Текст книги "Административное право"

Постепенное движение России к правовому государству, переход к новым формам и методам управления закономерно обусловливает развитие и совершенствование обществом местного самоуправления. Местное самоуправление в Российской Федерации – это признаваемая и гарантируемая Конституцией самостоятельная деятельность населения под свою ответственность по решению через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Местное самоуправление имеет глубокие исторические корни в российском обществе. Оно не всегда было конституционным, не носило абсолютного характера, ограничивалось централизмом и абсолютизмом монархической власти, но его роль в управлении обществом и влияние на судьбу народа несомненны.

К вопросам местного значения относятся:

• принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением;

• владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;

• местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов;

• комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования;

• содержание и использование муниципального жилого фонда и нежилых помещений;

• организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, общего и профессионального образования;

• организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения;

• охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью;

• регулирование планировки и застройки территорий;

• создание условий для жилищного и социально-культурного строительства;

• контроль за использованием земель на территории муниципального образования;

• регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений полезных ископаемых;

• организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло-, водоснабжения и канализации;

• организация снабжения населения и учреждений топливом;

• муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;

• благоустройство и озеленение территорий;

• организация утилизации и переработки бытовых отходов;

• организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;

• организация и содержание муниципальных архивов;

• организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечение населения услугами связи;

• создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания;

• создание условий для деятельности учреждений культуры;

• сохранение памятников истории культуры;

• организация и содержание муниципальной информационной службы;

• создание условий для деятельности средств массовой информации;

• создание условий для организации зрелищных мероприятий;

• создание условий для развития физической культуры и спорта; • обеспечение социальной поддержки и содействия занятости населения;

• участие в охране окружающей среды на своей территории;

• обеспечение противопожарной безопасности, организация муниципальной пожарной службы.

Муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти. Муниципальным образованиям должна обеспечиваться экономическая и финансовая самостоятельность в соответствии с разграничением между муниципальными образованиями. Подчиненность одного муниципального образования другому не допускается. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Муниципальное образование имеет устав, в котором указываются:

• границы и состав территории муниципального образования;

• вопросы местного значения, относящиеся к его ведению;

• формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения;

• структура и порядок формирования органов местного самоуправления;

• наименование и полномочия выборных, других органов местного самоуправления и должностных лиц;

• срок полномочий депутатов представительных органов местного самоуправления, членов других выборных органов и должностных лиц;

• виды, порядок принятия и вступления в силу нормативных правовых актов органов местного самоуправления;

• основания и виды ответственности органов и должностных лиц;

• порядок отзыва, выражения недоверия населением или досрочного прекращения полномочий выборных органов и должностных лиц;

• статус и социальные гарантии депутатов, членов других выборных органов и должностных лиц, основания и порядок прекращения их полномочий;

• гарантии прав должностных лиц местного самоуправления;

• условия и порядок организации муниципальной службы;

• экономическая и финансовая основа осуществления местного самоуправления, общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью;

• вопросы организации местного самоуправления, обусловленные компактным проживанием национальных групп и общностей, коренных народов, казачества, с учетом исторических или местных традиций и другие вопросы.

Следует отметить, что устав муниципального образования разрабатывается самим муниципальным образованием, а принимается представительным органом местного самоуправления или непосредственно населением. В соответствии с действующим законодательством устав муниципального образования подлежит государственной регистрации и вступает в силу после его официального опубликования. Каждое зарегистрированное муниципальное образование вносится в Федеральный реестр муниципальных образований. Муниципальное образование вправе иметь собственную символику (гербы, эмблемы, другую символику), отражающую исторические, культурные, национальные и иные местные традиции.

Органы местного самоуправления – это муниципальные органы, наделенные полномочиями по решению вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти. Компетенция органов местного самоуправления определяется законами и уставами муниципальных образований. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

Выборный, представительный орган местного самоуправления состоит из депутатов, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Численный состав представительного органа определяется уставом муниципального образования.

