Текст книги "Административно-правовые аспекты образовательной деятельности в России"

В двух последних отмеченных нами постановлениях Правительства РФ закреплены глобальные направления развития отечественного образования, которые смело можно отнести к разряду политических. К ним отнесены: распространение на всей территории Российской Федерации современных моделей успешной социализации детей, внедрение во всех субъектах Российской Федерации современных проектов энергосбережения в образовательных учреждениях, воплощение национальной образовательной инициативы «Наша новая школа», создание основанной на информационно-коммуникационных технологиях системы управления качеством образования, обеспечивающей доступ к образовательным услугам и сервисам, разработка и введение норматива подушевого финансирования на педагогическое сопровождение развития (образования) талантливых детей. Между тем, Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273–ФЗ не содержит каких-либо норм, посвященных данным аспектам. Эти и многие другие отраженные в ФЦП инновационные идеи невозможно внедрить в короткие сроки, они требуют целенаправленного государственного участия, формирования и правового закрепления особых политических векторов по их интеграции в существующие образовательные отношения.

Примечательно, что в период действия Федеральной целевой программы развития образования на 2011–2015 годы Распоряжением Правительства РФ от 15 мая 2013 № 792-р утверждена и введена в действие государственная программа Российской Федерации «Развитие образования» на 2013–2020 годы8787
  См.: Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Развитие образования» на 2013–2020 годы. Распоряжение Правительства РФ от 15 мая 2013 г. № 792-р// Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. № 21. ст. 2671


[Закрыть]. Анализируя этот масштабный по своему содержанию документ можно также прийти к выводу, что отдельные его положения выходят за рамки отмеченного Закона. В частности, в данном документе обращено особое внимание на построение эффективной системы обучения взрослых граждан, формирование организациями высшего образования фондов целевого капитала, интернационализация российского высшего образования и расширение экспорта российских образовательных услуг, стимулирование обучения российских студентов в зарубежных высших учебных заведениях в течение определенного времени, переход высшего образования на образовательные программы бакалавриата и магистратуры и пр. Юридическая связь этих плановых мероприятий с принципами государственной политики и правового регулирования образования, отраженных в Законе, также отсутствует.

Подводя некоторый итог сказанному выше необходимо отметить следующее. Действующая редакция Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273–ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» не содержит указания на необходимость использования программно-целевого метода при практической реализации его положений, в ст. 3 не закреплены требующееся для этих целей организационные основы. Действующие целевые программы в области образования не имеют единых общесистемных задач и не в полной мере подкреплены положениями этого нормативного акта и частично не согласуются с принципами государственной политики в этой сфере. На наш взгляд, необходимо произвести законодательную корректировку этой статьи, что позволит систематизировать и укрепить политические установки, направленные на внедрение образовательных инноваций.

Продолжая далее наше исследование остановимся на детальном анализе принципов государственной политики и правового регулирования отношений в сфере образования.

Первую позицию в ч. 1 ст. 3 Закона № 273–ФЗ занимает такой важнейший принцип как признание приоритетности образования. Этим тезисом подчеркивается заинтересованность российского общества и государства в постоянном повышении образовательного уровня населения и совершенствовании деятельности образовательных и научных учреждений. От уровня знаний и квалификации граждан зависит не только степень гарантированности основных прав и свобод человека, обозначенных в ст. 2 Конституции РФ, но и укрепление этих ценностей в будущем. Стране не нужны простые исполнители чьей-либо воли, способные молча следовать в том направлении, в котором им будет указано. Государство сегодня нуждается в личностях, способных мыслить критически и прогрессивно. Именно они и составляют кадровый потенциал, который может справиться с текущими проблемами во всех сферах государственного управления, обеспечить успешное развитие российской экономики, межнациональное партнерство, социальное благополучие нации, а также состояние национальной безопасности.

