Текст книги "Теория государства и права. Краткий курс"

Тема 6. Механизм государства

1. Понятие и структура государственного механизма. Соотношение понятий «механизм государства» и «государственный механизм»

2. Государственный аппарат, государственный орган, должностное лицо – представители государственной власти

3. Негосударственные элементы государственного механизма

Государственный механизм – это система объединенных структурными и функциональными связями институтов, деятельность которых направлена на достижение целей и решение задач, которые определяются системой функций государства.

До недавнего времени в теории государства и права понятие «механизм государства» употреблялось как адекватное феномену «государственный аппарат»[28]28
  Представителями этой точки зрения являются, в частности, М. Хмелин, А. Денисов, В. Корельский, М. Байтин, А. Черданцев и др. (См.: Хмелин М. И. Сущность, типы и формы государства // Теория государства и права. – М., 1970. – С. 87; Основы теории государства и права. – М., 1980. – С. 197, 214; Байтин М. И. Механизм государства // Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н. И. Матузова, А. В. Матько. – М., 1999. – С. 98; Черданцев А. Ф. Теория государства и права: Учебник для вузов. – М., 2001. – С. 136.)


[Закрыть]. При этом сам государственный аппарат рассматривался как в широком, так и в узком смысле.

Узкий подход содержит в себе представление о структуре государственного аппарата как совокупности органов государственной власти и управления, в основу деятельности которых положен механизм государственного принуждения. Данная позиция в качестве первоосновы использует концептуальный подход, сформулированный В. Лениным, по мнению которого под государственным аппаратом подразумевается, прежде всего, постоянная армия, полиция и чиновничество.

Сторонники широкого понимания государственного аппарата включают в него органы государственной власти, а также государственные органы и учреждения, не обладающие самостоятельными властными полномочиями, однако жизненно необходимые государству для эффективной реализации властных предписаний. Такие органы (учреждения) получили в науке название материальных придатков государственного аппарата. Как правило, к материальным придаткам государства относят институты, при помощи которых реализуется государственное принуждение: вооруженные силы, полицию (милицию), органы безопасности, исправительные учреждения и т. д. Так, по мнению М. Марченко, «государственный механизм рассматривается как совокупность различных государственных органов, организаций, вооруженных сил, материальных средств государственной власти, а государственный аппарат ограничивается лишь системой государственных органов»[29]29
  Марченко М. И. Аппарат социалистического государства // Теория государства и права. – М., 1987. – С. 256.


[Закрыть]. Сходную точку зрения высказывают В. Афанасьев и В. Лазарев, которые считают, что «в государственный механизм входят законодательные органы, судебные и иные органы, а также силовые структуры, осуществляющие в случае необходимости меры принуждения (армия, внутренние войска, тюрьмы т. п.)»[30]30
  Общая теория права и государства: Учебник / Под ред. В. В. Лазарева. – М., 1994. – С. 36.


[Закрыть].

На наш взгляд, отождествление материальных придатков с силовыми структурами государства выглядит не совсем точным. Представляется, что к числу материальных придатков государственной власти наряду с органами, при помощи которых осуществляется государственное принуждение, целесообразно относить предприятия, учреждения, организации, осуществляющие материальное, техническое, финансовое и иное обеспечение деятельности, направленной на реализацию функций государства.

Наряду с научными подходами, предполагающими отождествление понятий «государственный механизм» и «государственный аппарат», в современной юридической литературе высказываются и иные точки зрения, авторы которых обращают внимание прежде всего на этимологию данных понятий. Действительно, слово «аппарат» применительно к юридической науке означает «учреждение или ряд учреждений, обслуживающих какую-либо отрасль управления или хозяйства»[31]31
  Словарь иностранных слов. – М., 1964. – С. 63.


[Закрыть]. «Механизм» же определяется как «система, в которой движение одного вызывает движение другого»[32]32
  Там же. С. 404. Подобным образом определяются значения этих слов и в толковом словаре русского языка С. Ожегова. Так, слово «аппарат» в нем толкуется как «совокупность учреждений, обслуживающих какую-нибудь отрасль правления государства», а слово «механизм» (в переносном значении) как «система, устройство, определяющие порядок какого-нибудь вида деятельности». (См.: Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. – М., 1994. – С. 25, 346.)


