Текст книги "Административное право"

В юридической литературе встречаются различные подходы к определению видовой классификации административно-правовых отношений. Наибольший интерес вызывают следующие основания классификации: по содержанию объекта административно-правового регулирования, соотношению прав и обязанностей сторон и характеру юридических фактов. По содержанию административно-правовые отношения делятся на материальные и процессуальные.

Материальные административно-правовые отношения содержат только лишь субъективные права и юридические обязанности участников без указания на порядок их реализации и регулируются материальными нормами административного права. Это отношения между вышестоящими и нижестоящими звеньями органов исполнительной власти, должностными лицами-руководителями и подчиненными работниками управленческого аппарата (администрации), исполнительными органами (должностными лицами) и гражданами.

Например, ст. 27.3 КоАП гласит, что административное задержание, личный досмотр, досмотр вещей и изъятие вещей и документов могут быть обжалованы заинтересованным лицом в вышестоящий орган (должностному лицу) или прокурору. Статья 30.1 КоАП предоставляет право обжалования постановления по делу об административном правонарушении.

Указанные нормы содержат всего лишь право на жалобу, не определяя порядок ее подачи, рассмотрения и вынесения решения. Собственно у органа исполнительной власти (должностного лица) возникает обязанность принять жалобу к рассмотрению. Подача жалобы в соответствующий орган влечет возникновение административно-процессуальных отношений, является их основанием, но само административное правоотношение, связанное с реализацией права на обжалование, вряд ли можно расценивать как административно-процессуальное.

Административно-процессуальные правоотношения – это урегулированные процессуальными нормами общественные отношения, которые складываются между субъектами процессуальной деятельности по поводу реализации принадлежащих им субъективных прав и юридических обязанностей, связанных с осуществлением (применением) административно-материальных норм в связи с разрешением индивидуально-конкретных дел (административно-правовых споров).

В зависимости от характера административно-процессуальные отношения подразделяются на административно-процедурные и административно-юрисдикционные. К первым относятся процедуры подготовки и издания правовых актов управления. Например, органы, выполняющие разрешительные функции, выдают разрешения на приобретение, хранение, ношение и перевозку огнестрельного оружия, боеприпасов к нему, взрывчатых материалов, на открытие и функционирование объектов, где обращается это оружие, на создание негосударственных детективных служб.

В выделении административно-юрисдикционных отношений за основу взято осуществление правоохранительной функции. В основе юрисдикционной деятельности лежит рассмотрение и разрешение административно-правовых споров, правовая оценка поведения лиц, применение мер государственного принуждения. Например, административно-юрисдикционные (процессуальные) отношения возникают при производстве по делам об административных правонарушениях, при рассмотрении и разрешении жалоб. Общим для обоих вариантов административно-процессуальных отношений является преимущественно внесудебный порядок, индивидуальный характер дел и правовая оценка поведения участников.

Различие обоих вариантов в том, что, в отличие от административно-процедурных отношений, отношения юрисдикционного характера возникают на основе административного спора и могут сопровождаться применением мер государственного принуждения. Административно-процедурные отношения не требуют финансовых, трудовых и других отношений. По соотношению прав и обязанностей сторон, а также по юридическому характеру взаимодействия административно-правовые отношения делятся на две группы.

1. Отношения, в которых один из участников подчинен другому (вертикальные правоотношения).

2. Отношения, в рамках которых стороны юридически и фактически равноправны (горизонтальные правоотношения).

Вертикальные административно-правовые отношения возникают между соподчиненными сторонами, что свидетельствует об отсутствии у них юридического равенства. Такого рода правовые связи наиболее типичны для сфер государственного управления. Это отношения между вышестоящими и нижестоящими органами государственного управления, между соподчиненными структурными подразделениями аппарата органа исполнительной власти, между соподчиненными должностными лицами и т. д.

Вертикальные административно-правовые отношения возникают и между несоподчиненными участниками. Такие отношения характерны в системе межотраслевого государственного управления (например, в области охраны окружающей среды, налогового законодательства, соблюдения таможенных правил и т. п.). Особенностью вертикальных административно-правовых отношений является то, что они возникают на основе одностороннего волеизъявления вышестоящего органа государственного управления или должностного лица независимо от желания другого субъекта или даже вопреки его воле.

Субъекты исполнительной власти вправе адресовать свои юридически властные требования также предприятиям, учреждениям, общественным объединениям, коммерческим организациям и гражданам, не находящимся в их прямом подчинении. Такие отношения именуются горизонтальными. Горизонтальные административно-правовые отношения характеризуются тем, что стороны фактически и юридически равны. В таких отношениях отсутствуют юридически властные веления одной стороны, обязательные для другой.