Вместе с этим, на наш взгляд, при моделировании принципов государственной политики законодателю следует использовать термин «приоритетность» с максимальной осторожностью. Большой толковый словарь русского языка определяет значение слова «приоритет» как преобладающее, первоочередное значение чего-либо8888
  См.: Большой толковый словарь русского языка. Под ред. С.А. Кузнецова. СПб., Норинт, 2000. С. 985


[Закрыть]. Представителями науки административного права сделано утверждение, что приоритетность является оценочным понятием, значение которого можно определить только при сравнении степени воздействия одних государственных регуляторов, имеющих преимущество по отношению к другим. Из этого следует логичный вывод: если существуют первичные категории, на которые в нормативных актах ставятся соответствующие юридические акценты, то должны существовать и менее значимые, вторичные аспекты, интересующие общество в течение определенного периода времени в меньшей степени, иначе невозможно будет выделить приоритеты. Если теоретически признать абсолютно все направления государственной социальной политики приоритетными, то мы получим их полное равенство, из которого опять придется выбирать и формировать теперь уже наиболее приоритетные сферы. Приведем ряд примеров законодательного использования указанного термина. Так, в п. 1 ч. 2. ст. 3 Федерального закона от 7 декабря 2011 г. № 416–ФЗ «О водоснабжении и водоотведении»8989
  Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 50. ст. 7358


[Закрыть] среди принципов государственной политики в данной области закреплена приоритетность обеспечения населения питьевой водой, горячей водой и услугами по водоотведению. Согласно ч. 2 ст. 4 Федерального закона от 8 января 1998 г. № 3–ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах»9090
  Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 2. Ст. 219


[Закрыть] государственная политика в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также в области противодействия их незаконному обороту базируется на приоритетности мер по профилактике наркомании и правонарушений, связанных с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ, стимулировании деятельности, направленной на антинаркотическую пропаганду. В соответствие с п. 5 ст. 5 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. № 195–ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации»9191
  Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 50. Ст. 4872


[Закрыть] к принципам социального обслуживания отнесена приоритетность предоставления социальных услуг несовершеннолетним, находящимся в трудной жизненной ситуации. Не подвергая критике указанные законодательные интерпретации отметим, что далее в этих законах не раскрывается содержание менее приоритетных направлений государственной политики, но исходя из подобных трактовок можно предположить, что таковые все же имеются. Отметим, что если данные положения закрепить нормативно, то это будет противоречить Конституции РФ, провозглашающей Россию социальным государством. Наиболее удачной, как нам представляется, следует признать формулировку ст. 9 Закона РФ от 9 октября 1992 г. № 3612–I «Основы законодательства Российской Федерации о культуре»9292
  Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 46. ст. 2615


[Закрыть], в которой отражено, что права человека в области культурной деятельности приоритетны по отношению к правам в этой области государства и любых его структур, общественных и национальных движений, политических партий, этнических общностей, этноконфессиональных групп и религиозных организаций, профессиональных и иных объединений.

Второе место среди принципов государственной образовательной политики занимает закрепленный в п. 2 ч. 1 ст. 3 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273–ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» принцип обеспечения права каждого человека на образование, недопустимость дискриминации в сфере образования. Рассматриваемый принцип является синтезом двух конституционных постулатов – гарантирующей право на образование ч. 1 ст. 43 и ч. 2 ст. 19 Конституции РФ, согласно которой государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности. Указанный принцип частично дублируется в п. 8 ч. 1 ст. 3 Закона, в которой зафиксировано обеспечение права на образование в течение всей жизни в соответствии с потребностями личности, адаптивность системы образования к уровню подготовки, особенностям развития, способностям и интересам человека.