В исключительном ведении представительных органов находятся:

• принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования;

• утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

• принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

• установление местных сборов и налогов;

• установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;

• контроль за деятельностью органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Представительный орган местного самоуправления принимает решения в коллегиальном порядке.

Уставом муниципального образования могут быть предусмотрены должность главы, а также должности иных выборных должностных лиц местного самоуправления. Глава муниципального образования избирается гражданами, проживающими на территории муниципального образования, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании либо представительным органом местного самоуправления из своего состава в порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Согласно уставу муниципального образования избранный населением глава этого образования может быть наделен правом входить в состав представительного органа местного самоуправления и председательствовать на его заседаниях.

Глава муниципального образования и другие выборные должностные лица в соответствии с уставом подотчетны непосредственно населению и представительному органу местного самоуправления. Глава муниципального образования, депутат, член выборного органа местного самоуправления и другие выборные должностные лица в соответствии с уставом осуществляют свои полномочия на постоянной основе.

Срок полномочий выборного органа местного самоуправления и выборного должностного лица не может быть меньше двух лет. Полномочия выборного должностного лица местного самоуправления начинаются со дня его вступления в должность и прекращаются в день вступления в должность вновь избранного должностного лица. Уставами муниципальных образований может быть предусмотрена возможность отзыва населением выборного должностного лица.

Статус депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица местного самоуправления и ограничения, связанные со статусом этих органов и лиц, устанавливаются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов Федерации.

Выборные должностные лица местного самоуправления, так же как депутаты и члены выборных органов местного самоуправления, на территории муниципального образования не могут быть задержаны (за исключением случаев задержания на месте преступления), подвергнуты обыску по месту жительства или работы, арестованы, привлечены к уголовной ответственности без согласия прокурора.

Органы местного самоуправления и должностные лица по вопросам своего ведения принимают (издают) правовые акты. Наименование и виды этих актов органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц, полномочия по изданию актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования. Нормативные правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования. Выборные и иные органы местного самоуправления являются юридическими лицами, а лица, осуществляющие службу на должностях в органах местного самоуправления, являются муниципальными служащими.

Формы прямого волеизъявления граждан и другие формы осуществления местного самоуправления разнообразны. К ним относятся: местный референдум, муниципальные выборы, собрание (сход) граждан, народная правотворческая инициатива, обращения граждан в органы местного самоуправления, территориальное общественное самоуправление и другие формы участия населения в осуществлении местного самоуправления. По вопросам местного значения может проводиться соответствующий референдум. Решение о его проведении принимается представительным органом местного управления по собственной инициативе или по требованию населения.

В местном референдуме имеют право участвовать все граждане, проживающие на территории муниципального образования и обладающие избирательным правом. Принципы участия – непосредственность и добровольность. Голосование на местном референдуме осуществляется тайно, причем контроль за волеизъявлением граждан не допускается. Важным положением является то, что решение, принятое на местном референдуме, не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, или государственными должностными лицами, или органами местного самоуправления. Если для его реализации требуется издание нормативного акта, орган местного самоуправления обязан принять такой акт. Принятое на местном референдуме решение и итоги голосования подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Другой формой прямого волеизъявления граждан являются муниципальные выборы депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании с обеспечением установленных законом избирательных прав граждан. Порядок проведения муниципальных выборов определяется законами субъектов Российской Федерации. Однако если законодательным органом субъекта Федерации не принят закон, устанавливающий порядок проведения муниципальных выборов, они проводятся в соответствии с Временным положением о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, не обеспечивших реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Право избирать депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления принадлежит каждому гражданину России, постоянно проживающему на территории муниципального образования и достигшему на день выборов возраста 18 лет.

Под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования (кварталы, улицы, дворы и т. д.) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно населением или через создаваемые им органы территориального общественного самоуправления. Указанные органы могут быть юридическими лицами. Порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления, определяется уставом муниципального образования. Кроме указанных форм участия населения в осуществлении местного самоуправления, граждане вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления в иных формах, не противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным законам и законам субъектов Российской Федерации.