Вместе с тем правоотношения между органами исполнительной власти и гражданами по реализации ими обязанностей в сфере государственного управления (соблюдать общественный порядок, платить налоги, исполнять воинские обязанности, соблюдать нормы других отраслей законодательства) могут быть вертикально-функциональными, когда возникает необходимость подчинения законным требованиям государственного органа управления. Административно-правовые отношения по характеру юридических фактов делятся на отношения, порожденные правомерными и неправомерными фактами (деликтами).

Субъекты административного права в любом проявлении социальной деятельности обязаны соблюдать требования административно-правовых норм. Примером правомерного факта, порождающего административно-правовые отношения, может служить подача заявления на службу в государственный орган, выполнение гражданами своих полномочий по занимаемой должности, принятие индивидуального управленческого акта в соответствии с требованиями норм административного права и т. п. Правомерным юридическим фактом является подача заявления о регистрации или выдаче лицензии. Характерным для правомерного юридического факта, влекущего и соответствующие административно-правовые отношения, является полное соответствие возможностям, обязанностям и запретам, содержащимся в нормах административного права.

Неправомерное действие (бездействие) расценивается как неправомерный юридический факт, влекущий конкретные административно-правовые отношения, состоящие в обязанности компетентного органа государственного управления дать соответствующую правовую оценку правонарушения, а правонарушителя – понести юридическую ответственность. Производство по делам об административных правонарушениях, вытекающих из неправомерных юридических фактов, осуществляется в административном либо судебном порядке. Административно-правовые отношения также могут инициироваться такими неправовыми юридическими фактами, как дисциплинарные проступки (например, дисциплинарная ответственность работника аппарата органа исполнительной власти за неповиновение или ненадлежащее исполнение своих функциональных обязанностей).

Раздел II
Субъекты административного права

Тема 6
Физические лица как субъекты административного права

Одним из основных вопросов административного права является обеспечение прав и свобод гражданина. Гражданин – приоритетный субъект административного права. Административное право должно быть нацелено на осуществление прав и свобод граждан и всемерное укрепление их административно-правовых гарантий, оно должно содействовать обеспечению интересов государства через интересы каждого гражданина и общества в целом.

Основы правового статуса человека и гражданина закреплены в гл. 2 Конституции Российской Федерации «Права и свободы человека и гражданина». В ст. 2 сформулирован следующий принцип: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства». В ст. 17–64 раскрываются основы правового статуса личности в Российской Федерации. Они соответствуют общепризнанным нормам и принципам международного права.

Провозглашенные Конституцией Российской Федерации права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, органов местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Международно-правовые акты о правах человека, конституции государств призваны не столько закреплять его права и свободы, сколько определять обязанности государства по их обеспечению. Государство обеспечивает реализацию и охрану прав и свобод граждан через деятельность государственных органов, прежде всего правоохранительных.

К числу основных прав граждан относятся право на жизнь, равенство перед законом и судом, право на свободу и личную неприкосновенность, неприкосновенность жилища и частной жизни, право свободного передвижения по территории и выбора места жительства, свобода совести и свобода вероисповедания, свобода мысли и слова.

Граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства, избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления. К социальным правам относятся гарантии социального обеспечения в соответствии с законодательством, право на охрану здоровья и медицинскую помощь, право на труд и образование. Иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации равными правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации. Исключение составляют особые случаи, предусмотренные федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Кроме перечисленных, существует также ряд других прав и свобод граждан.

Права и свободы граждан неравноценны по своей природе, по значимости, по формам и способам их реализации и т. д. В соответствии с этим выделяются различные группы прав и свобод граждан. Основные (естественные) права и свободы: право на жизнь, свободу, личную неприкосновенность, собственность, труд, отдых, социальное обеспечение и др. Эти права и свободы реализуются в законодательстве через нормы самых различных отраслей права. Например, право на свободу обеспечивается нормами административного, уголовного, уголовно-процессуального и других отраслей права.

Выделяется группа прав и свобод, рассматриваемых как элементы (составляющие) более общего права. Например, право на свободу мысли, совести и религии, закрепленное в ст. 18 Всеобщей декларации прав человека.

Следующая группа прав и свобод отличается тем, что они используются в качестве элемента правового механизма реализации основных прав и свобод. К ним относится, восстановление в правах в случаях их нарушения.

Особую группу составляют специальные права, приобретаемые гражданином персонально в установленном законом порядке. В их числе право на охоту, управление транспортными средствами, занятие некоторыми видами профессиональной деятельности, требующей специальной квалификации (например, врачебная деятельность).

Нормы административного права о статусе человека и гражданина содержатся в правовых актах, которые подразделяются на две группы. Первая – это комплексные правовые акты, содержащие лишь часть норм, имеющих отношение к статусу человека и гражданина. К ним относятся акты о земле, собственности и др. Вторую группу составляют специальные правовые акты, регламентирующие конкретные вопросы статуса человека и гражданина. Например, Закон Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан».