Подобная юридическая конструкция сложна для понимания и практического применения. В. И. Вернадский указывает, что право на образование включает в себя неотчуждаемую возможность для гражданина совершенствовать приобретенные и получать новые знания. Переход на новую ступень личностного развития происходит в процессе взросления и ограничивается только продолжительностью жизни9393
  См.: Вернадский В. И. Научная мысль как планетное явление. Монография. Отв. ред. A. Л. Яншин, М., Наука, 1991. С. 17


[Закрыть]. Следует полностью поддержать точку зрения Д. А. Новикова, подчеркивающего, что право на образование Конституция РФ относит к числу самостоятельных, не нуждающихся в усилении как иными правовыми актами, так и статьями Основного Закона. Привязка этого права к иным надстроечным конструкциям неизбежно повлечет изменение его конституционного содержания9494
  См.: Новиков Д. А. Указ соч. С. 55


[Закрыть]. Связь между признанием права на образование и недопустимостью дискриминации можно признать допустимой. Однако, связывать в одном принципе данное право и адаптивность системы образования, на наш взгляд, излишне. Анализируемый Закон содержит большое количество норм, посвященных правовым и организационным основам функционирования системы образования, к которым отнесены государственная регламентация, лицензирование, государственная аккредитация, контроль (надзор) образовательной деятельности, оценка качества работы образовательных учреждений (ст.ст. 90–96). Также уделено значительное внимание информационной открытости, мониторингу, экономике и финансовому обеспечению данной системы (ст.ст. 97–99). Широкоформатное отображение эти и иные немаловажные аспекты получили в отмеченных выше Постановлении Правительства РФ от 07 февраля 2011 г. № 61 «О Федеральной целевой программе развития образования на 2011–2015 годы» и Распоряжении Правительства РФ от 15.05.2013 № 792-р «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Развитие образования» на 2013–2020 годы». Подобное свидетельствует о необходимости выделения принципа адаптивности системы образования и закрепления его в качестве отдельного пункта в ч. 1 ст. 3 Закона № 273–ФЗ.

Следует отметить, что содержание принципов, отображенных в п.п. 2 и 8 ч. 1 ст. 3, некоторым образом повторено в п. 7 ч. 1 этой статьи. В ней в качестве принципа отображена свобода выбора получения образования согласно склонностям и потребностям человека, создание условий для самореализации каждого человека, свободное развитие его способностей, включая предоставление права выбора форм получения образования, форм обучения, организации, осуществляющей образовательную деятельность, направленности образования в пределах, предоставленных системой образования, а также предоставление педагогическим работникам свободы в выборе форм обучения, методов обучения и воспитания. Первая составляющая данного принципа является правовым развитием конституционной нормы, пропагандирующей право на образование, которое без указанных свобод и гарантируемых альтернатив теряет смысл. В связи с этим данная часть не может претендовать на роль самостоятельного принципа государственной политики в исследуемой сфере. Вторая составляющая, в свою очередь, во многом декларативна и не соответствует нормативно установленным основам организации учебного процесса, которые базируются на:

1) образовательном стандарте – совокупности обязательных требований к высшему образованию по специальностям и направлениям подготовки, утвержденных образовательными организациями высшего образования, определенными настоящим Федеральным законом или указом Президента Российской Федерации (п. 7 ст. 2);

2) федеральных государственных требованиях – обязательных требованиях к минимуму содержания, структуре дополнительных предпрофессиональных программ, условиям их реализации и срокам обучения по этим программам, утверждаемых в соответствии с настоящим Федеральным законом уполномоченными федеральными органами исполнительной власти (п. 8 ст. 2);

3) образовательных программах – комплексе основных характеристик образования (объем, содержание, планируемые результаты), организационно– педагогических условий и в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом, форм аттестации, который представлен в виде учебного плана, календарного учебного графика, рабочих программ учебных предметов, курсов, дисциплин (модулей), иных компонентов, а также оценочных и методических материалов (п. 9 ст. 2);

При этом, как отражено в ч. 11 ст. 13 Закона, порядок организации и осуществления образовательной деятельности по соответствующим образовательным программам различных уровня и (или) направленности или по соответствующему виду образования устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования. Таким образом, неясно, о предоставлении какой свободы педагогическим работникам идет речь при выборе ими форм обучения, методов обучения и воспитания.

