Текст книги "Правоотношения и юридическая ответственность в сфере несостоятельности (банкротства)"

Правовой статус юридического лица как субъекта права был предметом исследования таких ученых, как И.П. Грешников[259]259
  Грешников И.П. Субъекты права: юридическое лицо в праве собственности и законодательстве. СПб., 2002.


[Закрыть], Н.В. Козлова[260]260
  Козлова Н.В. Правосубъектность юридического лица. М.: Статут, 2005. 476 с.


[Закрыть], Н.Ю. Круглова[261]261
  Круглова Н.Ю. Хозяйственное право: Краткий курс: учебное пособие. 2-е изд. М.: КНОРУС, 2009.


[Закрыть], Б.И. Пугинский[262]262
  Пугинский Б.И. Юридические лица. Советское гражданское право: учебник. Т 1. Гл. 7 / отв. ред. д.ю.н., профессор В.П. Грибанов, д.ю.н., профессор С.М. Корнеев. М.: Юрид. лит., 1979. С. 135–178.


[Закрыть], В.В. Ровный[263]263
  Ровный В.В. Юридические лица как субъекты гражданских правоотношений. Общие положения. Гражданское право: учеб.: в 3 т. Т. 1. Гл. 7–8 / Е.А. Абрамова, Н.Н. Аверченко, Ю.В. Байгушева [и др.]; под ред. А.П. Сергеева. М.: ТК Велби, 2008. С. 187–315.


[Закрыть], Е.А. Суханов[264]264
  Суханов Е.А. Сравнительное корпоративное право. М.: Статут, 2014. 456 с.


[Закрыть], Н.С. Суворов[265]265
  Суворов Н.С. Об юридических лицах по римскому праву. М.: Статут, 2000. С. 31–33.


[Закрыть], С.С. Алексеев[266]266
  Алексеев С.С. Проблемы теории права. Курс лекций. Том I. Основные вопросы общей теории социалистического права // Собрание сочинений. В 10 т. Т 3. М.: Статут, 2010. С. 48.


[Закрыть], А.В. Гутников[267]267
  Гутников О.В. Корпоративная ответственность в гражданском праве: монография. М.: ИЗиСП, КОНТРАКТ, 2019. 488 с.


[Закрыть], А.Г. Чепурной, М.В. Кибакин, А.М. Фатхутдинова, В.Г. Сайфуллин (Гриф)[268]268
  Хозяйственное право: учебное пособие / А.Г. Чепурной, М.В. Кибакин, А.М. Фатхутдинова, В.Г Сайфуллин (Гриф). М.: Вузовский учебник; ИНФРА-М, 2011.


[Закрыть].

Необходимо отметить, что сама модель и подходы к определению правовых конструкций, лежащих в основе понятия юридического лица, до настоящего времени являются дискуссионными как в отечественном, так и зарубежном праве. Существует множество теорий, объясняющих феномен юридического лица как субъекта права и как контрагента в системе обязательств[269]269
  См.: ГервагенЛ.Л. Развитие учения о юридическом лице. СПб., 1888; Козлова Н.В. Понятие и сущность юридического лица: очерк истории и теории. М., 2003; Суворов Н.С. Об юридических лицах по римскому праву. М., 2000; Братусь С.Н. Субъекты гражданского права. М., 1950; Братусь С.Н. Юридические лица в гражданском праве: понятие, виды, государственные юридические лица. М., 1947; ГрибановВ.П. Юридические лица. М., 1961 и др.


[Закрыть]. К числу наиболее известных теорий юридического лица, как самостоятельного субъекта права и контрагента системы обязательств можно отнести:

– теорию фикции[270]270
  См.: Савиньи К.Ф. Система современного римского права: В 8-ми томах. Том II. М., 2012; Сидорова В.Н. К вопросу о теории «примитивной фикции» юридического лица // Российская юстиция. 2020. № 4. С. 9–12.


[Закрыть];

– теорию целевого имущества[271]271
  См.: Brinz A. Lehrbuch der Pandecten. Bd. 1. Erlagen & Leipzig. 1857; Bohlau C. Rechhtssubjekt und Personenrolle. 1871; Becker E. System des heuti-gen Pandektenrechts. 1886; Суханов Е.А. Правовые формы предпринимательства. М., 1993. С. 14–17.