В Российской Федерации правовое положение всех лиц, находящихся на ее территории, как граждан России, так и иностранных граждан, а также лиц без гражданства регулируется Конституцией Российской Федерации и другими законодательными актами Российской Федерации и ее субъектов. К числу основополагающих норм относятся положения, сформулированные в таких актах и законах, как Всеобщая декларация прав человека, принятая Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., Декларация прав и свобод человека и гражданина, Закон Российской Федерации от 28 ноября 1991 г., № 1948-1 «О гражданстве Российской Федерации» (с изм. и доп. от 1 июля 2002 г.). Конституционно-правовой статус регламентирует основные права и обязанности человека и гражданина, однако ряд прав и обязанностей устанавливается конкретными нормативными актами (например, права и обязанности, связанные с управлением транспортными средствами, приобретением оружия и др.). Ряд законодательных актов периодически пересматривается и дополняется.

Административно-правовой статус – закрепленные за субъектами права и обязанности, предусмотренные нормами административного права, а также гарантии их реализации в области государственного управления. Понятие административно-правового статуса гражданина Российской Федерации предполагает прежде всего раскрытие его содержания. Оно охватывает две основные составляющие: комплекс прав и обязанностей, закрепленных нормами административного права, и гарантии реализации этих прав и обязанностей.

Права человека – это правовой статус человека по отношению к государству, его возможности и притязания в экономической, социальной, политической и культурной сферах. Права человека имеют естественный и неотчуждаемый характер. Чем полнее реализуются данные права в государстве, тем больше оснований считать такое государство правовым, демократическим. Различают абсолютные и относительные права человека. Абсолютными являются такие фундаментальные личные права человека, как право на жизнь, право не подвергаться пыткам, насилию, другому жестокому, унижающему человеческое достоинство обращению или наказанию, право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени, свободу совести, свободу вероисповедания, а также право на судебную защиту, правосудие и связанные с ними важнейшие процессуальные права. Ограничение или временное приостановление этих прав не допускается в демократическом государстве ни при каких обстоятельствах. Все остальные права человека являются относительными и могут быть ограничены или приостановлены на определенный срок в случае введения режимов чрезвычайного или военного положения.

Для обеспечения реализации прав гражданина Российской Федерации необходима система гарантий. Изначальным и универсальным гарантом прав может быть только закон. Между законом и государством как гарантами прав и обязанностей граждан существует сложная связь. Чтобы закон мог выполнять функцию гаранта, необходим ряд условий: достаточно стабильная экономическая и политическая ситуации в стране, высокий уровень юридической техники и др. Роль органов государственного управления и местного самоуправления как гарантов прав и свобод граждан состоит в том, что они занимаются непосредственным исполнением законов, а также тем, что наделены обширными юрисдикционными полномочиями. Комплекс организационно-правовых гарантий можно разделить на два вида: судебные и несудебные.

Конституция Российской Федерации предусматривает учреждение должности Уполномоченного по правам человека. Его основные функции: восстановление нарушенных прав, совершенствование законодательства Российской Федерации о правах человека и гражданина, правовое просвещение по вопросам прав и свобод человека, развитие форм и методов их защиты. Уполномоченный осуществляет две группы функций: выявление нарушений прав и их устранение.

С целью усиления гарантий соблюдения прав граждан существует Положение о Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 18 октября 1996 г. № 1457 (далее – Комиссия). Комиссия – это совещательный и консультативный орган, наделенный контрольными и координационными функциями. Ее основная задача – создание условий для реализации Президентом Российской Федерации его конституционных полномочий гаранта прав и свобод человека и гражданина. Важной функцией Комиссии является осуществление контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в России федеральными органами государственной власти, субъектами Федерации, органами местного самоуправления, должностными лицами, общественными объединениями и гражданами. Комиссия призвана также содействовать совершенствованию механизма обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина и укреплять международное сотрудничество в этой области.

Административно-правовое положение граждан определяется административными правоспособностью и дееспособностью. Под административной правоспособностью гражданина понимается признаваемая за ним законом возможность быть субъектом административного права, то есть иметь права и обязанности административно-правового характера. Объем и содержание административной правоспособности устанавливаются и изменяются при помощи норм административного права.

Основополагающим в системе административной правоспособности является провозглашенный Конституцией Российской Федерации принцип равенства. Граждане Российской Федерации обладают равными правами и свободами независимо от пола, национальности, происхождения, убеждений и т. д. Однако принцип равенства административной правоспособности граждан Российской Федерации не означает, что все граждане реально обладают всем комплексом конкретных предусмотренных законом прав и обязанностей. От конкретных обстоятельств жизни и поведения самого человека зависит, в какой мере он сумеет реализовать свои потенциальные права и обязанности. Административная правоспособность отдельных граждан, групп населения или всего населения может быть в исключительных случаях ограничена в соответствии с законодательством (при совершении уголовного или административного правонарушения, введении режима чрезвычайного положения и др.).

