Текст книги "Административное право"

В ст. 1 Федерального закона Российской Федерации от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» дается определение государственной должности: «Государственная должность – должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей». Должность определяет права и обязанности государственного служащего, ответственность за его действия, требования к его профессионально-квалификационной подготовке и его правовой статус.

Государственная служба включает в себя: федеральную государственную службу, находящуюся в ведении Российской Федерации, и государственную службу, находящуюся в ведении субъектов Российской Федерации. Государственным служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации. Согласно принципу федерализма государственные служащие субъектов Российской Федерации признаются государственными служащими Российской Федерации.

Система должностей строится по иерархическому принципу и состоит из следующих групп (ч. 3 ст. 9 Федерального закона Российской Федерации «О государственной гражданской службе Российской Федерации»):

• пятая – высшие государственные должности государственной службы;

• четвертая – главные государственные должности государственной службы;

• третья – ведущие государственные должности государственной службы;

• вторая – старшие государственные должности государственной службы;

• первая – младшие государственные должности государственной службы.

В зависимости от вида государственной власти, в органах которой замещают должности государственные служащие, можно различить работающих в представительных органах, судебных органах, органах исполнительной власти и иных органах (прокуратуре, Центральном банке России и др.). В каком органе и какие именно из указанных должностей учреждаются, определяется Реестром государственных должностей государственной службы Российской Федерации.

Государственные должности государственной службы подразделяются по специализациям, каждая из которых устанавливается в зависимости от функциональных особенностей государственных должностей государственной службы и особенностей предмета ведения соответствующих государственных органов. Большое значение для юридической практики имеет деление граждан, замещающих соответствующие должности, по объему полномочий на должностных лиц и иных служащих. Определение должностного лица, проведение четкого водораздела между двумя названными категориями служащих необходимо прежде всего для решения вопроса о возможности привлечения к ответственности работников за служебные правонарушения.

Каждой из этих групп свойственны специфические элементы, определяющие особенности правового положения служащих, замещающих соответствующие должности, а также их квалификационные качества. Согласно ст. 4 Федерального закона Российской Федерации «О государственной гражданской службе Российской Федерации» принципами гражданской службы являются:

• приоритет прав и свобод человека и гражданина;

• единство правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации;

• равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего;

• профессионализм и компетентность гражданских служащих;

• стабильность гражданской службы;

• доступность информации о гражданской службе;

• взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;

• защищенность гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность.

Основываясь на законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации», многие субъекты Российской Федерации приняли законы, адаптированные к местным условиям. В них декларируется принцип законности, то есть принцип точного и повсеместного исполнения всеми органами государства, должностными лицами и гражданами требований закона. Хотя он косвенно и присутствует в сформулированных принципах, но декларирование его является целесообразным, так как он не должен иметь для кого-либо каких-нибудь исключений, тем более что отдельные принципы повторяют Конституцию Российской Федерации (ст. 14 Конституции Российской Федерации). В законе Московской области присутствует и принцип экономической, социальной и правовой защищенности государственных служащих, который дублирует принцип стабильности кадров государственной службы.

В квалификационные требования к служащим, замещающим государственные должности государственной службы, включаются требования:

• к уровню профессионального образования с учетом группы и специализации государственных должностей государственной службы;

• стажу и опыту работы по специальности;

• уровню знаний Конституции Российской Федерации, федеральных законов, конституций, уставов и законов субъектов Российской Федерации применительно к исполнению соответствующих должностных обязанностей.

Административно-правовой статус государственных служащих характеризуется тем, что их права и обязанности устанавливаются в пределах компетенции органов, в которых они служат; требования государственных служащих в пределах их полномочий обязательны для исполнения всеми, к кому они относятся; в целях улучшения качества работы к ним применимы ограничения их общегражданских прав, повышенная ответственность за правонарушения, но вместе с тем и определенные льготы, ставящие их в привилегированное положение по отношению к остальным трудящимся. Основные и специальные права, обязанности, ограничения, запреты и требования к государственному гражданскому служащему изложены в ст. 14–18 Федерального закона Российской Федерации «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Основные права:

• на обеспечение надлежащих организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей;

• на ознакомление с должностным регламентом и иными документами, определяющими его права и обязанности по замещаемой должности гражданской службы, с критериями оценки эффективности исполнения должностных обязанностей, с показателями результативности профессиональной служебной деятельности и условиями должностного роста;

• на отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодных оплачиваемых основного и дополнительного отпусков;

• на оплату труда и другие выплаты в соответствии с Федеральным законом Российской Федерации «О государственной гражданской службе Российской Федерации», иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и со служебным контрактом;

• на получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей, а также на внесение предложений о совершенствовании деятельности государственного органа;

• на доступ в установленном порядке к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение должностных обязанностей связано с использованием таких сведений;

• на доступ в установленном порядке в связи с исполнением должностных обязанностей в государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения и иные организации;