[Закрыть];

– теорию интереса[272]272
  См.: Иеринг Р. Интерес и право. 1880; Jehring R. v. Abhandlungen aus dem romischen Rechte. Geist desromischen Rechts auf verschiedenen Stufen seiner Entwicklung. 1888; Jenring R. v. Zweck im Recht. 1877.


[Закрыть];

– органическую теорию[273]273
  См.: Дубовицкая Е.А. Европейское корпоративное право: свобода перемещения компаний в Европейском сообществе. М., 2004. С. 94; Хвостов В.М. Система римского права. Учебник. М.: Спарк, 1996. С. 120–122; Горбунов Е.Ю. О природе исполнительного органа в контексте теорий юридического лица // Вестник гражданского права. 2013. № 2. С. 16–17.


[Закрыть];

– теорию социальной реальности[274]274
  См.: Генкин Д.М. Значение применения института юридического лица во внутреннем и внешнем товарообороте СССР // Сб. науч. работ МИНХ. Вып. 9. М., 1955. С. 9, 17; ГенкинД.М. Юридические лица в советском гражданском праве // Проблемы социалистического права. 1939. № 1. С. 91–92; Матвеев Г.В. Вина в советском гражданском праве. Киев, 1955. С. 219–220; Гражданское право: Учебник: В 4 т. / Отв. ред. Е.А. Суханов. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Волтерс Клувер, 2007. Т. I: Общая часть. С. 216–223.


[Закрыть];

– теорию коллектива[275]275
  См.: Братусь С.Н. Юридические лица в советском гражданском праве. М., 1947; Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность // Избранные труды по гражданскому праву. Т. 2. М., 2004; Иоффе О.С. Развитие цивилистической мысли в СССР Ч. 1 // Избранные труды по гражданскому праву. М., 2000. С. 293–329. Мысль о том, что орган юридического лица является его частью, с определенными уточнениями разделяется многими современными отечественными цивилистами. См.: Российское гражданское право: Учеб. в 2 т. Т. I/ Отв. ред. Е.А. Суханов. М., 2014. С. 191–192; Ломакин Д.В. Очерки теории акционерного права и практики применения акционерного законодательства. М., 2005. С. 93–94; Могилевский С.Д. Органы управления хозяйственными обществами: правовой аспект: Монография. М., 2001. С. 107–109.


[Закрыть];

– теорию представительства[276]276
  См.: Кузнецов А.А. Орган юридического лица как его представитель // Вестник экономического правосудия РФ. 2014. № 10. С. 4–31.


[Закрыть];

– теорию управляющих[277]277
  См.: Александров Н.Г. Законность и правоотношения в социалистическом обществе. М., 1955. С. 154; Кечекьян С.Ф. Правоотношения в социалистическом обществе. М., 1958. С.105.


[Закрыть];

– теорию директора[278]278
  Толстой Ю.К. Содержание и гражданско-правовая защита права собственности в СССР Л., 1955. С. 88; Курова Н.Н., Юдин Е.В. Анализ теории о природе юридического лица в контексте реформирования гражданского законодательства // Юрист. 2015. № 5. С. 4–8.


[Закрыть];

– теорию государства[279]279
  См.: Аскназий С.И. Об основаниях правовых отношений между государственными социалистическими организациями // Ученые записки Ленинградского юридического института. Л., 1947. Вып. IV. С. 5; Аскназий С.И. Основные вопросы теории социалистического гражданского права. М., 2008.


[Закрыть];

– теорию системы социальных связей[280]280
  См.: Красавчиков О.А. Сущность юридического лица // Советское государство и право. 1976. № 1.


[Закрыть];

– теорию правового средства[281]281
  См.: Пугинский Б.И. Гражданско-правовые средства в хозяйственных отношениях. М., 1984. С. 161–165.


[Закрыть] и др.

Большинство из вышеназванных теорий о сущности юридического лица и его правовой природе отражают экономические и политические реалии, философские взгляды, практические потребности своего времени. Однако взятые в совокупности, все они позволяют выявить многообразие свойств юридического лица, его функции и признаки, в том числе применяемые в сфере несостоятельности (банкротстве) для такой категории субъектов, как несостоятельные должники.

