Текст книги "Административное право. Ответы на экзаменационные билеты"

Понятие правовых актов государственного управления

Как уже было показано, правовые акты управления являются основной юридической (административно-правовой) формой реализации исполнительной власти. Наиболее значимые качества, раскрывающие их понятие и юридическую природу, заключаются в следующем. Акт управления есть юридический вариант управленческого решения, так как речь идет о форме управленческой деятельности. Соответственно, издание актов управления – прерогатива полномочных субъектов исполнительной власти, закрепленная в их компетенции.

По своему содержанию акт управления есть юридически-властное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти. В соответствии с общими началами, характеризующими исполнительную власть, акт управления является односторонним волеизъявлением указанного субъекта. В этом проявляется его императивность, так как он содержит предписание субъекта исполнительной власти, обязательное для адресата.

Акт управления подзаконен, в силу чего издается на основании и исполнении закона. По своему юридическому содержанию он может определять правила должного поведения в сфере государственного управления, т. е. быть нормативным, а также вызывать определенные юридические последствия в виде возникновения, изменения или прекращения конкретных административно-правовых отношений, т. е. быть индивидуальным.

Несоблюдение содержащихся в акте управления юридически-властных предписаний влечет за собой наступление ответственности виновной стороны (как правило, дисциплинарную или административную).

Таким образом, правовой акт управления есть основанное на законе одностороннее юридически-властное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти, направленное на установление административно-правовых норм или возникновение, изменение или прекращение административно-правовых отношений в целях реализации исполнительной власти.

В таком понимании данный вид юридических актов опосредует взаимоотношения между управляющей и управляемой сторонами регулируемых управленческих отношений, между субъектами и объектами управления.

Правовой акт управления занимает определенное место в иерархической системе такого рода юридических актов; помимо подзаконности он должен соответствовать актам вышестоящих звеньев системы исполнительной власти. Он представляет собой юридическую разновидность служебных документов (справок, отчетных материалов, докладных записок, протоколов и т. п.), постоянно используемых в процессе деятельности исполнительных органов (должностных лиц). Как правило, правовой акт издается в качестве письменного юридического документа. В отдельных случаях допускается его устная форма (система военного управления, служебные отношения руководителя с непосредственно подчиненным работником).

Правовые акты управления по масштабности своего действия не ограничиваются сферой государственного управления. В ряде случаев они используются в интересах регламентации отдельных сторон тех общественных отношений, которые относятся к предмету, например финансового, природоохранного, земельного, предпринимательского права. В частности, на их основе возникают налоговые, трудовые правоотношения. Показательно также и то, что ГК РФ специально выделяет правовые акты управления в качестве одного из оснований возникновения гражданских прав и обязанностей (ст. 8).

Для правовых актов управления в отличие от актов судебных органов характерен преимущественно позитивный характер регулируемых отношений. Они могут служить доказательствами в судебных процессах по жилищным, трудовым, административным делам. Кроме того, правовые акты управления не могут отменить или изменить судебные акты.

Классификация правовых актов

Классификация правовых актов управления определяется различными критериями, в первую очередь юридическими, т. е. акты нормативные и индивидуальные. Нормативные акты выражают регулятивную роль административного права, содержат административно-правовые нормы, которые представляют определенные правила поведения в сфере государственного управления; рассчитаны на регулирование общественных отношений. Их роль выражается в следующем: а) обеспечивают механизм реализации конституционного статуса граждан и общественных объединений различного типа; б) конкретизируют нормы юридической силы, содержащиеся в законодательных актах; в) определяют правила поведения в сфере государственного управления; г) проводят в жизнь социально-экономические программы; д) определяют организационно-правовой статус звеньев исполнительной власти, непосредственно подведомственных Президенту или Правительству РФ;

е) определяют порядок совершения определенных действий исполнительно-распорядительного характера;

ж) формируют основные взаимодействия различных участников управленческих отношений; з) устанавливают необходимые ограничения и запреты; и) осуществляют охрану в сфере государственного управления порядка отношений.

Индивидуальные акты носят правоприменительный характер. В них всегда выражаются конкретные юридически-властные волеизъявления соответствующих субъектов исполнительной власти. В этом их отличие от нормативных актов управления. Это проявляется прежде всего в решении индивидуальных административных дел. Индивидуальные акты служат юридическими фактами, вызывающими возникновение, изменение либо прекращение конкретных административно-правовых отношений (например, назначение того или иного лица на должность).

