Текст книги "Административное право"

Как уже отмечалось ранее, государство осуществляет свои функции защиты прав и свобод граждан через соответствующие институты, в том числе через правоохранительные органы. Они представляют собой систему государственных органов исполнительной власти, призванных защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность, интересы общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств и наделенных правом применения мер принуждения.

К числу основных задач органов внутренних дел (далее – ОВД) относятся: охрана личной безопасности граждан, предупреждение посягательств на права и свободы граждан, оказание помощи (в пределах, установленных законом) гражданам в осуществлении их законных прав и интересов. Деятельность ОВД строится в соответствии с принципом уважения прав человека. Милиции запрещается прибегать к обращению, унижающему достоинство человека. Всякое ограничение прав граждан со стороны милиции допустимо лишь на основаниях, прямо предусмотренных законом.

ОВД защищают человека независимо от его гражданства, места жительства, социального, имущественного и должностного положения, национальности, пола, возраста, образования и политических убеждений. В составе ОВД образованы криминальная милиция и милиция общественной безопасности. Каждая из них действует специфическими методами и решает свой круг задач по защите прав гражданина. Основными задачами криминальной милиции являются предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений. Криминальная милиция осуществляет также розыск преступников, подозреваемых в совершении преступлений. В функции милиции общественной безопасности входит обеспечение личной безопасности граждан, охрана общественного порядка, оказание помощи гражданам в защите их прав и др.

Работа органов ОВД по защите прав гражданина осуществляется при обязательном соблюдении ряда принципов. К ним относятся законность, уважение и соблюдение прав и свобод человека и гражданина, централизованное руководство, непрерывность, сочетание гласных и негласных методов деятельности, подконтрольность и поднадзорность. В ходе своей профессиональной деятельности сотрудники милиции имеют право применять физическую силу, специальные средства и огнестрельное оружие, но только в порядке, предусмотренном законом. При этом они обязаны стремиться к тому, чтобы любой причиняемый ущерб был минимальным.

Подводя общий итог рассмотрению вопроса об административно-правовом статусе российских и иностранных граждан, следует отметить, что субъектами административно-правовых отношений являются граждане, обладающие административной правоспособностью. Действующая система конституционных прав и обязанностей граждан, система гарантий этих прав обеспечивают возможность практической реализации прав и обязанностей граждан России, иностранных граждан и лиц без гражданства.

Тема 7
Органы исполнительной власти и местного самоуправления

Центральное место среди субъектов административного права принадлежит органам исполнительной власти. Под органом исполнительной власти (органом государственного управления) понимается целостное, структурно оформленное самостоятельное социальное образование, функционально осуществляющее исполнительную и распорядительную деятельность в целях решения задач общества и государства в социально-политической, социально-культурной, хозяйственной и межотраслевых сферах государственной деятельности.

А. П. Алехин считает, что под органом исполнительной власти следует понимать политическое учреждение, созданное для участия в осуществлении функций этой власти и наделенное в этих целях полномочиями государственно-властного характера, обособленное от других органов государства организационно, функционально и юридически. Органом исполнительной власти является исполнительно-распорядительный орган, реализующий эту власть (орган государственного управления), то есть проводящий в жизнь законы и подзаконные акты федеральных органов власти и органов власти субъектов Российской Федерации в сферах деятельности государства, отнесенных к его ведению.

Административно-правовой статус органов исполнительной власти определяется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными и иными законами, конституциями республик, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации. Административно-правовой статус органа исполнительной власти определяется его конкретным назначением, местом и ролью в системе управления.

Общими чертами правового положения органа является подзаконный характер деятельности органов государственной власти, наделение их правом распорядительства издавать подзаконные юридические акты; подотчетность и подконтрольность нижестоящих органов вышестоящим, а также оперативная самостоятельность органов в пределах компетенции. В научной и учебной литературе применяются различные критерии для классификации органов исполнительной власти. Возьмем за основу классификацию этих органов, изложенную профессором А. П. Кореневым. Он считает, что все органы исполнительной власти (государственного управления) подразделяются по основаниям образования, порядку образования, характеру компетенции, порядку разрешения подведомственных вопросов, территории деятельности и источнику финансирования.

По основаниям образования все органы исполнительной власти делятся на следующие:

• те, образование которых предусмотрено конституциями (президентуры (президенты) и их администрация, правительства);

• создаваемые на основе текущего законодательства и подзаконных актов (министерства, государственные комитеты, департаменты и др.).

По порядку образования все органы исполнительной власти делятся на две группы.

1. Избираемые (президенты, главы администраций краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, если они занимают эту должность в результате выборов населением).

2. Создаваемые путем распоряжения, указа, исходящего от уполномоченных органов исполнительной власти (министерства, государственные комитеты, комитеты и т. д.).