[Закрыть].

На основании этого утверждается, что понятия «государственный аппарат» и «механизм государства» лежат в разных плоскостях и соотносятся между собой как вещь, находящаяся в покое, в статике (государственный аппарат), и эта же вещь, находящаяся в движении, в динамике (механизм государства)[33]33
  См.: Боер В. М. Янгол Н. Г. Российская государственность: от тоталитаризма к правовому государству. СПб., 1997. – С. 108–109.


[Закрыть].

Анализ вышеперечисленных подходов позволяет говорить о том, что их общим недостатком является смешивание структурных и функциональных аспектов государственной организации общества и, как следствие, отождествление двух типов понимания государства: политического, в рамках которого государство рассматривается в качестве аппарата публичной политической власти, и социологического, в рамках которого государство представляется как форма социальной организации общества. Причем если в условиях этатизации политико-правовой науки советского периода практическое значение названной теоретической неточности было ничтожным (в силу фактического огосударствления всех сфер общественной жизни), то в условиях плюралистичной демократической системы, определенной Конституцией РФ 1993 г. в качестве идеальной модели государственного строя России, подобный подход представляется односторонним.

Изменения, произошедшие в последние годы в политико-правовой системе России, обусловили усиление влияния негосударственных институтов (органы местного самоуправления, политические партии, вошедшие в парламент, СМИ и т. д.), которым государство передает часть своих функциональных полномочий и которые в различных сферах общественной жизнедеятельности достаточно активно влияют на процессы реализации функций государства. В сложившейся ситуации представляется уместным разграничение структурных и функциональных составляющих государства и, как следствие, различение феноменов «механизм государства» и «государственный механизм». Структуру механизма государства образуют государственные органы и учреждения, создаваемые по воле государства и действующие преимущественно в общегосударственных интересах. Таким образом, понятие «механизм государства» тождественно понятию «аппарат государства» в его широком смысле. Категория «государственный механизм» включает в себя помимо механизма (аппарата) государства систему негосударственных органов, которым государство делегировало право реализации отдельных государственных функций и наделило их соответствующими государственными полномочиями (прежде всего полномочиями, связанными с правоприменительной деятельностью).

Как уже было отмечено ранее, важнейшей составляющей государственного механизма является государственный аппарат – совокупность органов государственной власти и должностных лиц – представителей государственной власти, которые от имени государства и в его интересах участвуют в реализации государственных функций.

В основу создания и функционирования государственного аппарата положены принципы единства и разделения государственной власти[34]34
  Государственная власть в целом понимается как фактическая способность государства (в лице государственных органов и должностных лиц – представителей государственной власти) подчинять себе волю и поведение субъектов (индивидуальных, коллективных) в интересах всего государственно организованного сообщества либо определенной его части. Государственная власть в ее юридическом аспекте рассматривается не только как социальное явление, но и как конституционно-правовой институт, представляющий собой систему конституционно-правовых норм, которые закрепляют формы организации государственной власти, методы ее осуществления, определяющие структуру органов государства и отношения между ними.


[Закрыть].

Единство государственной власти предполагает, что независимо от того, каким органом осуществляется государственная власть, каково функциональное и иерархическое положение этого органа, власть осуществляется от имени всего народа страны, который выступает в качестве единственного источника государственной власти (ст. 3 Конституции РФ). Кроме того, в основу представлений о единстве государственной власти положена концепция государственного суверенитета, в соответствии с которой суверенитет государства сосредоточен в единой системе государственной власти (п. 3 ст. 5 Конституции РФ) и в этом смысле является неделимым.

Разделение властей может рассматриваться в двух аспектах: как разделение управленческого труда и как распределение объема властных полномочий.

В первом случае имеет место разделение функциональных обязанностей, связанных с управленческой деятельностью.

Как правило, называют три направления управленческой деятельности:

1) законодательная;

2) исполнительная;

3) судебная.

В подобном смысле разделение власти характерно для любого государства (в том числе и для тоталитарного).

Разделение объема властной компетенции предполагает распределение объема властных полномочий между одноуровневыми органами (ветвями власти), которые могут не только реализовать управленческие функции в рамках своей компетенции, но и контролировать деятельность друг друга, препятствуя тем самым узурпации власти, перерастанию власти государства в деспотию.

