Текст книги "Административно-правовые аспекты образовательной деятельности в России"

Невозможно обойти стороной высказывание Н. А. Селезневой и А. И. Субетто, которые акцентирует внимание на то, что изменения в парадигме образовательной науки в сторону ее системности, ее интеграции в координатах педагогических, социальных, экономических и управленческих знаний, институционализация науки о качестве образования – квалитологии образования и квалиметрии образования (в рамках которой обобщается методология решения проблем аккредитации, аттестации, сертификации, лицензирования, нострификации, оценки эквивалентности дипломов, имеющих в целом достаточно выраженный административно-правовой аспект), институционализация экономики образования и другие изменения определили требования к повышению наукоемкости управления образовательными системами, к созданию новых форм государственного участия и придали государственному управлению особое значение4747
  Селезнева Н.А., Субетто А.И. Концепция подготовки кадров высшей квалификации по проблемам образования [электронный ресурс] http://www.trinitas.ru/rus/doc/0016/001b/00161299.htm.


[Закрыть].

Выше мы привели обозначенное в п. 1 ст. 2 Закона легитимное определение образования, в котором отсутствует указание на какое-либо государственное воздействие на исследуемые отношения. Не предлагая юридической трактовки системы образования в ч. 1 ст. 10 законодатель обозначает федеральные государственные органы и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие государственное управление в сфере образования лишь в качестве однопорядкового элемента, который, исходя из законодательного контекста имеет одинаковый статус по отношению к иным элементам (п. 3). При этом, в ч. 1 ст. 89 отражено, что управление системой образования осуществляется на принципах законности, демократии, автономии образовательных организаций, информационной открытости системы образования и учета общественного мнения и носит государственно-общественный характер. Следует также указать, что рассматриваемый нормативный акт не использует дефиницию «государственное управление» применительно ко всему комплексу образовательных отношений, она задействуется только в положениях, в которых фигурирует указание на органы государственной власти, осуществляющие управление в данной области (например, ст. 13, 20, 93, 97 и т.д.). Таким образом, значение государственного управления для такой важнейшей сферы общественной жизни как образование, явно занижено.

Одним из серьезных достижений отечественной науки административного права является всестороннее, комплексное, основанное на правоприменительной практике трактование государственного управления как движущей силы, способной оказать колоссальное влияние на все сферы общественной жизни. Д. Н., Бахрах, Б. В. Россинский и Ю. Н. Старилов обоснованно подчеркивают, что государственное управление в широком понимании – это регулирующая деятельность государства в целом (деятельность представительных органов власти, исполнительных органов государственной власти, прокуратуры, судов и т.д.). Государственное управление в широком смысле характеризует всю деятельность государства по организующему воздействию со стороны специальных субъектов права на общественные отношения4848
  См.: Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право. М., 2008. С. 26–33.


[Закрыть]. Н. М. Конин определяет исследуемую категорию в качестве организующего воздействия всего государственного аппарата на предельно широкий спектр общественных отношений всеми доступными для государства способами и рассматривает ее с трех позиций: как систему органов государственной власти, осуществляющих государственное управление, контроль и надзор; как совокупность функций, задач и направлений; как институт права, представляющий собой совокупность правовых норм, динамично регулирующих сложившиеся правоотношения4949
  См.: Конин Н.М. Административное право России. Учебник. – М.: Проспект, 2010. С. 87


[Закрыть].

Следует отметить, что в настоящее время получила широкое распространение позиция, связанная с рассмотрением системы государственного управления через взаимосвязь субъекта государственного управления (государства) с управляемыми объектами. В частности, Ю.А. Тихомиров указывает, что государственное управление – это властное упорядочивающее воздействие субъекта управления (государства и его специальных органов либо должностных лиц) на объекты управления (общество, граждан и пр.). Более конкретно – это целенаправленная организующая, подзаконная, исполнительно-распорядительная и регулирующая деятельность системы органов исполнительной власти, осуществляющих функции государственного управления (обусловленные функциями самого государства) на основе и во исполнение законов в различных отраслях и сферах социально-культурного, хозяйственного и административно-политического строительства5050
  См.: Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс. М., 2005. С. 69-70.