Индивидуальные правовые акты распространены в государственно-управленческой деятельности, с их помощью решают текущие вопросы управления. Они обеспечивают реализацию правоохранительной функции административного права и исполнительной власти. Являясь актами применения административно-правовых норм, индивидуальные акты управления используются и для реализации норм ряда других отраслей права (например, финансового, трудового). Если в нормативных актах управления формулируются административно-правовые дозволения, запреты и предписания, то в индивидуальных актах они непосредственно применяются к конкретным участникам управленческих отношений.

Кроме деления на нормативные и индивидуальные, правовые акты классифицируют по способу охраны: а) правовые акты, охраняемые мерами дисциплинарной ответственности; в) правовые акты, охраняемые мерами административной ответственности.

Во-первых, в них формулируются общеобязательные правила ведения в сфере государственного управления по специальным вопросам, определяемым федеральным законодательством; во-вторых, действие таких правил распространяется как на физические, так и на юридические лица. Такого рода правовые акты относятся к числу нормативных; их называют актами с административной санкцией. Право на их издание принадлежит органам исполнительной власти общей компетенции (Правительству, администрации).

Устанавливается административная ответственность за нарушение данной группы правовых актов управления, как правило, органами законодательной власти. В настоящее время используются такие правовые акты управления, как: указы и распоряжения Президента РФ;постановления и распоряжения Правительства РФ; постановления, приказы, распоряжения, правила, инструкции федеральных органов исполнительной власти; постановления и распоряжения правительства республик, входящих в состав РФ; постановления и распоряжения глав администраций других субъектов РФ.

Понятие методов государственного управления

Наряду с административно-правовыми формами в процессе практической реализации исполнительной власти важная роль отводится методам управленческой деятельности (методам управления). Процесс управления – это осуществление целенаправленного воздействия субъекта управления на соответствующий объект. Так реализуются цели, задачи, функции государственно-управленческой деятельности. Но для этого необходима система способов, приемов, средств, выражающих управляющее воздействие, придающих функциям управления динамический характер. Такого рода задачу выполняют методы управления. Метод управления является способом практического осуществления задач и заключается в том, что находится во взаимодействии субъекта и объекта управления.

Методы управления:

а) реализуются в процессе государственно-управленческой деятельности, органически связаны с целевым назначением исполнительной ветви государственной власти;

б) используются субъектами исполнительной власти в качестве средства реализации закрепленной за ними компетенции;

в) в них находят свое непосредственное выражение юридически-властные полномочия субъектов исполнительной власти;

г) выбор конкретных методов управляющего воздействия находится в прямой зависимости от особенностей объекта управления (например, от формы собственности, индивидуального или коллективного характера, ведомственной принадлежности и т. п.);

д) поскольку управляющее воздействие осуществляется как нормативное либо индивидуальное юридически-властное волеизъявление субъекта управления, методы управления находят свое выражение в установлении обязательных для конкретных адресатов, иногда общеобязательных правил поведения либо в формулировании индивидуальных предписаний, вносящихся к конкретным объектам и по конкретным вопросам (распорядительство);

е) методы управления нуждаются в правовой форме их непосредственного выражения, которая придает им обязательный характер;

ж) свое наиболее ощутимое проявление методы получают в правовых актах управления.

Все изложенное означает, что метод управления есть средство практического осуществления функций государственно-управленческой деятельности, ее целей. Следовательно, метод – практический инструмент управления, выраженный в используемых в повседневной деятельности субъектов управления административно-правовых формах. Соотношение метода управления с методом правового регулирования: методы правового регулирования распространяются на всех участников управленческих отношений, включая исполнительные органы (должностных лиц), а методы управления используются только ими; первые всегда нормативны, вторые же индивидуализированы.

Таким образом, метод правового регулирования есть функция административного права; метод управления есть функция субъекта административного права, являющегося одновременно субъектом исполнительной власти.

В повседневной работе исполнительные органы используют также различные способы принятия управленческих решений, но они не являются методами управления, так как не выражают управляющее воздействие и связи субъекта и объекта управления. Это – внутриорганизационные действия, не оказывающие влияния на объект управления. Они различаются:

а) методы управляющего воздействия: они всегда имеют внешнее юридически-властное значение и выражение, и поэтому являются методами управления;

б) методы организации работы аппарата управления;

в) методы совершения отдельных управленческих действий: это методы процедурного характера.

Именно в них проявляются основные качества, присущие государственно-управленческой деятельности, в рамках которой реализуется исполнительная власть.

Виды административно-правовых методов

Административные методы обычно квалифицируются в качестве способов или средств прямого или внеэкономического управляющего воздействия со стороны субъектов государственно-управленческой деятельности на поведение объектов управления.