Возможно в данном случае законодатель подразумевает самостоятельность высших учебных заведений в выборе и применении образовательных методик. Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273–ФЗ содержит специальную норму, регламентирующую данные аспекты – это ч. 10 ст. 11, в которой отражено, что Московский государственный университет имени М. В. Ломоносова, Санкт-Петербургский государственный университет, образовательные организации высшего образования, в отношении которых установлена категория «федеральный университет» или «национальный исследовательский университет», а также федеральные государственные образовательные организации высшего образования, перечень которых утверждается указом Президента Российской Федерации, вправе разрабатывать и утверждать самостоятельно образовательные стандарты по всем уровням высшего образования. Требования к условиям реализации и результатам освоения образовательных программ высшего образования, включенные в такие образовательные стандарты, не могут быть ниже соответствующих требований федеральных государственных образовательных стандартов. Однако, на наш взгляд, эту норму следует отнести к принципу, отраженному в п. 9 ч. 1 ст. 3, которая гарантирует автономию образовательных организаций, академические права и свободы педагогических работников и обучающихся, предусмотренные настоящим Федеральным законом, информационную открытость и публичную отчетность образовательных организаций.

Разработчики анализируемого Закона отошли от традиционного рассмотрения образовательных учреждений как юридических лиц, имеющих различный административно-правовой статус, и выделили только одну основную организационно-правовую форму – образовательную организацию. В п. 18 ст. 2 она определена как некоммерческая организация, осуществляющая на основании лицензии образовательную деятельность в качестве основного вида деятельности в соответствии с целями, ради достижения которых такая организация создана. В п. 19 этой статьи присутствует еще одно определение, в котором фигурирует организация, осуществляющая обучение, – юридическое лицо, осуществляющее на основании лицензии наряду с основной деятельностью образовательную деятельность в качестве дополнительного вида деятельности. При этом, исходя из содержания п. 20 ст. 2 такая организация приравнена к организации, осуществляющей образовательную деятельность. Из этого следует, что любая организация независимо от форм собственности, осуществляющая согласно уставу передачу каких-либо знаний и навыков, является образовательной и подпадает под сферу действия рассматриваемого Закона. Таким образом, область его применения существенного расширяется и охватывает дома народного творчества, театральные, художественные, дизайнерские, фото– студии, шахматные и спортивные клубы, учреждения, осуществляющие подготовку водителей транспортных средств, библиотеки, Интернет-центры, общественные организации спасателей и т.д. В соответствие с подобным законодательным подходом весьма трудно определить границы, за переделами которых Закон не может быть использован. Более того, указанные нормы можно сопоставить с принципом государственной политики, закрепленным в п. 8 ч. 1 ст. 3, который, на наш взгляд, следует трактовать расширительно и включить такой аспект как непрерывность образования. Его практическое выражение очевидно: специалист со средним или высшим профессиональным образованием, начиная трудовую деятельность в какой-либо сфере, неизбежно сталкивается с необходимостью приобретения дополнительных знаний и умений, совершенствовать профессиональный уровень. Успешный старт карьеры требует постоянного специализированного обучения, в качестве которого можно рассматривать изучение корпоративных правил поведения, обычаев делового оборота, практической психологии общения с разными клиентами, технологических особенностей оборудования, программного обеспечения и т.д. Широко распространена форма наставничества, при которой не являющимся педагогами старшим менеджерам, мастерам, инженерам вменено в должностные обязанности обучать молодых сотрудников. Подобное в совокупности с содержанием п.п. 18–20 ст. 2 позволяет высказать тривиальное предположение о том, что теперь все без исключения предприятия, учреждения и организации, а также общественные объединения, функционирующие на территории России, можно рассматривать как образовательные.