• на ознакомление с отзывами о его профессиональной служебной деятельности и другими документами до внесения их в его личное дело, материалами личного дела, а также на приобщение к личному делу его письменных объяснений и других документов и материалов;

• на защиту сведений о гражданском служащем;

• на должностной рост на конкурсной основе;

• на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку в порядке, установленном Федеральным законом Российской Федерации «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и другими федеральными законами;

• на членство в профессиональном союзе;

• на рассмотрение индивидуальных служебных споров в соответствии с Федеральным законом Российской Федерации «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и другими федеральными законами;

• на проведение по его заявлению служебной проверки;

• на защиту своих прав и законных интересов на гражданской службе, включая обжалование в суд их нарушения;

• на медицинское страхование в соответствии с Федеральным законом Российской Федерации «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и федеральным законом о медицинском страховании государственных служащих Российской Федерации;

• на государственную защиту своих жизни и здоровья, жизни и здоровья членов своей семьи, а также принадлежащего ему имущества;

• на государственное пенсионное обеспечение в соответствии с федеральным законом.

Гражданский служащий вправе с предварительным уведомлением представителя нанимателя выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликт интересов.

Основные обязанности гражданского служащего:

• соблюдать Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и обеспечивать их исполнение;

• исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом;

• исполнять поручения соответствующих руководителей, данные в пределах их полномочий, установленных законодательством Российской Федерации;

• соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций;

• соблюдать служебный распорядок государственного органа;

• поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей;

• не разглашать сведения, составляющие государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, а также сведения, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе сведения, касающиеся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающие их честь и достоинство;

• беречь государственное имущество, в том числе предоставленное ему для исполнения должностных обязанностей;

• представлять в установленном порядке предусмотренные федеральным законом сведения о себе и членах своей семьи, а также сведения о полученных им доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера (далее – сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера);

• сообщать о выходе из гражданства Российской Федерации или о приобретении гражданства другого государства в день выхода из гражданства Российской Федерации или в день приобретения гражданства другого государства;

• соблюдать ограничения, выполнять обязательства и требования к служебному поведению, не нарушать запреты, которые установлены Федеральным законом Российской Федерации «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и другими федеральными законами;

• сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению такого конфликта.

Ограничения, связанные с гражданской службой, следующие.

• Признание служащего недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу.

• Осуждение служащего к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности государственной службы (гражданской службы), по приговору суда, вступившему в законную силу, а также наличие неснятой или непогашенной в установленном федеральным законом порядке судимости.

• Отказ от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну, если исполнение должностных обязанностей по должности гражданской службы, на замещение которой претендует гражданин, или по замещаемой гражданским служащим должности гражданской службы связано с использованием таких сведений.

• Наличие заболевания, препятствующего поступлению на гражданскую службу или ее прохождению и подтвержденного заключением медицинского учреждения. Порядок прохождения диспансеризации, перечень таких заболеваний и форма заключения медицинского учреждения устанавливаются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

• Близкое родство или свойство (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с гражданским служащим, если замещение должности гражданской службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому.

• Выход из гражданства Российской Федерации или приобретение гражданства другого государства.

• Наличие гражданства другого государства (других государств), если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации.

• Представление подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на гражданскую службу.

• Непредставление установленных Федеральным законом Российской Федерации «О государственной гражданской службе Российской Федерации» сведений или представление заведомо ложных сведений о доходах об имуществе и обязательствах имущественного характера.

• Несоблюдение ограничений, нарушение запретов и неисполнение обязанностей, установленных Федеральным законом Российской Федерации от 25 декабря 2008 г. № 273-Ф3 «О противодействии коррупции».

Запреты, связанные с гражданской службой, представлены ниже.

• Участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией, за исключением случаев, установленных федеральным законом.

• Замещать должность гражданской службы в случае:

– избрания или назначения на государственную должность, за исключением случаев, установленных указами Президента Российской Федерации;

– избрания на выборную должность в органе местного самоуправления;

– избрания на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в государственном органе.

• Осуществлять предпринимательскую деятельность.

• Приобретать в случаях, установленных федеральным законом, ценные бумаги, по которым может быть получен доход.

• Быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он замещает должность гражданской службы, если иное не предусмотрено Федеральным законом Российской Федерации «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и другими федеральными законами.

• Получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения). Подарки, полученные гражданским служащим в связи с протокольными мероприятиями, со служебными командировками и с другими официальными мероприятиями, признаются соответственно федеральной собственностью и собственностью субъекта Российской Федерации и передаются гражданским служащим по акту в государственный орган, в котором он замещает должность гражданской службы, за исключением случаев, установленных Гражданским кодексом Российской Федерации (далее – ГК). Гражданский служащий, сдавший подарок, полученный им в связи с протокольным мероприятием, служебной командировкой или другим официальным мероприятием, может его выкупить в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации.