Внеэкономический характер данных методов означает, что реальным объектом управления является сознательно-волевое поведение управляемых (будь то гражданин или юридическое лицо). Должное поведение в сфере государственного управления обеспечивается через волю и сознание управляемых (соподчинение воль). При этом используются средства убеждения и принуждения. Допускается возможность юридического принуждения, что, однако, не дает оснований для отождествления прямого управляющего воздействия с принуждением.

Характер и объем использования подобных методов прямо связаны с повышением роли государства в регулировании рыночной экономики. В частности, без административных методов практически невозможно обеспечить в экономической сфере преодоление монополизма, защиту прав и законных интересов участников экономической деятельности, ответственность субъектов рынка за нарушение законодательства, реальный контроль за законностью предпринимательства. Главная характеристика заключается в том, что с их помощью субъекты управления добиваются должного поведения управляемых путем воздействия на их материальные интересы, т. е. опосредованно, в отличие от способов прямого властного воздействия.

Средства прямого (административного) и косвенного (экономического) назначения используются с единой конечной целью – реализацией управляющего воздействия субъекта управления на поведение объекта управления.

Прямые и косвенные средства используются в практической деятельности исполнительных органов в качестве одностороннего и властного волеизъявления субъекта управления. Для реализации прямого и косвенного управляющего воздействия требуется единая правовая форма. Методы управления в обобщенном виде могут быть представлены только как административно-правовые.

В правовых актах управления можно заметить сочетание экономического содержания того или иного решения и его административно-правовой формы. Конкретное содержание административно-правовых методов управления достаточно разнообразно. Можно выделить следующие:

а) установление правил поведения общеобязательного или частного характера, т. е. определенного режима в сфере реализации исполнительной власти;

б) предписание об обязательном совершении определенных действий (например, об устранении выявленных нарушений законности);

в) утверждение конкретных (адресных) заданий;

г) назначение или освобождение от должности;

д) запрещение определенных действий;

е) удовлетворение законных притязаний участников управленских отношений;

ж) разрешение определенных действий (например, выдача лицензий, включая их приостановление или аннулирование);

з) регистрация определенных действий; и) установление стандартов, квот и т. п.; к) ограничение определенных действий; л) проведение контроля и надзора;

м) осуществление внесудебной юрисдикции;

н) разрешение споров между участниками управленческих отношений;

о) применение мер административного принуждения;

п) материальное и моральное поощрение;

р) применение материальных санкций;

с) оформление государственных заказов;

т) распоряжение объектами государственной собственности;

у) приостановление или отмена правовых актов исполнительных подведомственных органов и должностных лиц;

ф) образование, реорганизация и ликвидация подведомственных объектов и т. п.

Без административных методов невозможно обеспечить упорядоченность управляемой сферы, быстрое и эффективное решение всех возникающих в ней индивидуальных проблем.

Понятие административного принуждения, характерные черты

Меры административного принуждения используются в процессе реализации исполнительной власти соответствующими органами и должностными лицами, что имеет властно-принудительный характер.

Очевидно, что принудительность воздействия направлена против воли субъекта, это воздействие осуществляется независимо от его воли и непреодолимо для субъекта. И если лицо не способно сознавать, воспринимать и оценивать характер оказываемого на него воздействия, то это, конечно, не устраняет объективно принудительного содержания такого воздействия.

Административное принуждение по своему содержанию заключается во внешнем государственно-правовом психическом и физическом воздействии на сознание и поведение людей в форме ограничений личного, организационного или имущественного характера, т. е. тех или иных неблагоприятных последствий. Меры административного принуждения применяются для того, чтобы побудить, заставить субъекта совершить те или иные действия или воздержаться от них либо подчиниться установленным правоограничениям. Таким образом, объектом принудительного воздействия в конечном итоге оказывается не сама личность, а ее поведение.

Меры административного принуждения могут устанавливаться только правовыми актами. Применение этих мер допускается лишь на основе законов и других нормативных предписаний и только в пределах и формах, предусмотренных нормами права. Значит, административное принуждение является правовым принуждением, направленным на реализацию правовых актов, регулирующих общественные отношения в сфере государственного управления. Оно применяется лишь уполномоченными на то органами и должностными лицами. Данные отношения определяются необходимостью самостоятельной и быстрой реакции соответствующих должностных лиц на правонарушения, оперативного использования ими дозволенных правом мер. Нарушения должны быть прекращены немедленно, они затрагивают интересы всего общества, угрожают личной и имущественной безопасности граждан.

