаций (юридических лиц), общественных негосударственных объединений, государственных служащих и служащих общественных объединений в сфере государственного управления.

Реализация норм административного права означает практическое осуществление содержащихся в них правил поведения в целях регулирования управленческих отношений. Претворение правил норм административного права в правомерное поведение субъектов выражается в формах (способах) исполнения обязанностей, соблюдения запретов, использования прав и применения правовых норм.

Реализация административно-правовых норм в форме исполнения заключается в активных правомерных действиях субъектов права по выполнению предписаний, содержащихся в нормах. Пассивное поведение, невыполнение предписаний, обязанностей может рассматриваться как халатность, неправомерное поведение. Так, согласно Закону Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (в ред. от 14 декабря 1995 г.) орган (должностное лицо) обязан рассмотреть жалобу в месячный срок.

Статья 32.2 КоАП обязывает правонарушителя уплатить штраф не позднее 30 дней со дня вручения ему постановления о наложении штрафа. Реализация административно-правовых норм в форме соблюдения заключается в воздержании субъектами административного права от совершения запрещенных нормой действий. Соблюдение может осуществляться без вступления субъекта в конкретные административно-правовые отношения. По существу, большинство норм Особенной части КоАП, классифицирующих административные правонарушения с указанием конкретных видов административных взысканий, являются запрещающими и реализуются по средствам их соблюдения, то есть воздержания от совершения противоправных действий, указанных в нормах.

Реализация административно-правовых норм в форме использования заключается в добровольном совершении субъектами права правомерных действий, связанных с осуществлением субъективных прав в сфере управления. В отличие от исполнения и соблюдения, при использовании субъект сам решает, воспользоваться или воздержаться от использования субъективного права, предоставленного административно-правовой нормой. Использование субъективного права всегда осуществляется по средствам управомочивающих норм. Именно управомочивающие, а не обязывающие и запрещающие нормы предоставляют обладателю прав возможность свободного выбора варианта, порядка их использования. Например, гражданин, осуществляя свое конституционное право на образование (ст. 43 КоАП), может выбрать обучение в вузе, техникуме или ином учебном заведении, очную или заочную форму обучения, определенную специальность.

Применение как форма реализации права всегда носит активный, творческий, государственно-властный, организующий характер и осуществляется компетентными государственными органами, должностными лицами, общественными объединениями в установленном законодательством процессуальном порядке. Применение административно-правовых норм заключается в действиях соответствующих государственных органов, общественных организаций, должностных лиц по соотнесению конкретного юридического факта с административно-правовой нормой и принятием должного государственно-властного решения. Практически применение выражается в издании полномочным органом (должностным лицом) индивидуальных юридических актов применительно к конкретным административным делам (приказ о назначении на должность, об увольнении, решение по жалобе гражданина, постановление о наложении административного взыскания). Правоприменение является прерогативой субъектов исполнительной власти и судов, неотъемлемой частью всей управленческой деятельности и правосудия. Именно поэтому граждане не имеют полномочий по применению административно-правовых норм.

Все правоприменительные действия можно условно подразделить на четыре стадии.

1. Установление фактических обстоятельств.

2. Выбор и анализ норм права (установление юридической основы дела, то есть юридическая квалификация).

3. Решение дела, выраженное в акте применения права.

4. Исполнение принятого решения.

Основными требованиями правильного применения норм административного права являются законность, целесообразность, обоснованность и научная организация правоприменительной деятельности. Принципиальное значение для реализации административно-правовых норм имеет положение ст. 15 Конституции Российской Федерации, согласно которому любые нормативно-правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Тема 5
Административно-правовые отношения

Административно-правовые отношения являются разновидностью правовых общественных отношений. Именно поэтому они обладают всеми общими признаками, свойственными любым правовым отношениям (первичность правовых норм к общественным отношениям, которые затем приобретают характер правоотношения; регулирование правовой нормой поведения сторон правоотношения; регламентация взаимных прав и обязанностей сторон правоотношения правовой нормой; наличие мер государственного принуждения, предусмотренных правовой нормой, и т. п.). Вместе с тем административные правоотношения обладают признаками, свойственными только им. Особенность административных правоотношений состоит в том, что они складываются в сфере управления, организации и деятельности исполнительной власти. Сфера регулирования административного права включает широкий круг общественных отношений, складывающийся в социально-политической, социально-культурной, хозяйственной жизни, а также в межотраслевом управлении.

Основные признаки административно-правовых отношений следующие.

• Характерная особенность административно-правовых отношений состоит в том, что они возникают, развиваются и прекращаются в сфере государственного управления, то есть в связи с организацией и функционированием органов исполнительной власти. Основным направлением функционирования этих органов является исполнительно-распорядительная деятельность, то есть проведение в жизнь законов и подзаконных нормативных актов. Такая деятельность сопровождается использованием необходимых юридически властных полномочий, права по принятию односторонних властных актов, которые обязательны к исполнению и охраняются мерами государственного принуждения. Именно поэтому административно-правовые отношения, возникающие в процессе управления, носят государственно-властный характер.

• Характерным элементом административно-правовых отношений является наличие специальных субъектов – органов исполнительной власти. Важным здесь является осуществление возложенных именно на них управленческих функций, юридически властных полномочий. Без такой особенности орган исполнительной власти не может быть субъектом управленческого отношения и определять поведение объекта управления. Практическим выражением административно-правовых отношений является формула «Власть – это подчинение». Управление всегда предполагает подчинение воли участников административно-правовых отношений господствующей воле (власти) субъекта управления. Именно поэтому для административно-правовых отношений характерно неравенство сторон. Такое различное положение сторон в управленческих правоотношениях не следует отождествлять с неравенством перед законом, а тем более сводить к нему.

