Текст книги "Финансы и кредит. Курс лекций"

2.2. Бюджетное устройство и бюджетная система

Под бюджетной системой понимают совокупность бюджетов государства, административно-территориальных образований, самостоятельных в бюджетном отношении государственных учреждений и фондов, основанную на экономических отношениях, государственном устройстве и правовых нормах.

Бюджетное устройство понимается как форма организации государственного бюджета и бюджетной системы страны, система взаимоотношений между ее отдельными звеньями. Между тем основу бюджетного устройства составляет форма государственного устройства страны, которая закреплена в Конституции РФ. По степени распределения власти между центром и административно-территориальными образованиями все государственной системы подразделяются на унитарные, федеративные и конфедеративные.

Унитарное (единое) государство представляет форму государственного устройства, в рамках которой административно-территориальные образования не обладают собственной государственностью, или автономией. При данной форме в стране действуют единая конституция, общая для всех систем права, и единые органы государственной власти, имеет место централизованное управление экономическими, социальными и политическими процессами в государстве. Бюджетная система унитарного государства формируется из двух звеньев: государственного и местных бюджетов.

Федеративное (объединенное, союзное) государство представляет собой форму государственного устройства, при которой государственные образования или административно-территориальные образования, которые входят в государство, обладают собственной государственностью и политической самостоятельностью в пределах, распределенных между ними и центром, определенной компетенций. В таких государствах бюджетная система является трехзвенной и состоит из федерального бюджета, бюджетов членов Федерации и местных бюджетов.

Конфедеративное (союзное) государство является, по сути, постоянным союзом суверенных государств, созданным в целях достижения политических или военных целей. В таком государстве бюджет формируется из взносов входящих в конфедерацию государств. В рамках государств – членов конфедерации действуют свои установленные местным законодательством бюджетные и налоговые системы.

Бюджетная система строится на основании принятого бюджетного устройства. В бюджетной системе выделяются уровни, на которых разрабатываются и исполняются бюджеты. В РФ построение бюджетной системы строится на основании Конституции РФ и конституций республик в составе РФ. На основании данных документов устанавливается, что бюджетная система включает три уровня. Первый уровень объединяет федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов; второй уровень включает бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов; третий уровень включает местные бюджеты.

В РФ бюджетная система включает федеральный бюджет, 21 республиканский бюджет республик в составе РФ, 55 краевых и областных бюджетов и бюджетов городов Москвы и Санкт-Петербурга, 1 областной бюджет автономной области, 10 окружных бюджетов автономных округов и около 29 тыс. местных бюджетов (это районные, городские, поселковые и сельские бюджеты). Примечательно, что в состав федерального и территориальных бюджетов (бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов) включаются целевые бюджетные фонды, создающиеся из целевых источников и имеющие целевое расходование средств. В бюджетной системе РФ все бюджеты являются самостоятельными и не включаются друг в друга, т. е. бюджеты субъектов Российской Федерации не входят в федеральный бюджет, а местные бюджеты, в свою очередь, не включаются в региональные бюджеты. Помимо федерального и территориальных бюджетов, в состав бюджетной системы входят государственные внебюджетные фонды. По сути, средства этих фондов мало чем отличаются от бюджетных средств.

2.3. Принципы функционирования бюджетной системы РФ

Бюджетная система любого государства должна строиться на определенных принципах. Это позволяет обеспечить ее высокую эффективность.

Принцип единства бюджетной системы состоит в необходимости обеспечения единства правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса, санкций за нарушения бюджетного законодательства, единого порядка финансирования расходов бюджетов всех уровней.

Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы заключается в том, что соответствующие виды доходов и полномочий по осуществлению расходов должны быть закреплены за органами власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Принцип самостоятельности всех бюджетов означает закрепление при помощи законодательных актов самостоятельности бюджетов всех уровней. Принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов предполагает, что все доходы и расходы бюджетов подлежат отражению в бюджетах в полном объеме. Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств предполагает, что при составлении и исполнении бюджетов государственные органы власти и получатели бюджетных средств обязаны исходить из необходимости достижения заданных результатов.