[Закрыть].

Г. В. Атаманчук указывает, что субъект управления (государство) определяет государственно-властный характер и преимущественно правовую форму взаимосвязи и взаимодействия соответствующих сторон. Государство устанавливает структуру взаимосвязей управляющей системы с общественной системой – управляемыми объектами5151
  См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. М., 2004. С. 55-62.


[Закрыть]. Для государственного управления, – пишут Л. Л., Попов, Ю. И Мигачев и С. В. Тихомиров, – важной является его организация, которая предусматривает определение нормами права совокупности субъектов государственного управления (органов исполнительной власти) и характера функциональных связей между ними. Субъект государственного воздействия применяет нормы права, санкции, правовые идеи, установки, правовые и неправовые средства по отношению к объекту – гражданам и коллективным образованиям. Тем самым определяются техника и характер работы системы, устанавливается траектория ее движения к поставленной социально-значимой цели5252
  См.: Попов Л. Л., Мигачев Ю. И., Тихомиров С. В. Административное право России: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. (отв. ред. Попов Л. Л.). М.: Проспект, 2010. С. 200.


[Закрыть]. На необходимость рассмотрения государственного управления через призму субъектно-объектных отношений указывают и иные авторы5353
  См., например: Батычко В. Т. Административное право. Конспект лекций. Таганрог: ТТИ ЮФУ, 2008. С. 22–27; Братановский С. Н., Зеленов М. Ф., Марьян Г. В. Административное право: .учебник. М.. Юнити-Дана, 2014. С. 12. Звоненко Д. П. Административное право: учебник. М., ЮстицИнформ, 2011. С. 188–190.


[Закрыть].

Признавая такой подход к определению государственного управления наиболее оптимальным способом удовлетворения общественных и личностных потребностей во всех областях жизнедеятельности и, в частности, в получении образования отметим, что исходя из анализа ч. 1 ст. 10 и ст. 89 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273–ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» нельзя сделать однозначный вывод о том, что государство является ведущим субъектом управления образовательными отношениями. При этом, в ст. 3 определены основные принципы государственной политики и правового регулирования отношений в сфере образования, в ст.ст. 6–8 закреплен широкий спектр полномочий государственных органов управления образованием. Из содержания этих норм все же можно сделать заключение о том, что роль государства в управлении этой сферой является главной, однако из текста закона не вытекает, что органы исполнительной власти общей и специальной компетенции занимают особое место в системе управления образованием.

Как мы уже указали, законодатель делает акцент на развитие государственно-общественной системы управления в анализируемой отрасли. Однако здесь следует присоединиться к мнению С. Н. Братановского и В. А. Юсупова, отмечающих следующее: признание права общества и каждого гражданина на участие в организации управления образованием является одним из важнейших правовых достижений, достигнутых в рамках демократических преобразований. Но реализация этого права невозможна без юридического закрепления конкретных путей и способов влияния общественности на воспитательный и образовательный цикл. Бессистемное воздействие общества на систему образования неизбежно приведет к ее распаду и поставит под угрозу применение норм Конституции РФ, посвященных основным правам и свободам… Можно бесконечно моделировать управленческие конструкции, направленные на совершенствование получения различных видов образования, но мы никуда не уйдем от основополагающего участия государства в определении границ возможного и дозволенного поведения индивидуумов и социальных групп, необходимых для основанной на правовых нормах единообразной организации образовательного процесса5454
  См.: Братановский С. Н., Юсупов В. А. Государственное управление образованием в России. Волгоград, Изд-во ВИЭСП, 2004, С. 46.


[Закрыть].

Таким образом, нынешняя законодательная трактовка системы образования не отвечает сложившейся на практике организационно-правовой модели государственного управления этой сферой и нуждается в юридическом совершенствовании.