По характеру компетенции органы исполнительной власти подразделяются на следующие:

• общей компетенции, ведающие всеми отраслями и сферами управления (президентуры, правительства, администрации краев, областей);

• отраслевой компетенции, ведающие какой-либо одной отраслью управления (министерства, комитеты);

• межотраслевой (специальной) компетенции, ведающие вопросами управления, имеющими межотраслевое значение (органы статистики, стандартизации, сертификации и др.).

Классификация по порядку разрешения подведомственных вопросов позволяет выделить две группы органов исполнительной власти:

• коллегиальные органы, обсуждающие и разрешающие подведомственные вопросы коллегиально (Правительство Российской Федерации, правительства субъектов Российской Федерации);

• единоначальные органы, в которых подведомственные им вопросы разрешаются руководителем данного органа исполнительной власти (министерства, управления, отделы).

В единоначальных органах исполнительной власти единоначалие нередко сочетается с коллегиальностью. В министерствах и других единоначальных органах образуются коллегии, в состав которых входят руководители органа, его заместители и другие руководящие работники, а также специалисты. Решения коллегии проводятся в жизнь, как правило, приказами руководителя единоначального органа.

По территории деятельности – этот критерий определяется федеративным устройством и административно-территориальным делением Российской Федерации. По территориальным масштабам деятельности различаются следующие органы.

• Федеральные органы исполнительной власти, распространяющие свою деятельность на всю территорию России (Президент и его администрация, правительство, федеральные министерства, государственные комитеты и иные органы исполнительной власти).

• Региональные федеральные органы исполнительной власти, действующие на территории определенных регионов, то есть на части территории России. Деятельность этих органов может осуществляться в пределах нескольких республик, краев, областей и иных территориальных единиц (в пределах военного округа, железной дороги и др.).

• Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие деятельность в пределах территорий республик, краев, областей, городов федерального значения, автономных областей и автономных округов.

По источнику финансирования органы исполнительной власти можно сгруппировать следующим образом:

• бюджетные, не связанные с производственной деятельностью и финансируемые за счет федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации;

• осуществляющие хозяйственную, коммерческую и иную деятельность, связанную с производством материальных ценностей или оказанием платных услуг, и получающие прибыль.

Система органов исполнительной власти базируется на принципе федерализма. Юридически она закреплена Конституцией Российской Федерации, конституциями республик, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и иными нормативными актами. В соответствии с принципом федерализма действующая система исполнительной власти состоит из следующих звеньев: федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Единство системы исполнительной власти юридически выражается в том, что акты федеральных органов исполнительной власти обязательны для соответствующих органов исполнительной власти субъектов федерации, а их акты подлежат соблюдению федеральными органами исполнительной власти. К федеральным органам исполнительной власти относятся: Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти.

Президент Российской Федерации в сфере исполнительной власти наделен широкими полномочиями. В соответствии со ст. 80–90 Конституции Российской Федерации и федеральными законами Президент Российской Федерации обладает следующими полномочиями:

• определяет внутреннюю и внешнюю политику России;

• его полномочия распространяются на всю сферу государственного управления;

• создает органы исполнительной власти, определяет содержание и важнейшие направления деятельности ее системы;

• формирует Правительство Российской Федерации (назначает с согласия Государственной Думы Председателя, принимает решение об отставке Правительства, по предложению Председателя Правительства назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя, федеральных министров);

• имеет право председательствовать на заседании правительства Российской Федерации;

• издает указы и распоряжения, обязательные для исполнения на всей территории России;

• вправе отменять акты Правительства Российской Федерации и приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации;

• формирует и возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации, формирует Администрацию Президента;

• назначает на должность и освобождает от должности полномочных представителей Президента Российской Федерации в краях, областях, городах федерального значения, автономной области, автономных округов в целях обеспечения единства государственной политики в деятельности органов исполнительной власти России, повышения эффективности взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами субъектов Федерации;

• назначает на должность и освобождает от должности высшее командование Вооруженных Сил Российской Федерации;

• является Верховным Главнокомандующим;

• обладает другими полномочиями в сфере исполнительной власти.

Правительство Российской Федерации является высшим исполнительным органом государственной власти Российской Федерации, это коллегиальный орган. В его состав входят Председатель Правительства, его заместители и федеральные министры. Председатель Правительства назначается Президентом Российской Федерации с согласия Государственной Думы. Другие члены Правительства (заместители Председателя и федеральные министры) также назначаются Президентом Российской Федерации по предложению Председателя Правительства.

Правительство Российской Федерации согласно Конституции Российской Федерации обладает широкими полномочиями во многих сферах жизнедеятельности государства:

• разрабатывает и представляет в Государственную Думу федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение;

• отчитывается перед Государственной Думой об исполнении федерального бюджета;

• обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики;

• проводит единую государственную политику в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии; управляет федеральной собственностью;

• осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации;

• воплощает в жизнь меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью.