В ч. 1 ст. 28 обозначено, что образовательная организация обладает автономией, под которой понимается самостоятельность в осуществлении образовательной, научной, административной, финансово– экономической деятельности, разработке и принятии локальных нормативных актов в соответствии с настоящим Федеральным законом, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и уставом образовательной организации. Большой юридический словарь значение слова «автономия» (гр. autonomia – самоуправление, от autos – сам и nomos – закон) в широком смысле трактует как определенную степень самостоятельности каких-либо органов, организаций, территориальных и иных общностей в вопросах их жизнедеятельности. Автономия учреждений делится на финансовую, экономическую и административную и предоставляется, как правило, отдельным государственным органам и учреждениям в силу специфики их деятельности, требующей принятия оперативных и компетентных решений9595
  Додонов В. Н., Ермаков В. Д., Крылова М. А. и др. Большой юридический словарь. М. Инфра-М, 2001. С. 39


[Закрыть]. Данная норма в сочетании с принципом, обозначенном в п. 9 ч. 1 ст. 3, позволяет вести речь о единой автономии организаций данной категории. Но не нужно быть юристом, социологом, политологом, обладать какими-либо познаниями в области педагогики, государственного управления чтобы понять, что, к примеру, муниципальное бюджетное дошкольное образовательное учреждение «Детский сад «Воробышек» с. Большая Гусиха Базарнокарабулакского района Саратовской области» и Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Московская государственная юридическая академия имени О. Е. Кутафина» будут иметь разную степень автономности. Однако, анализируемый Закон какую-либо градацию в этой области не предусматривает. В ч. 1 ст. 28 закреплены сферы самостоятельности образовательных учреждений, в числе которых обозначена научная деятельность. Однако, какая научная деятельность может иметь место в коррекционных и дошкольных образовательных организациях, учреждениях для несовершеннолетних с девиантным поведением, исследуемый нормативный акт умалчивает.

Бесспорность автономии выполняющих образовательные функции коммерческих организаций и общественных объединений подтверждена законодательно9696
  См., например: «Об акционерных обществах». Федеральный закон от 26 декабря 1995 г. № 208–ФЗ. Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 1. ст. 1; «Об обществах с ограниченной ответственностью». Федеральный закон от 8 февраля 1998 г. № 14–ФЗ// Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 7. ст. 785; «Об общественных объединениях». Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 82–ФЗ// Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 21. ст. 1930


[Закрыть] и, по нашему мнению, не нуждается в дополнительном правовом закреплении. Что же касается автономности бюджетных образовательных организаций, то в данном случае ключевое значение будет иметь возможность использования имущества, находящегося у них на праве оперативного управления. Ч. 1 ст. 296 ГК РФ устанавливает, что учреждение, за которыми имущество закреплено на праве оперативного управления, владеет, пользуется этим имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, назначением этого имущества и, если иное не установлено законом, распоряжаются этим имуществом с согласия собственника этого имущества. Однако, практическое воплощение принципа автономности неизбежно вступит в противоречие с ч. 2 ст. 296 ГК РФ, согласно которой собственник имущества вправе изъять излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество, закрепленное им за учреждением либо приобретенное учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение этого имущества. Имуществом, изъятым у учреждения, собственник этого имущества вправе распорядиться по своему усмотрению.

Гуманистический характер образования, приоритет жизни и здоровья человека, прав и свобод личности, свободного развития личности, воспитание взаимоуважения, трудолюбия, гражданственности, патриотизма, ответственности, правовой культуры, бережного отношения к природе и окружающей среде, рационального природопользования обозначены в качестве важнейшего многосоставного принципа в п. 3 ч. 1 ст. 3 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273–ФЗ. Данный принцип закрепляет самые главные и важные основы всей образовательной политики РФ. А именно – весь образовательный процесс должен базироваться на принципе гуманности по отношению как к обучающимся, так и к преподавателям. Гуманизм признает ценность человека как личности в целом, право любого человека на свободное развитие и проявление его личных творческих и иных способностей и возможностей. В соответствии с гуманистическим характером российского образования формируется восприятие образования как большого круга, в центре это круга находится ребенок, обучающийся, воспитанник. Различные способности, интересы, жизненные цели и ориентиры, мировоззрение данного ребенка – это ядро и основа образовательного процесса. Лица, осуществляющие воспитание и обучение, должны уважительно относиться к любому воспитаннику, принимать его интересы, возможности. Но, тем не менее, весь образовательный процесс должен быть построен и на воспитании личности, а именно на ее развитии в сфере нравственности, культуры, патриотизма и пр.