Административная правоспособность граждан не может быть отчуждаема или передаваема. Соотношение прав и обязанностей формируется так, чтобы обеспечить оптимальное сочетание интересов каждого гражданина с интересами других граждан и общества в целом. Необходимым условием реализации административной правоспособности является административная дееспособность. Административная дееспособность гражданина – это признанная за ним способность своими личными действиями приобретать права и обязанности административно-правового характера и осуществлять их.

Момент возникновения административной дееспособности не может быть установлен однозначно. В разных сферах жизни и деятельности административная дееспособность возникает в различном возрасте. В полном объеме она достигается, как правило, начиная с возраста 18 лет. Несовершеннолетние в возрасте от 14 до 18 лет, а также малолетние в возрасте от 6 до 14 лет наделены частичной дееспособностью. Полностью отсутствует дееспособность у малолетних до 6 лет. Гражданин, который вследствие психического расстройства не может понимать значения своих действий или руководить ими, может быть признан судом недееспособным в порядке, установленном гражданским процессуальным законодательством.

Иностранными гражданами в Российской Федерации признаются лица, не являющиеся гражданами Российской Федерации и имеющие гражданство иностранного государства, подтвержденное соответствующим документом. Различают две категории иностранных граждан – граждане стран СНГ (ближнее зарубежье) и граждане остальных стран (дальнее зарубежье). Такое разделение необходимо в связи с дифференциацией прав и обязанностей у этих двух категорий иностранных граждан. Правовые нормы, предусмотренные для иностранных граждан, распространяются и на лиц без гражданства. Лицо без гражданства – это лицо, не являющееся гражданином данной страны и не обладающее соответствующими доказательствами, которые могли бы установить принадлежность его к гражданству какого-либо иностранного государства.

Иностранные граждане в Российской Федерации пользуются теми же правами и свободами и несут те же обязанности, что и граждане Российской Федерации, если иное не вытекает из Конституции Российской Федерации, Федерального закона Российской Федерации от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и других актов российского законодательства. Иностранные граждане не могут нести военную службу и не могут быть приняты на работу в воинские формирования в качестве гражданского персонала (если иное не предусмотрено международным договором). Иностранные граждане в Российской Федерации не имеют права избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Они не имеют права поступать на работу на режимные объекты, деятельность которых связана с обеспечением национальной безопасности Российской Федерации.

Иностранные граждане в Российской Федерации равны перед законом независимо от происхождения, социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка, отношения к религии, рода и характера занятий и других обстоятельств. В отношении граждан тех государств, в которых имеются специальные ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации, могут быть установлены ответные ограничения. Использование иностранными гражданами в Российской Федерации прав и свобод не должно наносить ущерб интересам безопасности российского общества и государства, нравственности населения, а также правам и законным интересам граждан Российской Федерации и российских юридических лиц.

Пребывание иностранных граждан на территории Российской Федерации может иметь форму постоянного проживания, временного пребывания, и им может быть предоставлено политическое или иное убежище либо они могут иметь статус беженца в Российской Федерации. В каждом из этих случаев административно-правовой статус иностранцев регламентируется законодательством Российской Федерации, нормами международного права и международными договорами Российской Федерации.

Постоянно проживающие иностранные граждане имеют больший объем прав в некоторых областях (трудовая деятельность, социальное обеспечение и др.), чем временно пребывающие. Иностранные граждане подразделяются по основаниям (мотивам) въезда в Российскую Федерацию на следующие группы: прибывающие на работу, на учебу, беженцы, члены семьи и др.

По принципу организации въезда иностранных граждан различают такие категории мигрантов, как:

• пребывающие в соответствии с имеющейся у них визой;

• иммигранты неконтролируемые (из стран СНГ в связи с прозрачностью границ);

• иммигранты незаконные (въезжающие по поддельным документам либо нелегально).

Особую группу представляют лица с двойным гражданством. Они являются одновременно гражданами двух государств, что подтверждается соответствующими документами. Представители этой группы, проживающие в России, обычно являются гражданами Российской Федерации и какого-либо другого государства. Двойное гражданство может возникать как по рождению, так и в результате приема лица в гражданство другого государства, если данное лицо одновременно не утрачивает прежнее гражданство.

Наличие у гражданина Российской Федерации гражданства иностранного государства не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства, если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором Российской Федерации (п. 2 ст. 62 Конституции Российской Федерации). Специфические проблемы возникают в связи с принятой в мае 1997 г. Европейской конвенцией о гражданстве, в соответствии с которой возникает возможность многократного гражданства. При этом открывается возможность избежать налогообложения, получить большую свободу вложения капиталов, облегчаются поездки по миру и др.