Таким средством контроля и ограничения является для ветвей власти «механизм сдержек и противовесов», впервые теоретически обоснованный в работе французского мыслителя Ш. Монтескье «О духе законов». Юридическое оформление этот механизм получил в Конституции США 1787 г.

В России свое официальное закрепление механизм разделения властей получил в Конституции 1993 г. Статья 10 Конституции содержит положение о том, что «государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную». Система сдержек и противовесов, используемая для обеспечения баланса ветвей власти, в Российской Федерации представлена самостоятельными (административно не подчиненными друг другу) органами законодательной, исполнительной и судебной власти, а также институтом главы государства – Президентом. Взаимодействуя в процессе осуществления функций государства, перечисленные структуры выполняют определяемые их компетенцией обязанности и одновременно оказывают сдерживающее воздействие в отношении друг друга.

Принцип единства и разделения государственной власти обусловливает необходимость оптимального сочетания тенденций централизации и децентрализации, возникающих в процессе формирования и функционирования государственного аппарата. Суть первой сводится к сосредоточению властных полномочий у высокоорганизованной команды профессиональных управленцев, осуществляющих от имени государства монопольную деятельность в сфере правотворчества, правосудия, применения мер государственного принуждения. Децентрализация государственной власти, в свою очередь, предполагает ограничение властных полномочий административно-бюрократических структур рамками нормативных предписаний, определяющих пределы властной компетенции государственных органов и выступающих в качестве действенных средств взаимного контроля, взаимных сдержек и противовесов.

Структуру государственного аппарата образуют государственные органы – создаваемые по воле государства обособленные функциональные институты (подразделения), наделенные определенным объемом властной компетенции и осуществляющие от имени государства правотворческую, управленческую, правоисполнительную и правоприменительную деятельность.

В качестве отличительных признаков государственных органов можно выделить следующие качественные характеристики:

1) публично-правовой характер. Государственные органы создаются волевым решением государства, действуют от имени всего государства и распространяют свои властные предписания на всех субъектов права, подпадающих под юрисдикцию государства (публичный характер). При этом порядок формирования и функционирования государственных органов определяется действующим законодательством (правовой характер);

2) нормативный порядок формирования и функционирования. Нормативному закреплению подлежит порядок формирования органа, объем его властной компетенции, место в системе иерархии государственных органов, порядок взаимодействия с другими государственными органами;

3) объективность. Само существование государственного органа не зависит от воли лиц, составляющих данный орган (отставка правительства означает смену его состава, а не ликвидацию государственного органа);

4) обладание специальными правомочиями. Государственные органы реализуют монополию государства на законотворчество, правосудие, применение государственного принуждения.

При помощи государственных органов осуществляется реализация функций государства в различных сферах. В связи с этим возможна следующая классификация государственных органов.

1. По способу образования. По этому критерию государственные органы делятся:

1) на выборные (представительные);

2) назначаемые (производные).

Формирование представительных органов осуществляется путем выборов, в которых принимают участие все граждане государства, обладающие активным (правом выбирать) избирательным правом. В России активным избирательным правом обладают все граждане, достигшие 18-летнего возраста. Выборы в представительные органы государственной власти проводятся на альтернативной основе (как минимум два кандидата на одну должность). Выборными (представительными) органами в России являются Государственная дума, Президент Российской Федерации, законодательные собрания субъектов федерации.

Назначаемые (производные) органы государства формируются в административном порядке (путем принятия волевого решения о создании органа и назначении на должность сотрудника). Назначаемым органом, например, является Правительство Российской Федерации. В ряде случаев назначение на должность предполагает процедуру одобрения выдвинутой в административном порядке кандидатуры представительным органом. В частности, представленную Президентом Российской Федерации кандидатуру председателя Правительства должна одобрить Государственная дума; судья Конституционного Суда Российской Федерации считается назначенным, если получил при голосовании большинство от общего количества членов Совета Федерации.

Назначение предполагает, что на должность претендует единственный кандидат. Если его кандидатура не получает одобрения, то процедура либо повторяется с участием этого же кандидата, либо рассматривается другая кандидатура.