1.2. Государственная политика в сфере образования

Образование в России имеет огромное культурно– воспитательное значение и создает предпосылки для социальной ориентации человека в обществе, тем самым оказывая воздействие на политическую сферу. В процессе получения образования происходит постижение основ государственного устройства, получение общих представлений о конституционных принципах функционирования органов власти всех уровней. Основной задачей государства является устранение препятствий к получению знаний, информации и навыков, которые необходимы гражданину для повседневной жизни. Реализация этих ориентиров в полном объеме возможна только с помощью продуманной и согласованной со всеми государственной образовательной политики. Именно она способна претворить в жизнь демократические идеалы и максимально приблизить каждого гражданина к участию в государственных делах и дать ему возможность общественного и личностного просвещения.

Термин «политика» впервые был предложен в IV веке до н. э. Аристотелем, который предлагал для него следующее определение: это искусство управления государством (полисом)5555
  Цит. по: Азаркин Н. Н., Левченко В. Н., Мартышин О. В. История политических учений. – М.: Проспект, 2001. С. 45


[Закрыть]. Следует отметить, что на протяжении всего развития общественных наук содержание этого термина многократно менялось. О. Э. Лейст понимал под политикой деятельность по поводу общественных интересов, выраженную в поведении общественных групп, а также как совокупность поведенческих моделей и институтов, регулирующих общественные отношения и создающих как сам властный контроль, так и конкуренцию за обладание силой власти5656
  См.: Лейст О. Э. Политическая идеология утопических социалистов Франции в XVIII веке. – М.: Изд-во Моск. ун-та, 1972. С. 29–30


[Закрыть]. Р. Михельс рассматривал ее как форму общественного сознания, выражающую корпоративные интересы сообщества, и проявляющуюся в гражданском обществе (государстве) в виде течений, движений, профсоюзов и других общественных организаций и объединений по специфическим интересам5757
  Цит по: Матвеев Р. Ф. Теоретическая и практическая политология. – М.: Прогресс, 2003. С. 89–90


[Закрыть]. Политика, – по мнению И. М. Чудиновой, – это система мер, закрепленных в соответствующих политических документах и правовых актах государства, направленная на учет, сочетание и реализацию национальных приоритетов, на решение возникающих противоречий во имя общих целей5858
  См.: Чудинова И. М. Основы политологии. Учебное пособие. Красноярск: КГПУ, 1995. С. 30–31


[Закрыть]. Г. Н. Манов указывает, что значение этого слова заключается в способности правящей элиты понимать волю большинства и учитывать мнение меньшинства при формировании стратегии развития государства5959
  См.: Манов Г. Н. Государство и политическая организация общества. – М.: Изд-во Наука, 1974. С. 188


[Закрыть].

Однако есть и иные суждения. Политика, – отмечает О. Америнджер, – есть благородное искусство получать голоса бедных и деньги на избирательную кампанию у богатых, обещая защитить одних от других6060
  Цит. по: Alan Ryan, Bertrand Russell's Liberalism, The Listener, 100 (1988). P. 26


[Закрыть].

У. Черчилль полагал, что политика – это грязное занятие, удел бывших некогда светлыми умов, ставших впоследствии рабами собственной власти. Чтобы ее сохранить, они вынуждены лгать и лгать в надежде на то, что кто-нибудь в эту ложь поверит6161
  Addison, Paul. Churchill: The Unexpected Hero. London, The Churchill Center, 2004. P. 47


[Закрыть]. Будучи на вершине своей политической карьеры Шарль де Голль допустил следующее высказывание: под давлением различных преследующих свои интересы сил демократия и политика зачастую разнятся и противостоят друг другу, обилие противоречий оставляет для маневра место размером с острие иглы, чтобы удержаться на нем приходится предавать свою страну или своих избирателей. Я предпочитаю второе6262
  См.: Арзаканян М. Ц. Великий де Голль: «Франция – это я!». – М.: Яуза, Эксмо, 2012. С. 48


[Закрыть].

Объясняя многообразие различных трактовок данного термина, их сходство и смысловые противоречия Н. П. Гибало говорит, что это есть показатель общественного развития, заслуживающий положительной оценки. Он свидетельствует о том, что люди стали лучше понимать жизненный уклад, стали образованнее6363
  Гибало Н. П. Экономические интересы как институциональная константа формально-неформального равенства и неравенства // Проблемы институционализации экономики России / Монография. – Кострома: КГУ им. КА. Некрасова. – 2002. С. 204


[Закрыть].