Правительство осуществляет и иные полномочия, возложенные на него Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента России. Правовыми формами осуществления Правительством своих полномочий являются постановления и распоряжения, принимаемые на основе и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации. Оно же обеспечивает организацию и исполнение принимаемых им актов на всей территории России. Правительство слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом Российской Федерации. Оно может подать в отставку и до истечения срока своих полномочий. Отставка принимается или отклоняется Президентом Российской Федерации.

Правительству может быть выражено недоверие Государственной Думой, которая выносит по этому вопросу постановление, принимаемое большинством голосов от общего числа депутатов. После выражения недоверия Правительству Президент России вправе объявить об отставке Правительства либо не согласиться с решением Государственной Думы.

Федеральные министерства и иные федеральные органы также относятся к исполнительной власти. К организационно-правовым формам органов федеральной исполнительной власти относятся:

• министерство Российской Федерации;

• государственный комитет Российской Федерации;

• федеральная служба России;

• российское агентство;

• федеральный надзор России и другие федеральные органы исполнительной власти.

Министерство Российской Федерации – федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику и осуществляющий управление в установленной сфере деятельности, а также координирующий деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти.

Министерство образуется на основании указа Президента Российской Федерации и возглавляется министром, который назначается на должность и освобождается от должности Президентом по представлению Председателя Правительства. Министр входит в состав Правительства, осуществляет государственное управление и координацию деятельности в подчиненной отрасли или сфере деятельности на основе единоначалия и несет персональную ответственность за выполнение возложенных на министерство задач и функций.

Министерство в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации и Положением о министерстве, утверждаемым Президентом или Правительством России.

Министр издает приказы, распоряжения, указания, инструкции по вопросам, входящим в его компетенцию (в необходимых случаях совместно с другими федеральными органами исполнительной власти). Министр имеет заместителей, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Правительством Российской Федерации.

В министерстве образуется совещательный орган – коллегия. В ее состав входят министр (председатель коллегии), его заместители по должности, руководящие работники и специалисты министерства, ученые и представители других организаций. Персональный состав коллегии утверждается Правительством России. Решения коллегии оформляются протоколами и реализуются при необходимости приказами министра.

Структуру министерства составляют руководство (министр, его заместители, коллегия), главные управления, управления, департаменты, отделы и иные подразделения. Структура и положения о структурных подразделениях утверждаются министром. Министерство является юридическим лицом, имеет самостоятельный баланс, печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием.

Федеральные министерства функционируют в различных сферах жизнедеятельности. В настоящее время указом Президента Российской Федерации образованы следующие федеральные министерства:

• по атомной энергии;

• внешних экономических связей и торговли;

• внутренних дел;

• по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий;

• государственного имущества;

• по делам национальностей и федеративным отношениям;

• здравоохранения;

• иностранных дел;

• культуры;

• науки и технологий;

• обороны;

• общего и профессионального образования;

• природных ресурсов;

• путей сообщения;

• сельского хозяйства и продовольствия;

• по сотрудничеству с СНГ;

• топлива и энергетики;

• транспорта;

• труда и социального развития;

• финансов;

• экономики;

• юстиции.

Государственный комитет образуется на основании указа Президента Российской Федерации, возглавляется председателем, который назначается на должность и освобождается от должности Президентом России. Кроме председателя, в состав государственного комитета входят заместители председателя и члены комитета. Заместители председателя и члены государственного комитета назначаются, утверждаются и освобождаются Правительством Российской Федерации. Государственный комитет в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента России, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации и Положением о государственном комитете, утверждаемым Президентом или Правительством России.

Председатель государственного комитета издает приказы, распоряжения, указания по вопросам, отнесенным к компетенции соответствующего государственного комитета, кроме вопросов, подлежащих рассмотрению на заседаниях комитета. Решения государственного комитета по межотраслевым вопросам, имеющим общенормативный характер, принимаются совместно членами комитета и оформляются в виде постановления.

В целях всестороннего рассмотрения основных отраслевых вопросов в государственном комитете образуется коллегия в составе председателя комитета (председатель коллегии), заместителей председателя по должности, руководящих работников комитета и других организаций. Решения коллегии проводятся в жизнь приказами председателя государственного комитета. Количество членов комитета и коллегии комитета определяется Правительством Российской Федерации. Им же утверждается персональный состав членов комитета и коллегии.

Структуру государственного комитета составляют руководство (председатель комитета, его заместители, коллегия), главные управления, управления, отделы и иные подразделения и службы. Структуру центрального аппарата, штатное расписание и положения о подразделениях утверждает председатель государственного комитета. Государственный комитет является юридическим лицом, имеет печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием.