• Выезжать в связи с исполнением должностных обязанностей за пределы территории Российской Федерации за счет средств физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с международными договорами Российской Федерации или на взаимной основе по договоренности между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и государственными органами других государств, международными и иностранными организациями.

• Использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-технического и иного обеспечения, другое государственное имущество, а также передавать их другим лицам.

• Разглашать или использовать в целях, не связанных с гражданской службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральным законом к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей.

• Допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором гражданский служащий замещает должность гражданской службы, если это не входит в его должностные обязанности.

• Принимать без письменного разрешения представителя нанимателя награды, почетные и специальные звания (за исключением научных) иностранных государств, международных организаций, а также политических партий, других общественных и религиозных объединений, если в его должностные обязанности входит взаимодействие с указанными организациями и объединениями.

• Использовать преимущества должностного положения для предвыборной агитации, а также для агитации по вопросам референдума.

• Использовать должностные полномочия в интересах политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций, а также публично выражать отношение к указанным объединениям и организациям в качестве гражданского служащего, если это не входит в его должностные обязанности.

• Создавать в государственных органах структуры политических партий, других общественных организаций (за исключением профессиональных союзов, ветеранских и иных органов общественной самодеятельности) и религиозных объединений или способствовать созданию указанных структур.

• Прекращать исполнение должностных обязанностей в целях урегулирования служебного спора.

• Входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.

• Заниматься без письменного разрешения представителя нанимателя оплачиваемой деятельностью, финансируемой исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством российской Федерации.

Требования к служебному поведению гражданского служащего:

• исполнять должностные обязанности добросовестно, на высоком профессиональном уровне;

• исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют смысл и содержание его профессиональной служебной деятельности;

• осуществлять профессиональную служебную деятельность в рамках установленной законодательством Российской Федерации компетенции государственного органа;

• не оказывать предпочтение каким-либо общественным или религиозным объединениям, профессиональным или социальным группам, организациям и гражданам;

• не совершать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных обязанностей;

• соблюдать ограничения, установленные настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами для гражданских служащих;

• соблюдать нейтральность, исключающую возможность влияния на свою профессиональную служебную деятельность решений политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций;

• не совершать поступки, порочащие его честь и достоинство;

• проявлять корректность в обращении с гражданами;

• проявлять уважение к нравственным обычаям и традициям народов Российской Федерации;

• учитывать культурные и иные особенности различных этнических и социальных групп, а также конфессий;

• способствовать межнациональному и межконфессиональному согласию;

• не допускать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб его репутации или авторитету государственного органа;

• соблюдать установленные правила публичных выступлений и предоставления служебной информации.

Государство должно обеспечивать нормальные условия для осуществления государственными служащими их служебных обязанностей и прав. Установлена уголовная ответственность за применение насилия в отношении представителя власти (ст. 318 Уголовного кодекса Российской Федерации (далее – УК)) и оскорбление представителя власти (ст. 319 УК). Установлена административная ответственность за злостное неповиновение законному распоряжению или требованию военнослужащего, сотрудника ОВД или другого гражданина при исполнении ими обязанностей по охране Государственной границы Российской Федерации (ст. 18.7 КоАП) и другим лицам при выполнении ими должностных обязанностей.

Существует строгий порядок поступления на государственную службу. Это право имеют граждане Российской Федерации не моложе 18 лет, владеющие государственным языком, имеющие профессиональное образование, которые согласно принципам государственной службы имеют равный доступ к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой. Гражданин поступает на государственную службу на условиях трудового договора, заключаемого на неопределенный срок или на срок не более пяти лет. Назначение гражданина оформляется приказом по соответствующему государственному органу. Путем назначения замещаются многие государственные должности государственной службы, но в некоторых установленных случаях это происходит по результатам конкурса.

Конкурс представляет собой конкретную форму замещения должностей, включающую элементы выборности. Он может проводиться в форме конкурса документов или конкурса-испытания. В конкурсе документов конкурсная комиссия оценивает участников конкурса на основе документов об образовании, о предшествующей трудовой деятельности, на основании рекомендаций и тестирования. Конкурс-испытание представляет собой испытание конкурсантов на соответствующей государственной должности, завершаемое квалификационным экзаменом.

Решение конкурсной комиссии является основанием для назначения на соответствующую должность государственной службы либо отказа в таком назначении. Гражданин, принятый на государственную службу, приобретает статус государственного служащего. Прохождение государственной службы отдельными категориями служащих связано с их периодической аттестацией, повышением квалификации.

Аттестация – определение уровня знаний государственного служащего, необходимых для качественного выполнения должностных обязанностей. По результатам аттестации руководитель органа принимает решение, учитывающее рекомендации аттестационной комиссии. Аттестации проводятся не чаще одного раза в два года, но не реже одного раза в четыре года. Государственная служба прекращается при увольнении государственного служащего, в том числе и в связи с выходом на пенсию.