Комментируя аналогичную норму, отмеченную в ст. 2 утратившего силу Закона РФ от 10 июля 1992 г. № 3266–1 «Об образовании» А. А. Батяев и Р. Л. Наумова отмечают, что между учителем и учеником должны быть обязательно партнерские отношения. Ученик тоже должен и может являться деятелем, соавтором, активистом. Нельзя воспринимать образование просто как пассивный процесс передачи знаний от одного человека к другому. Гуманистический характер профессионального образования предполагает с одной стороны, системное включение дисциплин и предметов гуманитарного цикла в естественное научное и техническое образование, а с другой стороны – аналогичное системное включение дисциплин и предметов естественнонаучного цикла в подготовку специалистов именно гуманитарного профиля. Часто наши современные студенты удивляются, а для чего юристам нужна математика в их курсе обучения, или для чего студентам технических вузов предмет общего права? А подобный процесс гуманизации профессионального образования в целом будет способствовать формированию у будущих специалистов более полной и адекватной картины мира, что соотносится с общей целью образования человека в современном обществе. Гуманистический характер образования нормирует его обращенность к потребностям, интересам, психофизиологическим возможностям личности, направленность всего учебно-воспитательного процесса на развитие личности, направленность всего учебно-воспитательного процесса на развитие личности и общества, формирование чувства терпимости и стремления к сотрудничеству в отношениях между людьми9797
  См.: Батяев А. А., Наумова Р. Л. Комментарий к Закону РФ от 10 июля 1992 г. № 3266–1 «Об образовании», 2011. Доступ из СПС «Гарант».


[Закрыть].

Единство образовательного пространства на территории Российской Федерации, защита и развитие этнокультурных особенностей и традиций народов Российской Федерации в условиях многонационального государства обозначены в качестве двухсоставного принципа государственной образовательной политики в п. 4 ч. 1 ст. 3 Закона. Схожая по своему содержанию норма была также закреплена в п. 2 ст. 2 Закона РФ от 10 июля 1992 г. № 3266–1. Указанный тезис еще раз подчеркивает значение образования как системы сохранения и воспроизводства социально-профессиональной структуры общества, основанной на исторических и культурных традициях республик, краев и областей, входящих в Российскую Федерацию. Эта норма, с одной стороны, предоставляет право на самостоятельное культурное развитие всех народностей и социальных групп, а с другой – создает условия и предпосылки для повышения профессиональных возможностей и социальной мобильности граждан в рамках единого образовательного пространства, пределы которого значительно шире территориальных границ России. Федеральный закон от 24 мая 1999 г. № 99–ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом»9898
  Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. № 22. ст. 2670


[Закрыть] гарантирует находящимся в иностранных государствах гражданам государственную поддержку в области информации, образования и культуры, закрепляет право использования русского языка и родных языков народов Российской Федерации для развития духовного и интеллектуального потенциала, определяет возможность создания национально-культурных автономий, общественных объединений и религиозных организаций соотечественников, средств массовой информации и участия в их деятельности. Следует согласиться с мнением Н. Ф. Ефремовой, указывающей на актуальность включения в состав данного принципа толерантности, как фактора, позволяющего сгладить межнациональные противоречия, стабилизировать развитие этнических групп и устранить административные барьеры в передаче культурных достояний из поколения в поколение9999
  См.: Ефремова Н. Ф. Указ соч. С. 147.


[Закрыть].