Учитывая векторную направленность нашего исследования, заметим, что в настоящее время ученые склонны рассматривать государственную политику как часть управленческой деятельности. Д. А. Новиков указывает, что политика представляет собой стратегию объединения людей, направляющую общественные процессы и явления в нужное русло. Именно она способна скоординировать деятельность органов законодательной, исполнительной и судебной власти и сформировать единую линию воздействия на требующие вмешательства общественные отношения6464
  См.: Новиков Д. А. Указ. соч. С. 18.


[Закрыть]. Конституция Российской Федерации, – подчеркивают М. Л. Захаров и Э. Г. Тучкова, – закрепила прочные основы соблюдения прав и свобод человека и гражданина. Но этот ведущий нормативный акт не может их гарантировать без всеобъемлющего целенаправленного воздействия на общество, а точнее на тех субъектов, которые не хотят или не могут исполнять общепринятые требования6565
  См.: Захаров М. Л., Тучкова Э. Г. Право социального обеспечения России. М.: БЕК, 2001. С. 20


[Закрыть].

Данную позицию можно соотнести с мнением ученых-административистов. В частности, Ю. М. Козлов полагает, что государственная политика – это закрепленная в законодательстве и обозначенная Президентом РФ и Правительством РФ программа действий для органов государственного и муниципального управления в социально-экономической сфере, выражающаяся в совокупности приемов и способов администрирования и следования единому политическому курсу на повышение благосостояния населения6666
  См.: Козлов Ю. М. Административное право, – М.: Юристъ, 1999. С. 68


[Закрыть]. С. Д. Хазанов предлагает трактовать это словосочетание как, включающий в себя имплементацию социальных стандартов, артикуляцию и агрегирование индивидуальных и общих интересов механизм, юридически интегрированный во многоуровневую систему государственного управления. Этот механизм закрепляет субординацию в отношениях между субъектами и объектами управления и определяет схему построения горизонтальных связей. Его стержнем выступает образование – специальный обязательный ценз, без которого лицо не может быть допущено к замещению государственных должностей и участвовать в управлении страной6767
  См.: Хазанов С. Д. Указ соч. С. 177.


[Закрыть].

Полностью разделяя данную позицию, отметим, что государственная политика в сфере образования тесно связана с социальной политикой и не может быть реализована без совместного участия всех заинтересованных министерств и ведомств. На этих вопросах сделан акцент в Указе Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики»6868
  Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 19. ст. 2334.


[Закрыть]. Этот документ предусматривает комплекс мероприятий, направленных как на повышение средней заработной платы педагогических работников дошкольных образовательных учреждений, образовательных учреждений общего образования, преподавателей и мастеров производственного обучения образовательных учреждений начального и среднего профессионального образования, работников учреждений культуры, так и на повышение эффективности реализации мероприятий по содействию трудоустройству инвалидов, на обеспечение доступности профессионального образования, включая совершенствование методов профессиональной ориентации детей-инвалидов и лиц с ограниченными возможностями здоровья, на подготовку специализированных программ профессионального обучения инвалидов с учетом особенностей их психофизического развития и индивидуальных возможностей, а также индивидуальных программ реабилитации инвалидов, на создание условий для повышения уровня занятости инвалидов, в том числе на оборудованных (оснащенных) для них рабочих местах.

Отметим, что Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» не содержит легального определения государственной политики в исследуемой сфере. Утратившие ныне силу Закон РФ от 10 июля 1992 г. № 3266–1 «Об образовании» и Федеральный закон от 22 августа 1996 г. № 125–ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»6969
  Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 35. ст. 4135


[Закрыть] также не давали юридической интерпретации этого словосочетания. В. С. Леднев не считает подобную ситуацию законодательным просчетом, отмечая, что государственная образовательная политика представляет собой весьма многогранное явление, выразить суть которого с помощью одной правовой нормы является непростой задачей. Поскольку современные формы управления образовательным процессом динамично развиваются, то формулирование и фиксация в законе единого характеризующего политику положения всегда будет выглядеть устаревшим7070
  См.: Леднев В. С. Указ соч. С. 50.