Деятельность органов местного самоуправления гарантируется предоставлением им права на судебную защиту и компенсацию дополнительных расходов, возникающих в результате решений, принятых органами государственной власти, а также в связи с неправомерными действиями этих органов. Они обладают правом самостоятельно распоряжаться муниципальной собственностью, которая не может быть передана в собственность государства без согласия органов местного самоуправления или без решения суда.

Решения органов местного самоуправления и должностных лиц, принятые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также гражданами. Решения органов местного самоуправления могут быть отменены органами (должностными лицами), их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда. Неисполнение или ненадлежащее исполнение актов органов местного самоуправления и должностных лиц влечет юридическую ответственность. Перечисленные и другие гарантии призваны обеспечить правовыми средствами организационную, материально-финансовую самостоятельность органов местного самоуправления в реализации возложенных на них задач и функций, в обеспечении защиты прав органов местного самоуправления.

Наряду с гарантиями законодательство устанавливает ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц перед населением, государством, физическими и юридическими лицами. Ответственность перед населением наступает в результате утраты доверия населения. Ответственность перед государством наступает в случае нарушения органами местного самоуправления законодательства, устава муниципального образования.

В случае нарушений орган государственной власти может обратиться в суд за заключением о признании несоответствия деятельности органа местного самоуправления законодательству или уставу муниципального образования. Заключение суда о признании несоответствия деятельности органа местного самоуправления или выборного должностного лица законодательству или уставу муниципального образования является основанием для решения компетентными органами о прекращении полномочий органа местного самоуправления, выборного должностного лица и для назначения новых выборов. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц перед физическими и юридическими лицами наступает в порядке, установленном федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований. Прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и уставов муниципальных образований органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления.

Тема 8
Государственные служащие

Институт государственной службы нельзя рассматривать вне контекста истории развития государства и права, так как он имеет прямое отношение и к государству, и к праву. С целью обобщения исторического опыта, соблюдения преемственности норм права институт государственной службы необходимо рассматривать в трех периодах: дореволюционном, советском и постсоветском.

Дореволюционная Россия представляла собой унитарное государство с отлаженным государственным механизмом, посредством которого обеспечивалось государственное руководство обществом. До конца 1905 г. осуществлялась форма правления Россией – неограниченная монархия, а учреждение Государственной думы и Государственного совета превратило ее в конституционную монархию. В России существовала нормативно-правовая база, которая устанавливала правовые, организационные и социальные основы государственной службы.

Под государственной службой понималось исполнение обязанностей публичного характера, возлагаемых государством и исполняемых от имени государства. Она пользовалась особыми правами и льготами в сравнении с частной службой: пенсией, чинами, орденами и пр. Существовал строгий порядок отбора в государственную службу. Каждый государственный служащий имел чин. Роспись чинов, состоящих на государственной службе, была установлена Петром I в 1722 г. в Табели о рангах. Все чины были разделены по 14 классам.

Сначала чины означали сами должности, но со временем они превратились в титулы, независимые от должности. Государственная служба подразделялась на гражданскую, военную, морскую и придворную. В придворной службе существовали чины лишь второго, третьего и пятого классов.

С приобретением чинов связывалось предоставление сословных прав и преимуществ. В России существовало четыре сословия: дворянство (личное и потомственное), духовенство, городское сословие, сельское сословие. Например, чины действительного статского советника в гражданской службе или полковника в военной службе давали их обладателям потомственное дворянство.

Назначение на государственную службу производилось начальством: должности первых трех классов замещались верховной властью, назначение на определенную службу должно было соответствовать определенному чину. Опороченные судом не могли быть назначены на государственную службу. Государственный служащий обязан был подчиняться начальству, хранить тайну вверенных ему дел и не мог заниматься деятельностью, не совместимой с государственной службой.