Указанный принцип тесно связан с принципом государственной политики в области образования, отраженном в п. 5 ч. 1 ст. 3 Закона № 273–ФЗ и закрепляющим создание благоприятных условий для интеграции системы образования Российской Федерации с системами образования других государств на равноправной и взаимовыгодной основе. Эту нормативную установку следует рассматривать как элемент новаторства, поднимающий отечественную систему образования на качественно новый уровень. Закон РФ от 10 июля 1992 г. № 3266–1 среди принципов образовательной политики не выделял международное сотрудничество, хотя в отдельных его положениях эти аспекты получили определенную регламентацию. В частности согласно ч. 3 ст. 57 обучение, подготовка и повышение квалификации иностранных граждан в образовательных учреждениях Российской Федерации, равно как и граждан Российской Федерации в иностранных образовательных учреждениях, осуществлялись по прямым договорам, заключаемым образовательными учреждениями, ассоциациями, органами, осуществляющими управление в сфере образования, иными юридическими лицами, а также физическими лицами в соответствии с международными договорами Российской Федерации. Однако, указанный принцип можно трактовать и как запоздалую реакцию законодателя на интеграцию России в Болонский процесс. В 1999 г. в Болонье (Италия) была подписана Болонская декларация100100
  Зона Европейского высшего образования. Совместное заявление европейских министров образования («Болонская декларация») (Болонья, 19 июня 1999 г.). Доступ из СПС «Гарант».


[Закрыть], в которой сформулированы основные цели, ведущие к достижению сопоставимости национальных образовательных систем высшего образования в странах Европы. Российская Федерация присоединилась к Болонскому процессу 19 сентября 2003 г. на Берлинской Конференции министров образования стран Европы и тем самым приняла на себя обязательство значительным образом изменить очень многое в привычной системе высшего образования уже к 2010 г.101101
  См.: Капитонова Е. А. Оценка знаний студентов по юридическим дисциплинам при внедрении Болонского процесса//Гражданин и право. 2012. № 2. С. 34–35


[Закрыть] Болонская декларация акцентирует внимание на:

– принятие системы легко понимаемых и сопоставимых степеней, в том числе, через внедрение Приложения к диплому, для обеспечения возможности трудоустройства европейских граждан и повышения международной конкурентоспособности европейской системы высшего образования.

– принятие системы, основанной, по существу, на двух основных циклах – достепенного и послестепенного. Доступ ко второму циклу будет требовать успешного завершения первого цикла обучения продолжительностью не менее трех лет. Степень, присуждаемая после первого цикла, должна быть востребованной на европейском рынке труда как квалификация соответствующего уровня. Второй цикл должен вести к получению степени магистра и/или степени доктора, как это принято во многих европейских странах.

– внедрение системы кредитов по типу ECTS – европейской системы перезачета зачетных единиц трудоемкости, как надлежащего средства поддержки крупномасштабной студенческой мобильности. Кредиты могут быть получены также и в рамках образования, не являющегося высшим, включая обучение в течение всей жизни, если они признаются принимающими заинтересованными университетами.

По мнению В. Е. Шукшунова, входя в Болонский процесс, мы обязаны руководствоваться интересами нашей страны, не должны утратить наши выверенные временем традиции в образовании, не должны отказаться от тех несомненных преимуществ, которые имеет российская система образования, – научности, фундаментальности, системности, практической направленности102102
  См.: Доклад президента МАН ВШ, Заслуженного деятеля науки и техники РФ, доктора технических наук, профессора В. Е. Шукшунова на Годичном собрании МАН ВШ «Анализ и оценка ситуации в сфере образования. Позиция МАН ВШ» 18 марта 2005 г. М., 2005. С. 14.


[Закрыть]. Следует признать, что в настоящее время внедрение этого принципа в работу образовательных учреждений, а равно и положений Болонской декларации сопряжено с рядом проблем управленческого характера. Идут многочисленные дискуссии о том, например, как должна строиться система управления качеством образования, какие конкретные полномочия должны иметь государственные и муниципальные органы власти при координации двухстороннего обмена студентами, но главный вопрос в том, стоит ли вообще кардинально менять систему образования в России и полностью подстраивать ее под западные и американские стандарты103103
  См.: Захаревич В. Г., Обуховец В. А., Попов В. П. Болонский процесс и российская система академических степеней // X академические чтения «Образование и наука: проблемы и перспективы развития». 24, 25 июня 2004 г. Новочеркасск, 2004. С. 43.


[Закрыть].