[Закрыть]. Несмотря на это, на наш взгляд, не лишенное правдивости суждение, в специальной литературе все же можно встретить некоторые трактовки исследуемого института7171
  В частности, Н. Н. Лебедева понимает под государственной образовательной политикой процесс и результат реализации приоритетных национальных проектов в области образования, имеющие целью сформировать идеальную социально адаптированную личность (Лебедева Н. Н. Право. Личность. Интернет. – М.: Волтерс Клувер, 2004. С. 58). Государственная политика в сфере образования – это юридическое и экономическое стимулирование процесса овладения полезным для человечества опытом, осуществляемое органами управления образования при всеобщей поддержке (Мухудадаев М. О. Государственная социальная политика в сфере образования современной России: дисс … докт полит. наук. СПб., 2011. С. 189)


[Закрыть].

Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ в ст. 3 раскрывает ее содержание через систему принципов. В специальной литературе под принципами государственной политики понимается базирующиеся на знании законов функционирования и развития общества основополагающие правила деятельности органов, социальных групп и людей по управлению общественными процессами7272
  См.: Сморгунов Л. В., Альгин А. П., Барыгин И. Н. [и др. ]. Государственная политика и управление: учебник: в 2 ч. / Под ред. Л. В. Сморгунова. Ч. 1: Концепции и проблемы государственной политики и управления. – М.: РОССПЭН, 2006. С. 71


[Закрыть]. Существует мнение, согласно которого эта категория определяется как общеобязательные исходные нормативно-юридические положения, отличающиеся универсальностью, общей значимостью, высшей императивностью, определяющие содержание правового регулирования и выступающие критерием правомерности поведения и деятельности участников регулируемых правом отношений7373
  См.: Общая теория права и государства. Под ред. В. В. Лазарева. М.: Юристъ, 2001. С. 57


[Закрыть]. Проводя сравнительный анализ этого нормативного акта и Закона РФ от 10 июля 1992 г. № 3266–1 можно говорить о том, что такой подход имеет свои достоинства и недостатки.

Достоинствами являются, во-первых, закрепление закрытого перечня принципов государственной политики в сфере образования. Таким образом, в действующей редакции Закона об образовании определены направления, по которым исследуемые отношения должны развиваться вне зависимости от каких-либо внешних влияний и воздействий. В этом нормативном акте отсутствует норма, устанавливающая порядок изменения имеющихся и введения новых принципов. Однако, подобное не означает, что они будут действовать бессрочно. Их закрытый перечень может быть изменен путем внесения изменений в ст. 3. Такая позиция свидетельствует о том, что формирование данных принципов является исключительной прерогативой федерального законодателя и не может быть отнесено к компетенции Министерства образования и науки Российской Федерации. Данный орган согласно Положению о нем7474
  См.: «О Министерстве образования и науки Российской Федерации». Постановление Правительства РФ от 15 мая 2010 г. № 337// Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. № 21. ст. 2603


[Закрыть] является одним из субъектов наряду с Президентом РФ и Правительством РФ, осуществляющим выработку и реализацию государственной политики в данной сфере.

Во-вторых, рассматриваемые принципы являются также принципами правового регулирования образовательных отношений. Этим путем решена важнейшая стратегическая задача, связанная с определением границ управленческой деятельности, осуществляемой органами государственного и муниципального управления в образовательной сфере. Принятие нормативных актов любого уровня должно осуществляться в строгом соответствии с этими принципами и не может им противоречить.

В-третьих, достаточно широкий перечень принципов позволяет вести речь как об общем, так и специальном их предназначении, что указывает на возможность их широкого использования в иных социальных отраслях и комплексного применения вместе с нормами Закона РФ от 7 февраля 1992 г. № 2300–I «О защите прав потребителей»7575
  Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 15. ст. 766


[Закрыть], Федерального закона от 24 ноября 1995 г. № 181–ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации7676
  Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 48. ст. 4563


[Закрыть], Федерального закона от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации»7777
  Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 31. ст. 3802


[Закрыть], Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73–ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»7878
  Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 26. ст. 2519


[Закрыть]и т.д.