Легальное определение юридического лица содержится в п. 1 ст. 48 Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которому юридическим лицом признается организация, которая имеет обособленное имущество и отвечает им по своим обязательствам, может от своего имени приобретать и осуществлять гражданские права и нести гражданские обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Гражданским законодательством и законодательством о несостоятельности (банкротстве) установлено, что юридические лица могут выступать в качестве должников в делах о банкротстве (п. 6 ст. 61 ГК РФ; п. 2 ст. 1 Закона о банкротстве).

Анализ приведенных выше теорий юридического лица, как самостоятельного субъекта права и контрагента системы обязательств, позволяет сделать вывод, что наиболее полно и четко правовой статус юридического лица, как должника в правоотношениях несостоятельности (банкротства), объясняется теорией целевого имущества, теорией интереса и теорией правового средства. Указанные теории исходят из роли и значении в конструкции юридического лица условий надлежащего исполнения обязательств. Кроме того, конструкция и механизм субсидиарной ответственности контролирующих организацию-должника лиц основывается на теории представительства и теории директора, как моделей идентификации ответственности за действия субъектов права и перенос указанной ответственности на лиц, непосредственно принимающих решения от имени юридического лица, являющегося стороной обязательства.

Системный анализ теорий юридических лиц позволяет наиболее полно уяснить положения п. 1 ст. 65 Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которым банкротами могут быть признаны значительное большинство видов юридических лиц, за исключением: казенных предприятий; учреждений; политических партий; религиозных организаций; публичноправовых компаний[282]282
  Публично-правовой компанией является унитарная некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией в порядке, установленном законодательством, наделенная функциями и полномочиями публично-правового характера и осуществляющая свою деятельность в интересах государства и общества (см.: п. 1 ст. 2 Федерального закона от 3 июля 2016 г. № 236-ФЗ «О публично-правовых компаниях в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2016. № 27 (ч. I). Ст. 4169).


[Закрыть]. Особые правила также установлены для фондов[283]283
  См.: Суханов Е.А. О гражданской правосубъектности государственных юридических лиц // Журнал российского права. 2018. № 1. С. 5–15; Апевалова Е.А. Российская модель института несостоятельности (банкротства): эволюция Закона о несостоятельности 2002 г. // Предпринимательское право. Приложение «Право и Бизнес». 2018. № 3. С. 16–20; Маркварт Э., Курбанов Б. Не такие, как все: применение законодательства о банкротстве к публично-правовым образованиям и публичным юридическим лицам (на примере Германии и России) // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2018. № 6. С. 61–78.


[Закрыть], которые не признаются несостоятельными (банкротами), если такой запрет введен законом, регулирующим деятельность фонда[284]284
  См.: п. 4 ст. 4 Федерального закона от 16 октября 2012 г. № 174-ФЗ «О Фонде перспективных исследований» // СЗ РФ. 2012. № 43. Ст. 5787; п. 7 ст. 2 Федерального закона от 13 мая 2008 г № 68-ФЗ «О центрах исторического наследия президентов Российской Федерации, прекративших исполнение своих полномочий» // СЗ РФ. 2008. № 20. Ст. 2253; п. 17. ст. 2 Федерального закона от 2 ноября 2013 г. № 291-ФЗ «О Российском научном фонде и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2013. № 44. Ст. 5630.


[Закрыть]. Следует согласиться со специалистами о том, что необходимо определять конкурсоспособность фонда согласно предписаниям соответствующего закона[285]285
  См., напр.: Федеральный законе от 16 октября 2012 г. № 174-ФЗ «О Фонде перспективных исследований» // СЗ РФ. 2012. № 43. Ст. 5787.


[Закрыть].

Для рассмотрения вопроса о конкурсоспособности учреждений необходимо уточнить, вправе ли учреждения приобретать статус социально ориентированных организаций, а также допускается ли наличие такого статуса у религиозной организации, у публичной компании.