Принцип общего покрытия расходов предполагает, что все расходы любого бюджета должны покрываться общей суммой доходов из соответствующих источников финансирования его дефицита. Принцип гласности требует обязательного опубликования в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении. Принцип достоверности бюджета означает требуемую надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета. Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств предполагает выделение бюджетных средств в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.

2.4. Консолидированный бюджет РФ

В бюджетной системе РФ выделяется такое понятие, как «консолидированный бюджет». Под консолидированным бюджетом понимают свод бюджетов всех уровней бюджетной системы государства. Законодательно определено, что в состав консолидированного бюджета РФ входят федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов Российской Федераций. Консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации объединяет региональный бюджет, т. е. бюджет субъекта Российской Федерации и местные бюджеты.

Специфика консолидированного бюджета состоит в том, что он не рассматривается и не утверждается законодательными (представительными) органами власти всех уровней. Такой бюджет является, по сути, статистическим сводом бюджетных показателей. Значение консолидированного бюджета состоит в том, что показатели консолидированных бюджетов используются в бюджетном планировании. С помощью показателя консолидированного бюджета РФ рассчитывается степень централизации финансовых ресурсов, создаваемых в стране и отражаемых в сводном финансовом балансе страны. В принципе, без расчета показателей консолидированных бюджетов невозможно осуществить сводное финансовое планирование.

Огромное значение имеют показатели консолидированных бюджетов в перспективном планировании в целом и перспективном финансовом планировании в частности. Разработка экономико-математических моделей прогнозирования различных бюджетов также базируется на показателях консолидированных бюджетов. Данные консолидированных бюджетов используются также при расчетах, характеризующих различные виды обеспеченности жителей страны, территорий. Различные показатели консолидированного бюджета страны используются для сравнения с аналогичными показателями других государств.

2.5. Сущность и принципы бюджетного федерализма

Согласно бюджетному законодательству в РФ установлено федеративное устройство, основанное на государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В соответствии с законом каждое административно-территориальное образование (муниципальные образования), находящееся на территории РФ, имеет свой бюджет. Установленное законодательством федеративное устройство является основой бюджетного федерализма. Под финансово-бюджетным федерализмом понимают разделение полномочий между центральными органами власти, властями субъектов Федерации и органами местного самоуправления в сфере финансов и конкретно в бюджетной сфере. Механизм финансово-бюджетного федерализма реализуется в ходе бюджетного процесса при мобилизации бюджетных доходов и расходовании бюджетных средств.

Существуют принципы финансово-бюджетного федерализма:

• законодательное разграничение полномочий по расходам между органами власти всех уровней управления;

• обеспечение соответствующих органов власти необходимыми финансовыми ресурсами для выполнения ими возложенных на них функций;

• обеспечение вертикального и горизонтального выравнивания доходов всех звеньев бюджетной системы;

• наличие единых для каждого звена бюджетной системы формализованных прозрачных и методов регулирования бюджетов;

• самостоятельность и равноправие каждого бюджета, входящего в бюджетную систему, выражающиеся в самостоятельности бюджетного процесса.

Финансово-бюджетный федерализм постоянно развивается в РФ. На современном этапе процесс создания полноценного финансово-бюджетного федерализма в России не закончился.

2.6. Доходы и расходы федерального бюджета

Значение бюджетной системы для государства огромно. Основные функции управления государством возложены в законодательном порядке на центральные органы власти. С целью финансового обеспечения общегосударственных мероприятий целенаправленно формируется централизованный финансовый фонд, называемый федеральным бюджетом.

С помощью формирования федерального бюджета осуществляется процесс распределения и перераспределения произведенного внутреннего валового продукта и созданного национального дохода страны между отраслями народного хозяйства, регионами и социальными слоями населения. За счет федерального бюджета осуществляется финансирование общегосударственных органов власти и управления, мероприятий, связанных с обеспечением обороноспособности государства, развитием науки, подготовкой высококвалифицированных специалистов во всех отраслях.

Законодательством закреплен состав расходов федерального бюджета. Основной целью данного закрепления является расстановка приоритетов в государственном управлении. Средства федерального бюджета выступают главным источником финансирования структурной перестройки народного хозяйства, конверсии предприятий военно-промышленного комплекса, развития перспективных направлений в сфере производства, рискованного освоения новых территориально-производственных комплексов. Огромную роль федеральный бюджет играет в поддержании и развитии искусства, культуры, средств массовой информации. Именно высокая значимость расходов федерального бюджета вызвала необходимость направления значительной части собираемых налогов и сборов на федеральный уровень.