Вместе с этим, следует отметить определенные недостатки. Закон РФ от 10 июля 1992 г. № 3266–1 в ст. 2 также содержал ряд принципов государственной политики в области образования (гуманистический характер образования, приоритет общечеловеческих ценностей, жизни и здоровья человека, свободного развития личности. Воспитание гражданственности, трудолюбия, уважения к правам и свободам человека, любви к окружающей природе, Родине, семье; единство федерального культурного и образовательного пространства. Защита и развитие системой образования национальных культур, региональных культурных традиций и особенностей в условиях многонационального государства; общедоступность образования, адаптивность системы образования к уровням и особенностям развития и подготовки обучающихся, воспитанников; светский характер образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях; свобода и плюрализм в образовании; демократический, государственно-общественный характер управления образованием. Автономность образовательных учреждений). Однако, на первом месте стояла Федеральная целевая программа развития образования, которая выступала организационной основой государственной политики Российской Федерации в области образования (ст. 1). Поясним, что данная норма существовала в Законе с момента введения его в действие и до принятия Конституции РФ 1993 г. В рамках реализации этой статьи был принят ряд программных документов. Обратим внимание на некоторые из них, имевшие важное значение для развития образовательного процесса.

Так, Федеральный закон от 10 апреля 2000 г. № 51– ФЗ «Об утверждении Федеральной программы развития образования»7979
  Собр. законодательства Рос. Федерации. 2000. № 16. Ст. 1639


[Закрыть] сформировал обширный круг мероприятий на 2000–2005 гг. по выведению отечественного образования и науки из кризисного состояния. Именно этим актом были заложены прочные основы для разработки и внедрения образовательных программ, соответствующих современному российскому и мировому уровню техники, науки, культуры, а также для развития информационных образовательных технологий и методов обучения, в том числе дистанционных, научно-исследовательской и научно-технической деятельности организаций системы образования, интеграции науки и образования. Федеральная программа создала условия к упорядочению работы федеральных министерств и ведомств, органов регионального и муниципального управления, направленной на переход к новым нормативам и механизмам оснащения образовательных учреждений и других организаций системы образования средствами обучения, инвентарем, учебно– наглядными пособиями, станочным, лабораторным и научным оборудованием, приборами, вычислительной, информационной и множительной техникой, печатной учебно-методической продукцией с использованием современных форм хозяйствования в виде тендеров, конкурсов и торгов. Кроме того, данный документ содержал организационные аспекты финансирования комплекса мер по поддержке производителей учебно– лабораторного, научного и производственного оборудования учебного назначения, мягкого и жесткого инвентаря и иных средств оснащения образовательных учреждений и других организаций системы образования, а также по строительству и ремонту зданий и сооружений организаций системы образования (подраздел 2). В подразделе 3 было обращено особое внимание на востребованность труда, повышение общественного престижа, государственного и социального статуса, пенсионного обеспечения педагогических и других работников организаций этой системы.

Несмотря на то, что данный Закон составил необоснованную конкуренцию действовавшему одновременно с ним Закону РФ от 10 июля 1992 г. № 3266–1 «Об образовании», породил ряд коллизий при реализации на практике принципов государственной политики в анализируемой сфере, следует подчеркнуть, что установленные им подходы к решению множества проблем имели положительный эффект. Утвержденная на высшем законодательном уровне Федеральная программа развития образования, сочетая в себе правовые и организационные методы стабилизации рассматриваемых отношений, сделала акцент на программно-целевое управление образованием. Это позволило усилить государственный и общественный контроль за деятельностью образовательных учреждений всех форм собственности, определить стандарты качества предлагаемого образования. Юридическая прозрачность в формировании и распределении материальных средств способствовала повышению доступа населения к дошкольному, основному общему и профессиональному образованию в различных субъектах Федерации, городских поселениях и районных центрах.