В п. 2.1 Федерального закона «О некоммерческих организациях» указывается, что статус социально ориентированных организаций приобретают некоммерческие организации при наличии двух критериев:

во-первых, создание в определенной организационно-правовой форме, из числа которых учреждения, религиозные организации и публичные компании не исключены;

во-вторых, осуществление деятельности, направленной на решение социальных проблем, развитие гражданского общества в Российской Федерации, а также видов деятельности, перечень которых указан в подпунктах 1—18 п. 1 ст. 31.1 Федерального закона «О некоммерческих организациях». Подробный анализ вышеназванных норм указанного Федерального закона позволяет сделать вывод о том, что частные, государственные и муниципальные учреждения могут быть включены в перечень социально ориентированных организаций по тем критериям, которые закреплены в данном законе, однако на практике при оказании мер поддержки социально ориентированным организациям органы государственной и муниципальной власти вправе исключить из числа получателей такой поддержки государственные и муниципальные учреждения, финансируемые из бюджета соответствующего публично-правового образования. Созданные в форме учреждений, религиозных организаций, публичных компаний социально ориентированные организации исключены из числа конкурсоспособных субъектов по воле законодателя, что означает невозможность признания их несостоятельными (банкротами). При обнаруженной недостаточности имущества у учреждений, религиозных организаций, публичных компаний, фондов, которые отнесены к числу неконкурсоспособных субъектов, указанные организации не могут быть ликвидированы в ходе конкурсного производства, а подлежат ликвидации в обычной процедуре, регулируемой нормами гражданского законодательства (ст. ст. 61–64 ГК РФ)[286]286
  О категории неконкурсоспособных субъектов см.: в работе: Шишмарева Т.П. Несостоятельность (банкротство) социально ориентированных организаций // Законы России: опыт, анализ, практика. 2020. № 5. С. 49–53. Более подробно о специфике и особенности ликвидации бюджетных учреждений см.: ст. 19 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 145; пункты 26, 27 Постановления Правительства РФ от 26 июля 2010 г. № 539 «Об утверждении Порядка создания, реорганизации, изменения типа и ликвидации федеральных государственных учреждений, а также утверждения уставов федеральных государственных учреждений и внесения в них изменений» // СЗ РФ. 2010. № 31. Ст. 4238.


[Закрыть].

Следует отметить, что определение юридического лица (п. 1 ст. 48 ГК РФ) распространяется и на публично-правовые образования. В связи с этим возникает вопрос: возможно ли признание таких публично-правовых образований как административно-территориальные образования несостоятельными должниками? В ряде стран государство и подобные ему образования признаются юридическими лицами (к примеру, ст. 1 Гражданского кодекса Нидерландов). Однако в Российской Федерации публично-правовые образования рассматриваются как особые субъекты гражданского права, к которым применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством (ст. ст. 124–126 ГК РФ). В связи с этим возникает отдельная проблема, связанная с возможностью наделения административно-территориальных образований Российской Федерации (субъектов РФ или муниципальных образований) способностью быть признанными банкротами[287]287
  Карелина С.А., Фролов И.В. Банкротство застройщика: теория и практика правоприменения: монография. М.: Юстицинформ, 2018. 240 с.; Арбитражный процесс: Учебник для студентов юридических вузов и факультетов / Под ред. В.В. Яркова. 2-е изд., перераб. и доп., стереотипное. М.: Волтерс Клувер, 2005. 832 с.; Арбитражный процесс: Учебник / А.В. Абсалямов, И.Г Арсенов, Е.А. Виноградова [и др.]; Под ред. В.В. Яркова. 4-е изд. М.; Берлин: Инфотропик Медиа, 2010. С. 209; Шеменева О.Н. Признания и соглашения по обстоятельствам дела в гражданском судопроизводстве. М.: Инфотропик Медиа, 2013. 184 с.


[Закрыть]. Действующее законодательство о несостоятельности (банкротстве) не дает однозначного положительного или отрицательного ответа на указанную проблему. Между тем в иностранных правопорядках данный вопрос в большинстве правовых систем решен положительно, и многие муниципалитеты и (или) иные публично-территориальные образования признаются банкротами[288]288
  Наиболее известны случаи банкротств муниципальных образований в США: Бриджпорт, штат Коннектикут (1991); Округ Ориндж, Калифорния (1994); Вальехо, Калифорния (2008); Округ Джефферсон, штат Алабама (2011); Стоктон, Калифорния (2012); Сан-Бернардино, Калифорния (2012); Хиллвью, Кентукки (2015).