Гражданская служба регламентировалась Уставом о службе гражданской, входившем в третий том Сводов законов Российской Империи. Последняя редакция Устава о гражданской службе содержала 7 разделов, 23 главы, 840 статей и 19 приложений.

Морская служба регламентировалась Морским уставом. Первый устав был введен Петром I, последний дореволюционный устав был опубликован в 1910 г. Военная служба регламентировалась различными воинскими уставами: полевым, строевым и т. д. Полицейская служба регламентировалась уставами, положениями, например Уставом конвойной службы, Положением о земской полиции и др.

Можно сделать вывод, что в дореволюционной России государственной службе придавалось большое значение, были строго обозначены функции, задачи, принципы государственной службы, утверждался порядок приема на государственную службу и ее прохождение, регламентировались права, обязанности, поощрения и ответственность, порядок оплаты труда. Иными словами, ее деятельность была обеспечена прочной нормативно-правовой базой.

Отношение к государственной службе в советский период было неоднозначным. Основатель советского государства В. И. Ленин в работах «Удержат ли большевики государственную власть?» и «Очередные задачи Советской власти» высказал следующие мысли: «Овладеть государственным аппаратом и привести его в движение пролетариат не может. Но он может разбить все, что есть угнетательского, рутинного, неисправимо буржуазного в старом государственном аппарате, поставив на его место свой, новый аппарат. Этот аппарат и есть Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов» и «Целью нашей является бесплатное выполнение государственных обязанностей каждым трудящимся».

Естественно, дореволюционный институт государственной службы был уничтожен, а равноценной альтернативы ему создано не было. Государственно-служебные вопросы были урегулированы лишь в отношении отдельных категорий лиц, например, Декрет СНК РСФСР от 3 апреля 1919 г. «О советской рабоче-крестьянской милиции». В дальнейшем официальная точка зрения на госслужбу нашла отражение в Большой Советской Энциклопедии: «Государственная служба – вид трудовой деятельности, заключающейся в практическом осуществлении государственных функций работниками государственного аппарата, занимающими по выборам, по назначению или по конкурсу должности в государственных учреждениях и получающими от государства вознаграждение за свой труд. Как административно-правовой институт государственная служба – комплекс правовых норм, определяющих правовое положение служащих, условия и порядок прохождения службы, ответственность государственных служащих и формы их поощрения. В СССР, где в результате Великой Октябрьской социалистической революции был ликвидирован старый государственный аппарат, нет привилегированного чиновничества, государственной бюрократии как особой касты, стоящей над народом и властвующей над ним. Декретом ВЦИК от 10 ноября 1917 г. были упразднены сословия и гражданские чины, в 1918 г. для государственных служащих и рабочих установлены равные отпуска, государственные служащие были приравнены ко всем другим трудящимся в отношении социального обеспечения, продолжительности рабочего дня, на них было распространено единое трудовое законодательство. По характеру выполняемых функций работники государственного аппарата делятся на государственных служащих, наделенных полномочиями властного характера, и государственных служащих, выполняющих функции вспомогательного характера, необходимых для реализации задач данного государственного органа».

Реальное положение сильно отличалось от декларированного. Была создана партийно-государственная номенклатура, в которую служащие подбирались не на основе профессионализма, а на основе родственных связей, протекционизма, подхалимства. Партийные органы заняли главенствующее положение и взяли на себя многие функции государственных органов. Сложилась типичная бюрократическая система управления, при которой все дела были сосредоточены в руках центральной правительственной (партийной) власти и находящихся в зависимости от нее органов.

Неудивительно, что данная система управления не выдержала испытания временем, оказалась нежизнеспособной, в результате чего советская государственность пришла в упадок. В постсоветское время, когда главенствующая роль партии была упразднена, произошел развал СССР и советский институт государственной службы был парализован. В среде чиновников стали процветать коррупция, взяточничество, произошел отток государственных служащих из государственного аппарата. Для исправления создавшегося положения необходимо было создать новую нормативно-правовую базу.