2. По времени действия. По этому критерию государственные органы делятся:

1) на постоянные (не ограниченные сроком действия);

2) временные (ограниченные сроком действия).

Постоянные государственные органы не ограничены в своих профессиональных функциях какими-либо сроками или обстоятельствами, действуют до ликвидации (реорганизации). Например, Федеральное Собрание Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, судебные органы.

Временные органы создаются для реализации конкретной функции и, после того как эта функция выполнена, прекращают свое существование. Например, Конституция РФ устанавливает, что в случае возникновения необходимости в разработке и принятии новой конституции создается специальный орган – Конституционное Собрание, которое полномочно решать вопрос о необходимости принятия новой конституции и в случае, если такое решение принято, разработать и принять конституцию. После этого оно прекращает свое существование.

3. По функциональному назначению. По этому критерию государственные органы делятся:

1) на законодательные;

2) исполнительные;

3) судебные;

4) нетипичные;

5) надзорно-контрольные и т. д.

Законодательные органы государственной власти осуществляют деятельность, которая связана с разработкой и принятием нормативных правовых актов – законов, обладающих высшей юридической силой по сравнению с другими правовыми регуляторами (нормативными актами подзаконного характера, нормативными договорами, обычаями). К законодательным органам в Российской Федерации относятся двухпалатное Федеральное Собрание России (в структуру которого входят Государственная дума и Совет Федерации), а также законодательные собрания субъектов Российской Федерации.

Исполнительные органы государственной власти осуществляют деятельность, направленную на претворение в жизнь положений и принципов, которые получили юридическое закрепление в действующем законодательстве (то есть на реализацию законов).

К исполнительным органам государственной власти в Российской Федерации относятся федеральное правительство, федеральные министерства, государственные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, государственные органы исполнительной власти местного уровня.

Судебные органы государственной власти осуществляют правосудие по делам, которые связаны с разрешением спорных ситуаций, возникающих в процессе реализации правовых предписаний, а также определяют степень виновности лиц и устанавливают вид и объем наказания при совершении правонарушений.

Судебная власть существенно отличается от законодательной и исполнительной. Суд не создает общих правил поведения, как это делает парламент (исключением являются прецеденты в странах англосаксонской правовой семьи). Суд не занимается государственным управлением. Власть суда имеет конкретный характер. Действуя в особой процессуальной форме, суд рассматривает и решает конкретные дела: уголовные, в которых он оценивает доказательства совершения преступления и выносит приговор; гражданские, в которых имеется имущественный или иной спор между сторонами (физическими и юридическими лицами); административные (как правило, споры между гражданами и органами управления); трудовые конфликты между работодателями и работниками и т. д.

К числу нетипичных органов государственной власти в России относят институт главы государства – Президента, который официально не входит ни в одну из ветвей власти, перечисленных в ст. 10 Конституции, однако отнесен в ст. 11 к числу субъектов, осуществляющих государственную власть, и обладает целым рядом прерогатив (исключительных прав) в наиболее важных сферах, связанных с осуществлением властных полномочий.

Кроме того, специфическими властными полномочиями в Российской Федерации обладают органы Генеральной прокуратуры, осуществляющие контрольно-надзорную деятельность в сфере обеспечения правового режима законности.

Особое место в государственном аппарате занимают должностные лица – представители государственной власти – государственные чиновники, управомоченные самостоятельно выступать от имени государства, принимать волевые решения, обеспечивать реализацию этих решений при помощи государственных гарантий и санкций, в том числе при помощи механизма государственного принуждения.

Должностные лица – представители государственной власти – осуществляют государственную власть в форме судебного, административного усмотрения. Предполагается, что выработка и принятие властного решения по делу является результатом сознательного волевого поведения (усмотрения) должностного лица. Вместе с тем должностное лицо принимает решение на основании и в рамках, предусмотренных действующим законодательством. Превышение должностным лицом своих полномочий рассматривается как должностное правонарушение – властный произвол.

Должностные лица осуществляют государственную власть на профессиональной (возмездной) основе и не имеют права заниматься другими видами оплачиваемой деятельности (за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности). Выступая в качестве полномочных представителей государства, чиновники не должны использовать властные полномочия в эгоистических интересах личного или корпоративного характера.