[Закрыть]. В качестве примера можно привести принятие в 1937 г. в США федерального закона о банкротстве муниципальных органов (Municipal Bankruptcy Act), со времени введения которого, то есть с 1937 г. и до 1991 г., в США было подано 452 заявления о банкротстве муниципальных образований[289]289
  Муниципальные банкротства в США: выводы для России // URL: https:// business.rin.ru/cgi-bin/search.pl?action=view&num=341499&razdel=39&w=0


[Закрыть], наиболее резонансным из которых являлось банкротство бывшего центра автомобилестроения в США – города Детройта[290]290
  См.: Чиркин В.Е. Принцип социальной справедливости в конституционном измерении // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 11. С. 40–43; Шишкина О.Е. О перспективах реализации конституционной модели экономической основы местного самоуправления в Российской Федерации // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2014. № 1. С. 18–20.


[Закрыть]. Вместе с тем указанная сторона отношений финансовой несостоятельности остается довольно актуальной для российской юрисдикции[291]291
  Проблема дефицитов бюджетов и вытекающей из этого финансовой несостоятельности муниципальных образований более подробно раскрыта в работах: Скляров Г.Н. Последствия бюджетного дисбаланса на уровне муниципальных образований (на примере Алтайского края и Новосибирской области) // Современное право. 2016. № 2. С. 69–73; Абакумова Е.Б. Совершенствование нормативно-правовой базы и правоприменения в сфере бюджетных правоотношений в городе Новосибирске // Государственная власть и местное самоуправление. 2017. № 11. С. 29–35; № 12. С. 44–47; Путренко А.Н. К вопросу финансовой самостоятельности местных бюджетов в городе федерального значения Севастополе // Государственная власть и местное самоуправление. 2019. № 6. С. 50–54; Губанов Р.С. Проблемы и решения в области сбалансированности региональных и муниципальных бюджетов Российской Федерации // Финансовая экономика. 2019. № 1. С. 466–470; Сорокина Т.В. Управление сбалансированностью регионального бюджета / Т.В. Сорокина, Е.А. Ермакова, В.Ю. Юринская // Активизация интеллектуального и ресурсного потенциала регионов: материалы IV Всероссийской научно-практической конференции: в 2 ч. / под научной редакцией Н.Н. Даниленко, О.Н. Баевой. 2018. С. 426–431; Багова О.И. Проблемы обеспечения сбалансированности региональных бюджетов / О.И. Багова, Д.З. Боготова // Известия Кабардино-Балкарского государственного аграрного университета им. В.М. Кокова. 2018. № 2 (20). С. 54–58.


[Закрыть].

Следует обратить внимание на то, что Глава 19.1 Бюджетного кодекса РФ регламентирует вопросы восстановления платежеспособности субъекта РФ и муниципального образования[292]292
  См.: Золотарева А.Б. Правовое регулирование статуса несостоятельных регионов и муниципальных образований // Финансы. 2004. № 8. С. 22. СПС «Консультант Плюс».


[Закрыть]путем введения Верховным Судом РФ (в отношении субъекта РФ) или арбитражным судом субъекта РФ (в отношении муниципального образования) особого режима управления – временной финансовой администрации[293]293
  См.: Афзалетдинова Г.Х. К вопросу об использовании исключительных режимов в бюджетном праве России (теоретический аспект) // Финансовое право. 2017. № 12. С. 16–18; Брыкин К.И. Бюджетно-правовой режим временной финансовой администрации как меры, направленной на повышение эффективности использования бюджетных средств // Финансовое право. 2019. № 6. С. 38–40.


[Закрыть].

В статьях 168.1—168.6 Бюджетного кодекса РФ речь идет об особой процедуре финансово-бюджетной несостоятельности публичного образования, вводимой арбитражным судом. Предусмотренная бюджетным законодательством процедура финансово-бюджетной несостоятельности публичного образования, которая вводится в отношении административно-территориальных образований в Российской Федерации арбитражными судами в рамках гл. 19.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, схожа с предусмотренной Законом о банкротстве процедурой внешнего управления в части:

а) целей по восстановлению платежеспособности;

б) сроков проведения;

в) системы органов внешнего управления;

г) плана восстановления платежеспособности субъекта.

Так, временная финансовая администрация в субъекте Российской Федерации вводится на срок до одного года решением Верховного Суда Российской Федерации при осуществлении производства по делу о восстановлении платежеспособности субъекта Российской Федерации в порядке, установленном федеральным законом. Временная финансовая администрация в муниципальном образовании вводится на срок до одного года решением арбитражного суда субъекта Российской Федерации при осуществлении производства по делу о восстановлении платежеспособности муниципального образования.