Все доходы федерального бюджета объединяются в две группы: налоговые и неналоговые доходы. К налоговым доходам федерального бюджета относятся федеральные налоги и сборы, перечень и ставки которых устанавливаются налоговым законодательством Российской Федерации, а пропорции их распределения в порядке бюджетного регулирования между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации устанавливаются соответствующим федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Важным источником налоговых доходов являются таможенные пошлины, таможенные сборы и иные таможенные платежи. Государственная пошлина в соответствии с законодательством Российской Федерации также включается в данную группу доходов.

В состав неналоговых доходов федерального бюджета выделяют несколько видов доходов. Во-первых, это доходы от использования имущества, находящегося в государственной собственности, доходы от платных услуг. Во-вторых, доходы от продажи имущества, находящегося в государственной собственности. В-третьих, часть прибыли государственных унитарных предприятий, образованных Российской Федерацией, остающейся после уплаты соответствующих налогов и иных обязательных платежей. В-четвертых, к неналоговым доходам федерального бюджета относят прибыль Банка России. Заметную долю в доходах федерального бюджета занимают доходы от внешнеэкономической деятельности и доходы от реализации государственных запасов и резервов.

Структура доходов федерального бюджета определяется государством целенаправленно исходя из принятой экономической политики и приоритетов развития. Структура доходов бюджета характеризует осуществляемую государством налоговую политику. Как правило, главным источником доходов федерального бюджета являются налоговые доходы (80 %). Менее значимую долю в доходах федерального бюджета занимают неналоговые доходы (7 %). Небольшой удельный вес занимают поступления от целевых бюджетных фондов (9 %).

Расходная часть федерального бюджета служит отражением политики, проводимой государством в бюджетном году. В зависимости от принятых приоритетов размеры соответствующих статей расходов могут быть разными. Кроме того, динамика статей расходов свидетельствует о структурных изменениях в экономике. Законодательно определено, что из федерального бюджета финансируются следующие виды расходов: обеспечение деятельности Президента Российской Федерации, Федерального Собрания Российской Федерации, Счетной палаты Российской Федерации, Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, всех федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов.

Помимо указанных направлений расходов, из федерального бюджета финансируются федеральная судебная система; осуществление международной деятельности в общефедеральных интересах; национальная оборона и обеспечение безопасности государства, осуществление конверсии оборонных отраслей промышленности; фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу; государственная поддержка железнодорожного, воздушного и морского транспорта; государственная поддержка атомной энергетики; ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий федерального масштаба; исследование и использование космического пространства; содержание учреждений, находящихся в федеральной собственности или в ведении органов государственной власти Российской Федерации; формирование федеральной собственности; обслуживание и погашение государственного долга Российской Федерации; компенсация государственным внебюджетным фондам расходов на выплату государственных пенсий и пособий, других социальных выплат, подлежащих финансированию в соответствии с законодательством Российской Федерации за счет средств федерального бюджета.

Важными статьями расходов федерального бюджета являются также пополнение государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней, государственного материального резерва, проведение выборов и референдумов Российской Федерации, федеральная инвестиционная программа, обеспечение осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых на другие уровни власти.

2.7. Целевые бюджетные фонды

Состав доходов и расходов федерального бюджета определяется государственными органами власти (законодательной и исполнительной властью). Для финансирования определенных потребностей, для привязки доходов бюджета к соответствующим доходам в рамках федерального бюджета в законодательном порядке формируется несколько целевых фондов.

Выделяются следующие целевые фонды в составе федерального бюджета:

• Федеральный дорожный фонд;

• Федеральный экологический фонд;

• Федеральный фонд Министерства Российской Федерации по налогам и сборам и Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации;

• Государственный фонд борьбы с преступностью;

• Федеральный фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы;

• Фонд управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов;

• Федеральный фонд восстановления и охраны водных объектов;

• Фонд Министерства Российской Федерации по атомной энергии;

• Фонд контрольно-ревизионных органов Министерства финансов Российской Федерации;

• Фонд по охране озера Байкал.