• Административно-правовые отношения всегда выражают государственный интерес. Они прямо связаны с практической реализацией задач, функций и полномочий органов исполнительной власти. Следовательно, особенность административно-правовых отношений состоит в том, что они возникают, развиваются и прекращаются именно в сфере государственного управления.

• Административно-правовые отношения по своей направленности являются организационными. Исполнительная деятельность возможна по средствам формирования системы управления, подбору и расстановке кадров, определению прав и обязанностей, структуры органов, координации, контроля, учета, делопроизводства и др. Для административно-правовых отношений характерно и то, что они направлены не только на организацию внутренней работы аппарата (самоорганизацию), но и на повседневное регулирование поведения других субъектов административного права.

• Административно-правовые отношения могут возникать по инициативе любой из сторон. Согласие одной из сторон не является обязательным условием. Это объясняется тем, что праву одной стороны всегда корреспондируется обязанность другой. Этот признак наиболее ярко характеризует такого рода отношения, что отличает их от гражданско-правовых. Например, праву гражданина обращаться с жалобой в определенные органы непременно соответствует обязанность должностного лица ее рассмотреть. В случае совершения административного правонарушения административно-правовая норма предписывает властвующему субъекту совершить действия, влекущие за собой конкретные административно-правовые отношения, в результате которых у второй стороны возникает обязанность понести административную ответственность. Несмотря на юридическое неравенство сторон, между ними в административно-правовых отношениях возможны споры. Такого рода споры разрешаются либо в административном, либо в судебном порядке (ст. 30.1-30.11 КоАП, Закон Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»).

• В отличие от гражданско-правовых отношений, в которых ответственность одной стороны возникает перед другой, в административно-правовых отношениях сторона несет ответственность перед государством в лице соответствующего органа (должностного лица). Однако если при совершении административного правонарушения был нанесен материальный ущерб другой стороне, возможна ответственность перед государством в виде наложения административного взыскания и перед потерпевшей стороной, которой возмещается причиненный имущественный ущерб (гражданско-правовая ответственность).

Структура административно-правового отношения представляет собой единство следующих элементов: субъект, объект и юридические факты. Субъекты административно-правового отношения – это индивиды (физические лица) и организации (коллективные лица), выступающие в качестве носителей предусмотренных административным законодательством прав и обязанностей. Субъектами административных правоотношений могут являться:

• граждане России;

• иностранные граждане и лица без гражданства;

• государственные органы, их структурные подразделения, предприятия и учреждения;

• общественные объединения;

• служащие государственных органов власти, предприятий и учреждений, а также служащие общественных объединений, коммерческих организаций;

• представители общественных формирований.

Для того чтобы лицо рассматривалось в качестве субъекта административно-правового отношения, оно должно обладать административной правосубъектностью. Так, административная правосубъектность у граждан России наступает с момента рождения, у государственных органов, предприятий, учреждений, общественных объединений – с момента регистрации, у государственных и общественных служащих – с момента вступления в должность.

Объект регулирования административно-правовых норм – это то, по поводу чего возникает противостояние, на что направлены субъективные права и юридические обязанности его участников. В юридической литературе различают общий объект и непосредственный. Под общим объектом понимают общественные отношения, регулируемые административно-правовыми нормами. Непосредственным объектом выступают:

• поведение, деятельность субъектов, разного рода услуги и их результаты;

• материальные блага (вещи, ценности);

• нематериальные личные блага (жизнь, честь, здоровье, достоинство);

• продукты духовного творчества (произведения литературы, живописи, музыки, изобретения);

• ценные бумаги, официальные документы (облигации, векселя и т. п.).

Юридический факт – это конкретные жизненные обстоятельства (события, действия), с которыми нормы права связывают возникновение, изменение, прекращение административных правоотношений. Юридические факты, как правило, возникают в результате активно выраженного действия (пассивного бездействия). В любом случае действия или бездействия связаны с волей человека. Такие факты называются волевыми. Например, большинство административных правонарушений является результатом активных волевых действий, а ст. 5.35 КоАП расценивает как правонарушение невыполнение родителями или лицами, их замещающими, обязанностей по воспитанию детей, являющееся результатом бездействия.

По характеру юридические факты подразделяются на правомерные и неправомерные. Правомерные действия всегда соответствуют требованиям административно-правовых норм. Например, приказ о назначении на должность, о повышении должности, о присвоении звания или подача жалобы гражданином.

Административно-правовые отношения могут возникать и при наступлении определенных событий, имеющих юридическое значение. Юридические события являются не волевыми юридическими фактами, то есть не зависят от воли людей и влекут правовые последствия (например, рождение человека, достижение административно ответственного возраста – 16 лет, стихийные бедствия, смерть и т. п.).

В юридической литературе выделяют еще и юридический (фактический) состав. Состав – это сложные, комплексные факты (жизненные обстоятельства), влекущие возникновение, изменение или прекращение правоотношения. Для возникновения административного правоотношения требуется не одно, а несколько обстоятельств. Так, ст. 39 КоАП определяет, что административное взыскание в виде административного ареста установлено только за проступки, которые по своей опасности граничат с преступлениями. При принятии решения о применении в качестве взыскания административного ареста должны быть выявлены следующие обстоятельства (условия): не является ли женщина беременной, не имеет ли она детей в возрасте до 12 лет; достиг ли гражданин, совершивший проступок, совершеннолетия; не является ли лицо, привлекаемое к административной ответственности, инвалидом первой или второй группы. Именно поэтому сам факт правонарушения, хотя и содержащий все признаки состава административного проступка, не может служить основанием наложения административного ареста в силу обстоятельств, указанных в ч. 2 ст. 39 КоАП.