Ходатайство о введении временной финансовой администрации в субъекте Российской Федерации подается в Верховный Суд Российской Федерации Правительством Российской Федерации.

Ходатайство о введении временной финансовой администрации в муниципальном образовании подается в арбитражный суд субъекта Российской Федерации высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и (или) представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования[294]294
  Согласно абз. 2 п. 4 ст. 75 Федерального закона от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» временная финансовая администрация не может вводиться по ходатайству высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение одного года со дня вступления в полномочия представительного органа муниципального образования.


[Закрыть].

Условиями введения временной финансовой администрации является соответствующее решение Верховного Суда Российской Федерации о введении в субъекте Российской Федерации временной финансовой администрации, которое принимается в случае, если на момент принятия данного решения возникшая в результате решений, действий или бездействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации просроченная задолженность по исполнению долговых обязательств в соответствии со ст. 112.1 «Просроченная задолженность по долговым обязательствам субъекта Российской Федерации, муниципального образования» Бюджетного кодекса РФ и (или) бюджетных обязательств субъекта Российской Федерации превышает 30 % объема собственных доходов бюджета субъекта Российской Федерации в последнем отчетном финансовом году при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета перед бюджетом субъекта Российской Федерации. Решение арбитражного суда субъекта Российской Федерации о введении в муниципальном образовании временной финансовой администрации принимается в случае, если на момент принятия данного решения возникшая в результате решений, действий или бездействия органов местного самоуправления просроченная задолженность по исполнению долговых обязательств в соответствии со ст. 112.1 «Просроченная задолженность по долговым обязательствам субъекта Российской Федерации, муниципального образования» Бюджетного кодекса РФ и (или) бюджетных обязательств муниципального образования превышает 30 % объема собственных доходов местного бюджета в последнем отчетном году при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации перед бюджетом муниципального образования[295]295
  Под просроченной задолженностью по исполнению бюджетных обязательств субъекта Российской Федерации (муниципального образования), возникшей в результате решений, действий или бездействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации (органов местного самоуправления) понимаются не исполненные в установленный срок бюджетные обязательства субъекта Российской Федерации (муниципального образования), признанные в качестве таковых судом и (или) органами государственной власти субъекта Российской Федерации (органами местного самоуправления), в том числе при представлении в Министерство финансов Российской Федерации (исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации) бюджетной отчетности (п. 4 ст. 168.2 Бюджетного кодекса РФ).


[Закрыть].

Временная финансовая администрация в субъекте Российской Федерации (муниципальном образовании) не может быть введена в течение одного года со дня начала срока полномочий законодательного (представительного) органа.

Порядок назначения (освобождения от должности) главы временной финансовой администрации, вводимой в субъектах Российской Федерации, утверждения структуры и штатного расписания, а также финансового обеспечения деятельности, указанной временной финансовой администрации установлен Правительством Российской Федерации в постановлении от 03 октября 2006 г. № 599[296]296
  Постановление Правительства РФ от 03 октября 2006 г. № 599 «Об утверждении Положения о назначении (об освобождении от должности) главы временной финансовой администрации, вводимой в субъектах Российской Федерации, об утверждении структуры и штатного расписания, а также о финансовом обеспечении деятельности временной финансовой администрации и организации проведения проверки (аудита) бюджетов субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2006. № 41. Ст. 4255.


[Закрыть].

Порядок назначения (освобождения от должности) главы временной финансовой администрации, вводимой в муниципальных образованиях, утверждения структуры и штатного расписания указанной временной финансовой администрации устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

К полномочиям временной финансовой администрации, введенной в субъекте Российской Федерации (муниципальном образовании), относятся:

– организация проведения проверки (аудита) бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета) в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации);

– организация и учет просроченной задолженности по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств субъекта Российской Федерации (муниципального образования) в порядке, предусмотренном федеральным законом;

– разработка проекта плана восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования) в соответствии со ст. 168.4 Бюджетного кодекса РФ;