Наряду с государственными органами и должностными лицами – представителями государственной власти важную роль в государственном механизме играют общественные организации[35]35
  Общественная организация – неправительственное добровольное объединение граждан на основе совместных интересов и целей. В ст. 8 Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» говорится: «Общественной организацией является основанное на членстве общественное объединение, созданное на основе совместной деятельности для защиты общих интересов и достижения уставных целей объединившихся граждан».


[Закрыть], которые, не являясь органами государства, вместе с тем активно участвуют в процессе реализации государственных функций и оказывают в достаточной степени заметное влияние на эффективность государственной деятельности. В условиях демократизации общественных отношений государство поощряет социальную активность граждан, направленную на самостоятельное решение отдельных вопросов, связанных с реализацией прав и законных интересов, разрешением споров о праве и юридических конфликтов, обеспечением правопорядка в местах проживания.

Общественные организации функционируют на основании принципов самоорганизации, самоуправления и самофинансирования. В отличие от государственных органов, создаваемых по «инициативе сверху» и представляющих результат властной деятельности государства, общественные организации создаются в ходе добровольного объединения людей, движимых частными интересами, которые по своему содержанию не противоречат интересам публичного (общегосударственного) характера, но и не поглощаются ими. При этом реализация частных интересов осуществляется за счет собственных ресурсов соответствующей организации.

Отношения между государственными и негосударственными структурами в государственном механизме могут быть условно названы отношениями социального симбиоза (взаимной полезности). Государство определяет и закрепляет при помощи правовых норм общезначимые правила поведения, осуществляет контроль за их реализацией, а также определяет и применяет меры юридической ответственности за выявленные правонарушения. В свою очередь негосударственные организации оказывают влияние на правотворческие и правоприменительные процессы, конкурируют с государством в экономической сфере, ограничивают (при помощи общественных правозащитных организаций) возможности применения государственного принуждения и не допускают его перерастания в государственный произвол.

В зависимости от осуществляемых функций негосударственные организации, включаемые в государственный механизм, следует подразделять на властные структуры, органы общественного контроля и группы давления.

Властные структуры обладают определенным объемом властной компетенции и могут принимать самостоятельные решения по вопросам, входящим в их компетенцию. К числу властных структур могут быть отнесены органы местного самоуправления[36]36
  Например, в соответствии с п. 2 ст. 132 Конституции России «органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых дня их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству».


[Закрыть] и третейские суды.

Реализация властных полномочий представителями названных организаций осуществляется от имени государства в рамках определенного законом объема властной компетенции и в порядке предусмотренных законом процедур. Реализация данных полномочий является подконтрольной государству и обеспечивается при помощи системы государственных гарантий и санкций. К числу последних относятся в том числе правоограничительные меры, осуществляемые при помощи средств государственного принуждения.

Органы общественного контроля создаются в целях осуществления контрольных функций, сводящихся к экспертизе нормативно-правовых актов, а также к выявлению нарушений правопорядка и законности в деятельности исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления. В Российской Федерации на федеральном уровне общественный контроль осуществляет Общественная палата Российской Федерации. Кроме того, функцию общественного контроля осуществляют СМИ и создаваемые на их основе агентства независимых журналистских расследований.

Группы давления не наделены официальными властными полномочиями. Их деятельность направлена на оказание определенного влияния (лоббирования) на процесс выработки и принятия властных решений и получения в конечном итоге решения, в котором представители той или иной группы наиболее заинтересованы. Причем в зависимости от того, какое значение придается решению, оказываемое давление может быть направлено как на создание режима наибольшего благоприятствования, так и на оказание противодействия. К группам давления относятся политические партии и парламентские фракции, профсоюзы, финансовые корпорации и др.

Контрольные вопросы по теме

1. Что такое государственный механизм?

2. Как соотносятся между собой понятия «государственный механизм» и «государственный аппарат»?

3. Какие принципы положены в основу формирования и функционирования государственных органов?

4. Как соотносятся государственные и негосударственные элементы государственного механизма?

5. Из каких социальных групп состоит негосударственный компонент государственного механизма?