Второй по подчиненности уровень системы построения органов исполнительной власти представлен органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Надо сказать, что системы органов исполнительной власти различных субъектов Российской Федерации неодинаковы. Имеются различия в количестве и организационно-правовых формах составляющих их органов. Однако, несмотря на различия форм (названий) органов субъектов Российской Федерации, функционируют органы исполнительной власти общей, отраслевой и межотраслевой (специальной) компетенции одинаково. Система и организационно-правовые формы органов исполнительной власти в республиках определяются их конституциями, законами и иными актами; других субъектов (краев, областей, городов федерального значения и автономных образований) – их уставами, принимаемыми в соответствии с законами и указами Президента Российской Федерации.

К органам общей компетенции относятся правительства республик и других субъектов Российской Федерации, образуемые либо представительными органами государственной власти, либо президентами, либо на основе сочетания выборности глав правительств и назначения на должности других членов правительств и администрации краев, областей, городов федерального значения, автономных областей и автономных округов.

Глава администрации (губернатор) является высшим должностным лицом соответствующего государственно-территориального автономного образования. Глава администрации, если он не занял эту должность в результате выборов, назначается на должность и освобождается от должности Президентом Российской Федерации по представлению Председателя Правительства России.

Глава администрации является членом постоянно действующего координационно-консультативного Совета глав администраций при Президенте Российской Федерации. Глава администрации (губернатор) в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, Положением о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, уставом и законодательством субъекта Российской Федерации. Глава администрации обладает следующими основными полномочиями:

• представляет интересы соответствующего субъекта Федерации в Правительстве Российской Федерации, федеральных органах исполнительной власти, в отношениях с другими субъектами Федерации, а также в соответствии с законодательством Российской Федерации может вступать в отношения с соответствующими органами и должностными лицами зарубежных государств;

• разрабатывает и представляет на утверждение законодательного органа субъекта Российской Федерации бюджет и обеспечивает его исполнение;

• формирует органы исполнительной власти субъекта Федерации в соответствии с законодательством этого субъекта;

• назначает на должность и освобождает от должности глав администраций городов и районов, а также решает вопросы применения к ним мер дисциплинарной ответственности, если в порядке, предусмотренном законодательством, они не отнесены к органам местного самоуправления;

• решает вопросы о представительстве органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации при Президенте Российской Федерации, Правительстве России.

Глава администрации (губернатор) осуществляет и иные полномочия, установленные законодательством России и законодательством края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа. Он принимает постановления и распоряжения, которые вступают в силу с момента их опубликования, если иное не определено в самом акте. Они обязательны для исполнения на всей территории соответствующего субъекта Российской Федерации. Имеет право обращаться в федеральные органы, органы государственной власти субъектов Федерации, органы местного самоуправления, общественные объединения, на предприятия, в учреждения, организации и получать ответы на свои обращения. Споры и конфликты главы администрации с федеральными органами государственной власти, иными государственными органами и органами местного самоуправления разрешаются посредством согласительных процедур, создания паритетных комиссий или в судебном порядке. Несет ответственность за деятельность руководимых им органов исполнительной власти.

К органам отраслевой и межотраслевой (специальной) компетенции в республиках относятся министерства, государственные комитеты, главные управления, управления и т. д. В других субъектах Российской Федерации функционируют главные управления, управления, комитеты, департаменты и др. Например, в Санкт-Петербурге правительство представлено губернатором (председатель правительства), его тремя первыми вице-губернаторами – главами комитетов и координаторами их деятельности (комитет по финансам, экономике и промышленной политике, координатор деятельности органов администрации по социальным вопросам) и вице-губернаторами – главами комитетов (по управлению городским хозяйством, благоустройству и дорожному хозяйству, строительству, культуре, печати и связям с общественностью).

Членами правительства являются: начальник ГУВД, глава комитета по внешним связям и главы комитетов администрации (по потребительскому рынку, труду и социальной защите населения, вопросам семьи, детства и молодежи, градостроительству и архитектуре, образованию, здравоохранению, транспорту, жилищной политике, содержанию жилищного фонда, земельным ресурсам и землеустройству).

Порядок образования, преобразования и ликвидации, правовой статус указанных органов и организация их работы определяются уставами и положениями. Руководители органов и другие должностные лица назначаются на должность и освобождаются от должности главой администрации. Исключения могут предусматриваться законодательством Российской Федерации. Например, начальник ГУВД назначается Министром внутренних дел России по согласованию с главами администраций Санкт-Петербурга и Ленинградской области.

Управления, комитеты, департаменты и другие органы отраслевой и межотраслевой компетенции подчиняются главе администрации, а органы, ведающие вопросами совместной компетенции Российской Федерации и субъектов Федерации, подчиняются соответствующим федеральным органам исполнительной власти России. Рассматриваемые органы являются юридическими лицами, имеют расчетные и иные счета в учреждениях банков и печать со своим наименованием.