– разработка и представление в органы государственной власти субъекта Российской Федерации (органы местного самоуправления) проектов нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации (муниципальных правовых актов муниципальных образований), предусмотренных планом восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования), утвержденным Верховным Судом Российской Федерации (арбитражным судом субъекта Российской Федерации);

– в случае, если подготовленный временной финансовой администрацией проект закона субъекта Российской Федерации (муниципального правового акта представительного органа муниципального образования) о внесении изменений в закон (решение) о соответствующем бюджете на текущий финансовый год (текущий финансовый год и плановый период) либо проект закона (решения) о соответствующем бюджете на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) не принят в течение одного месяца со дня его представления временной финансовой администрацией в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации (представительный орган муниципального образования) либо принят с внесением изменений, не согласованных с главой временной финансовой администрации, временная финансовая администрация представляет в Правительство Российской Федерации (высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации) соответствующие проекты бюджетов для внесения в Государственную Думу (орган законодательной (представительной) власти субъекта Российской Федерации) и утверждения федеральным законом (законом субъекта Российской Федерации);

– в случае, если представленные временной финансовой администрацией проекты нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации (муниципальных правовых актов) не приняты в течение 15 дней со дня их представления временной финансовой администрацией или приняты в редакции, не согласованной с главой временной финансовой администрации, принимает указанные проекты нормативных правовых актов (муниципальных правовых актов местной администрации муниципальных образований);

– осуществление контроля за исполнением плана восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования), утвержденного Верховным Судом Российской Федерации (арбитражным судом субъекта Российской Федерации), и предусмотренных им нормативных правовых актов (муниципальных правовых актов);

– осуществление контроля за исполнением бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета).

Глава временной финансовой администрации руководит деятельностью временной финансовой администрации и несет персональную ответственность за исполнение возложенных на нее настоящим Кодексом полномочий. Указанное лицо наделяется следующими полномочиями:

– в период осуществления полномочий временной финансовой администрацией представляет Российскую Федерацию (субъект Российской Федерации) в Верховном Суде Российской Федерации (арбитражном суде субъекта Российской Федерации) по делу о восстановлении платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования);

– вносит на рассмотрение соответствующих органов государственной власти субъекта Российской Федерации (органов местного самоуправления) проект плана восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования);

– вносит на рассмотрение органов государственной власти субъекта Российской Федерации (органов местного самоуправления) проекты нормативных правовых актов (муниципальных правовых актов), предусмотренных планом восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования);

– согласует внесение изменений в нормативные правовые акты (проекты нормативных правовых актов) органов государственной власти субъектов Российской Федерации (муниципальные правовые акты (проекты муниципальных правовых актов), предусмотренные планом восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования);

– санкционирует осуществление и (или) осуществление полномочий руководителя финансового органа субъекта Российской Федерации (муниципального образования) в порядке, предусмотренном ст. 168.6 Бюджетного кодекса РФ.

Безусловно, допущение факта отнесения административно-территориального образования к категории неплатежеспособных субъектов подтверждается положениями ст. 168 Бюджетного кодекса РФ, в котором содержатся правила составления Плана восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования). Так, проект плана восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования) разрабатывается временной финансовой администрацией в срок до двух месяцев со дня вступления решения Верховного Суда Российской Федерации (арбитражного суда субъекта Российской Федерации) о введении временной финансовой администрации в субъекте Российской Федерации (муниципальном образовании) в законную силу или высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (местной администрацией).

Сам проект плана восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования) должен включать:

– срок действия плана, необходимый для полного погашения просроченных расходных обязательств субъекта Российской Федерации (муниципального образования), не превышающий пяти лет;

– долю собственных доходов бюджета субъекта Российской Федерации (муниципального образования), ежегодно направляемую на исполнение просроченных долговых и (или) бюджетных обязательств субъекта Российской Федерации (муниципального образования), не превышающую 15 процентов;

– объемы и условия привлечения заемных средств на рефинансирование государственного долга субъекта Российской Федерации (муниципального долга);

– график исполнения просроченных долговых и (или) бюджетных обязательств субъекта Российской Федерации (муниципального образования);

– меры по оздоровлению государственных финансов субъекта Российской Федерации (муниципальных финансов муниципального образования), включая перечень необходимых для их реализации нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации (муниципальных правовых актов органов местного самоуправления).