На смену Федеральному закон от 10 апреля 2000 г. № 51–ФЗ пришла Федеральная целевая программа развития образования на 2006–2010 годы8080
  См.: «О Федеральной целевой программе развития образования на 2006–2010 годы». Постановление Правительства РФ от 23 декабря 2005 г. № 803// Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 2. ст. 186


[Закрыть]. Она обозначила новые трудности в поэтапной реализации положений Конституции РФ и Закона РФ от 10 июля 1992 г. № 3266–1, выражавшиеся в замедлении роста доли детей дошкольного возраста, обучающихся по программам предшкольного образования, сохранении перегрузки детей, обучающихся в общеобразовательных учреждениях, переносе срока создания системы непрерывного профессионального образования в стране, неполное следование положениям Болонской и Копенгагенской деклараций, усиление деградации материальной инфраструктуры образования, отток профессиональных кадров из отрасли, отсутствие востребованности отдельных направлений высшего образования и т.д.

Для решения этих проблем разработчики Программы применили программно-целевой метод в сочетании с апробированными методиками государственного управления. В результате такого подхода был сформирован новый на тот период механизм взаимодействия общественных формаций, ориентированный на:

– внедрение моделей интегрированных образовательных учреждений, реализующих образовательные программы различных уровней образования, для обеспечения адекватной реакции системы образования на динамично изменяющиеся потребности личности, общества и государства;

– выделение в системе высшего профессионального образования общенациональных университетов и системообразующих вузов для повышения эффективности использования интеллектуального потенциала высшей школы и концентрации материально– технических и финансовых ресурсов на ключевых направлениях развития российского образования в интересах государства, общества и личности;

– внедрение моделей государственно– общественного управления образовательными учреждениями в целях развития институтов общественного участия в образовательной деятельности и повышения открытости и инвестиционной привлекательности сферы образования;

– повышение эффективности институционального управления при изменении организационно– правовых форм деятельности учебных заведений в целях обеспечения развития экономической самостоятельности образовательных учреждений, усиления их ответственности за конечные результаты деятельности, повышения результативности финансирования сферы образования;

– организацию сетевого взаимодействия образовательных учреждений для развития мобильности в сфере образования, совершенствования информационного обмена и распространения эффективных решений.

Анализируя динамику воздействия целевых программ на процесс получения образования в России (2000–2010 гг. – прим. авт.) М. О. Мухудадаев отмечает, что благодаря осуществленным в запланированные сроки целенаправленным мероприятиям государству в целом удалось укрепить единство культурного и образовательного пространства. В среднем на 60 % повышено денежное содержание учителей, преподавателей и иных работников бюджетных образовательных учреждений, на 80 % завершена модернизация объектов образования. Предотвращен бесконтрольный рост коммерческих школ и ВУЗов, занятых продажей знаний и подтверждающих их документов, разорван порочный круг отношений, связанных с дискредитацией среднего профессионального образования. Стимулирование научных исследований вышло на мировой уровень8181
  См.: Мухудадаев М.О. Указ соч. С. 293


[Закрыть]. Также добавим, что положительный эффект от практического внедрения программно-целевого метода способствовал корректировке в соответствие с современными требованиями отдельных направлений образовательной политики. В процессе реализации директив отмеченных нормативных актов в Закон РФ от 10 июля 1992 г. № 3266–1 «Об образовании» внесено большое количество существенных изменений, касающихся организации работы студенческих отрядов, компенсаций за содержание ребенка в образовательных организациях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования, учреждения муниципальных высших учебных заведений, предоставления преимущественного права поступления в федеральные государственные образовательные учреждения, реализующие военные профессиональные образовательные программы, для имеющих спортивные достижения лиц и т.д.8282
  «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «Об образовании». Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 148-ФЗ// Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 29. Ст. 3585; «О внесении изменений в статью 50 Закона Российской Федерации «Об образовании» и статью 16 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». Федеральный закон от 21 декабря 2009 г. № 329–ФЗ// Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 52 (ч. I). ст. 6405; «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 281–ФЗ// Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 52 (ч. I). Ст. 6236; «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 313–ФЗ// Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. № 49. Ст. 6074