Состав целевых доходов федерального бюджета может изменяться. Решение о формировании специального целевого фонда принимается на основании предварительного мониторинга ситуации в экономике и по инициативе Правительства и Государственной Думы. Значение целевых бюджетных фондов состоит в том, что путем их формирования и использования обеспечивается большая надежность использования государственных средств именно по назначению. Данные бюджетные фонды, по сути, способствуют выполнению принципа адресности.

Тема 3. Бюджетная классификация. Межбюджетные отношения РФ

3.1. Сущность и значение бюджетной классификации

В связи с тем что составляющие бюджет доходы и расходы неоднородны по источникам, составу, направлениям и некоторым другим параметрам, для целей осуществления их планирования и учета разработана и используется бюджетная классификация, составляющая основу бюджетной системы государства.

Под бюджетной классификацией понимается группировка доходов и расходов бюджетов всех уровней и источников покрытия их дефицита, зашифрованных в установленном порядке. Назначение бюджетной классификации состоит в том, что она используется для составления, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней, осуществления контроля за выделением и расходованием бюджетных средств, обеспечения необходимой сопоставимости показателей бюджетов всех уровней, составления консолидированных бюджетов всех уровней государства.

Основой бюджетной классификации является группировка показателей. Выбор критериев группировки показателей строится на том условии, что используемая бюджетная классификация должна давать полное представление обо всех необходимых для управления государством разрезах: социально-экономическом, ведомственном, а также территориальном разрезе формирования доходов и направлении средств, их составе и структуре.

Роль бюджетной классификации в бюджетной системе страны состоит в том, что с ее помощью становится возможным наблюдение за движением бюджетных ресурсов. На основании фактологического анализа бюджетных статей проводится анализ соответствующих показателей, что дает возможность формулировать выводы и предложения о формировании и использовании бюджетных фондов. Кроме того, это заметно упрощает процесс объединения смет и бюджетов в общие сводные документы.

Существование бюджетной классификации предполагает присвоение каждому учреждению и организации определенного кода. Основные положения бюджетной классификации, ее элементы и механизмы ее практического использования должны раскрываться в бюджетном законодательстве государства. С течением времени содержание и концепция бюджетной классификации могут меняться под влиянием различных макро-и микроэкономических факторов.

В плановой экономике Советского Союза бюджетная система строилась на следующих бюджетных классификациях: на классификации доходов и расходов союзного бюджета и республиканских бюджетов союзных республик; классификации доходов и расходов республиканских бюджетов автономных республик и местных бюджетов. Именно такая бюджетная классификация позволяла осуществлять кассовое обслуживание местных бюджетов отделениями Госбанка Советского Союза, принятое в советской бюджетной системе.

В связи с изменением хозяйственного механизма экономики России в 1991 г. законодательно была введена новая бюджетная классификация. Она объединила в рамках одного документа однородные группировки доходов и расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы и закрепила изменения в планировании, исполнении и учете всех бюджетных доходов и расходов. Новая бюджетная классификация строилась на смешанных видах группировок. Во-первых, расходы бюджета планировались и учитывались по ведомствам в соответствии с их финансовыми планами и сметами, в которых расходы распределялись по назначениям и направлениям, во-вторых, для доходов ведомственные различия стали несущественны, поскольку ведомства в рамках новой системы не были их распорядителями. В основу данной бюджетной классификации была положена следующая схема: раздел (тип дохода и направление расхода), глава (министерство, ведомство), параграф (отдельная отрасль промышленности, организация, мероприятие, вид расхода, вид дохода), статья (в расходах – отдельное направление средств).

Существующая ныне бюджетная классификация РФ включает в себя:

• классификацию доходов бюджетов Российской Федерации;

• функциональную классификацию расходов бюджетов Российской Федерации;

• экономическую классификацию расходов бюджетов Российской Федерации;

• классификацию источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов Российской Федерации;

• классификацию источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета;

• классификацию видов государственных внутренних долгов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

• классификацию видов государственного внешнего долга и внешних активов Российской Федерации;

• ведомственную классификацию расходов федерального бюджета.