Обязательства по реализации плана возлагаются на высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), главу муниципального образования. Сам проект плана восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования) согласовывается сторонами, участвующими в производстве по делу о восстановлении платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования).

В ситуациях, при которых в случае, если по данным отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета) и (или) государственной долговой книги субъекта Российской Федерации (муниципальной долговой книги) просроченная задолженность по долговым обязательствам и (или) бюджетным обязательствам субъекта Российской Федерации (муниципального образования) в течение трех месяцев непрерывно по состоянию на первое число месяца, следующего за отчетным месяцем, превышает 10 % суммы налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета) в последнем отчетном финансовом году, на основании решения Правительства Российской Федерации (высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации):

1) законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации (представительный орган муниципального образования) утверждает план восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования);

2) высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, Глава муниципального образования) заключает соглашение с Министерством финансов Российской Федерации (финансовым органом субъекта Российской Федерации) о мерах по восстановлению платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования), содержащее обязательства субъекта Российской Федерации (муниципального образования).

Необходимо учитывать, что соглашение о мерах по восстановлению платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования) подлежит заключению на срок, не превышающий пяти лет. Порядок заключения данного соглашения между Министерством финансов Российской Федерации (финансовым органом субъекта Российской Федерации) и высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, главой муниципального образования), его форма и перечень обязательств субъекта Российской Федерации (муниципального образования) утверждаются Правительством Российской Федерации согласно правилам, определенным в Постановлении Правительства РФ от 31 декабря 2019 г. № 195 1[297]297
  Постановление Правительства РФ от 31 декабря 2019 г. № 1951 «Об утверждении Правил заключения соглашения о мерах по восстановлению платежеспособности субъекта Российской Федерации, формы указанного соглашения и перечня обязательств субъекта Российской Федерации, подлежащих включению в указанное соглашение» // СЗ РФ. 2020. № 2 (часть II). Ст. 193.


[Закрыть].

Влияние пандемии коронавирусной инфекции COVID-19 привело к тому, что в 2020 году суммарный дефицит бюджетов российских регионов составит около 830 млрд рублей. Объем трансфертов из федерального бюджета снизится в 2021 году в шесть раз – с 782 до 130 млрд рублей. В результате почти все регионы столкнутся с дефицитом бюджетов. Анализ данных о просроченной задолженности по долговым обязательствам субъектов Российской Федерации и муниципальных образованиях позволяет сделать вывод о том, что Республика Ингушетия может стать первым в России регионом-банкротом. При этом следует учитывать, что похожий сценарий характерен не только для Ингушетии. Механизм ведения расходов извне внедрялся, например, в Хакасии и Мордовии, неофициально – в Костромской области, госдолг которых значительно превышал задолженность Ингушетии. Несмотря на огромные задолженности федеральному бюджету, ни один из этих субъектов ранее не был объявлен «неплатежеспособным»[298]298
  Титова А. Ингушетия может стать первым в России регионом-банкротом. Что это значит, и кто следующий? // Новая газета от 06.11.2020. URL: https://novayaqazeta.ru/articles/2020/11/06/87858-chelovek-iz-minfina


[Закрыть].

До 2020 года в РФ прецедентов применения неплатежеспособности административно-территориального образования не было, хотя ранее сложные ситуации складывались на практике[299]299
  Ингушетия и Колыма заключат соглашения о мерах по восстановлению платежеспособности (ТАСС. 29.10.2020) // URL: https://tass.ru/ekonomika/9850711


[Закрыть]. По указанной причине Республика Ингушетия может стать первым случаем применения главы 19.1 «Осуществление бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления при введении временной финансовой администрации» за 16 лет существования этой нормы.

Таким образом, можно сделать вывод, что отношения финансовой несостоятельности расширяют сферу своей реализации и проявляются в сфере публичного управления. Фактически это означает, что правовые механизмы, ранее применяемые к отношениям несостоятельности (банкротства), должны быть адаптированы к сфере административно-публичных отношений, через распространение сферы правового регулирования законодательства о несостоятельности (банкротства) на финансовые статусы административно-территориальных образований, а нормы главы 19.1 Бюджетного кодекса РФ необходимо перенести из бюджетного законодательства в отдельный раздел Закона о банкротстве.