Административное принуждение характеризует внесудебный порядок его применения соответствующими органами исполнительной власти, должностными лицами в процессе реализации своей компетенции без обращения в суд. Вместе с тем правом административной юрисдикции наделены суды и единично судьи, которые рассматривают значительную категорию дел об административных правонарушениях и применяют к виновным меры административного наказания (административные взыскания, например за мелкое хулиганство). Однако эта деятельность судов (судей) не является правосудием в полном смысле слова, а составляет часть административного процесса.

Административное принуждение осуществляется в рамках особых охранительных административно-правовых отношений, складывающихся в сфере государственного управления и охватывающих права и обязанности компетентных органов и лиц, к которым оно применяется.

Административное принуждение применяется не только к физическим лицам, но и к юридическим. В связи с переходом к рыночной экономике и появлением частных, акционерных и других негосударственных предприятий административное принуждение применяется в виде штрафных санкций.

Важный признак административного принуждения – специфическая юридическая природа оснований его применения. Основанием применения являются: во-первых, совершение административного правонарушения, во-вторых, наступление особых условий, предусмотренных правовой нормой, например эпидемий, эпизоотии, стихийных бедствий, катастроф техногенного характера и других чрезвычайных обстоятельств, при которых меры административного принуждения используются при отсутствии правонарушения и вины человека в целях предупреждения возникновения тех или иных опасных последствий.

Основные виды административного принуждения

Меры административного принуждения весьма многочисленны и разнообразны. Они различаются по целям, основаниям и порядку применения. В зависимости от целей и способа обеспечения правопорядка все меры административного принуждения можно разделить на три группы:

1) административно-предупредительные меры;

2) меры административного пресечения;

3) меры административной ответственности.

Меры административного принуждения направлены на предупреждение правонарушений или наступления тех или иных неблагоприятных последствий.

Административно-предупредительные меры.

Основанием для применения административно-предупредительных мер является не правонарушение, а наступление особых, установленных законодательством условий, как связанных, так и не связанных с действиями человека. Для их применения не требуется факта нарушения правовой нормы, а необходимо наступление, как правило, особых условий, предусмотренных гипотезой нормы. Это могут быть пожары, наводнения, эпидемии, эпизоотии, аварии, розыск преступника, несчастные случаи и т. п.

Законодатель закрепляет юридически-властные полномочия – применение исполнительными органами принудительных мер, таких как реквизиция, карантин, принудительный осмотр грузов, освидетельствование, и других аналогичных мер и определяет порядок реализации этих мер.

Государство, используя административно-предупредительные меры, стремится защитить общественные отношения от возможных нарушений. При применении административно-предупредительных мер в целях предупреждения возможных нарушений ведут к действительному совершению правонарушений, наступлению тяжких последствий.

Меры административного пресечения. Правонарушения представляют непосредственную угрозу охраняемым общественным отношениям, причиняют им вред. Интересы их защиты требуют немедленного принятия мер органами исполнительной власти и их должностными лицами в целях пресечения действий. Такими мерами являются, например, административное задержание нарушителя, запрещение эксплуатации неисправных машин и механизмов, приостановление работы магазинов или предприятий общественного питания при нарушении санитарных правил и т. п.

Значение этих мер в системе правоохранительных средств особенно велико, поскольку в ходе их применения пресекаются наиболее распространенные правонарушения.

Таким образом, меры административного пресечения являются одним из эффективных средств борьбы с правонарушениями.

Меры административного пресечения можно разделить на группы:

1) меры, применяемые непосредственно к личности правонарушителя (требование прекратить неправомерное поведение, непосредственное физическое воздействие, административное задержание и доставление в милицию и др.);

2) меры имущественного характера (изъятие огнестрельного охотничьего оружия, снос самовольно возведенных строений и др.);

3) меры технического характера (запрещение эксплуатации неисправного транспорта, приостановление работы предприятий ввиду нарушения правил техники безопасности, правил пожарной безопасности и многое другое);

4) меры финансового характера (прекращение кредитования, сокращение бюджетного финансирования, отзыв лицензии, дающей право осуществлять финансовые операции и др.);

5) меры медико-санитарного характера (отстранение от работы инфекционных больных, запрещение эксплуатации предприятий торговли или общественного питания из-за их антисанитарного состояния и др.);

6) меры, связанные с осуществлением лицензионно-разрешительной системы (отказ в выдаче лицензии на вид деятельности, приостановление или аннулирование действия лицензии и др.);

7) меры специального или исключительного назначения (применение огнестрельного оружия, химических слезоточивых веществ и др.).