[Закрыть]

Однако, действующая редакция ст. 3 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273–ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», определяющая основные принципы государственной политики и правового регулирования отношений в сфере образования, не рассматривает Федеральную программу развития образования в качестве организационной основы государственной политики в исследуемой сфере. Также следует отметить, что Закон вообще не содержит каких-либо положений, связанных с организационными основами такой политики и не предлагает механизмов по поэтапному воплощению в реальность многочисленных инновационных статей. Не вносит ясности формулировка п. 4 ч.1 ст. 6, согласно которой к полномочиям федеральных органов государственной власти в сфере образования относится «разработка, утверждение и реализация государственных программ Российской Федерации, федеральных целевых программ, реализация международных программ в сфере образования». Законодатель не дает разъяснений относительно того, какие могут быть или должны быть эти программы (глобальные, определяющие развитие всей системы образования, либо посвященные отдельным ее отраслям, либо отстающим в развитии регионам), не определяет конкретные органы, уполномоченные их утверждать, а также возможные сроки их реализации. Но, на наш взгляд, главное упущение в том, что в исследуемом Законе не закреплена норма, связанная с тем, что подобные программы должны приниматься в обязательном порядке, последующие программные мероприятия должны основываться на результатах, достигнутых в ходе реализации предыдущих. Из содержания указанной статьи невозможно сделать однозначный вывод о том, является ли разработка и утверждение таких программ правом или обязанностью федеральных органов управления образованием.

Подобный юридический пробел имеет далеко идущие последствия, которые могут оказать негативное влияние на перспективы развития отечественного образования и отрицательно сказаться на ходе применения Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273–ФЗ.

Укажем, что данный нормативный акт был принят и введен в действие в переходный период, а точнее на середине сроков действия Федеральной целевой программы развития образования на 2011–2015 годы8383
  «О Федеральной целевой программе развития образования на 2011–2015 годы». Постановление Правительства РФ от 7 февраля 2011 г. № 61// Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 10. ст. 1377


[Закрыть]. Данная Программа разрабатывалась во второй половине 2010 г. и была ориентирована на исполнение положений ныне утратившего силу Закона РФ от 10 июля 1992 г. № 3266–1 «Об образовании». В период подготовки программных мероприятий и оценки различных рисков не было даже предположений о том, что через два года будет принят новый Закон об образовании. Также отметим, что организационный механизм исполнения Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273–ФЗ на момент его разработки и утверждения в окончательной редакции в Федеральной целевой программе развития образования на 2011–2015 годы зафиксирован не был. Незначительные корректировки расходной части федерального бюджета и ее некоторое увеличение в целях улучшения материально– технического обеспечения объектов системы образования были сделаны Постановлением Правительства РФ от 27 декабря 2012 г. № 14428484
  См.: «О внесении изменений в Федеральную целевую программу развития образования на 2011–2015 годы». Постановление Правительства РФ от 27 декабря 2012 г. № 1442// Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. № 2. ст. 84


[Закрыть]. Аналогичные поправки в рассматриваемую ФЦП были внесены постановлениями Правительства РФ от 5 августа 2013 г. № 6638585
  См.: «О внесении изменений в Федеральную целевую программу развития образования на 2011–2015 годы»// ПостановлениеПравительства РФ от 5 августа 2013 г. № 663// Собр. законодательства Рос. Федерации.


[Закрыть] и от 26 декабря 2013 г. № 12628686
  См.: «О внесении изменений в Федеральную целевую программу развития образования на 2011–2015 годы»// Постановление Правительства РФ от 26 декабря 2013 г. № 1262// Собр. законодательства Рос. Федерации.


[Закрыть]. Необходимо признать актуальность, важность и обязательность материального стимулирования процесса получения всех видов образования, однако, в перечне из 12 принципов государственной политики в рассматриваемой сфере, определенных в ч. 1 ст. 3 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273–ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», принцип обязательного государственного покрытия затрат на реализацию права граждан на образование не закреплен.