Текст книги "Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации"

Доказывая государственный характер местного самоуправления, Л. Штейн отмечал, что основой его организации является община, главное назначение которой «в ограниченной мере, для своей ограниченной области создавать основные формы и органы государства… Поэтому община имеет свое устройство и свое управление: она должна, по крайней мере, иметь органы, исполняющие эти функции в общинном совете (магистрате) и общинном правительстве; в членах магистрата она должна иметь нечто, аналогичное с министрами, чтобы развивать систему ответственности и судимости. Именно поэтому общинный строй есть зерно всякого самоуправления, община есть отечество свободного управления, и народ без свободной общины, при каком бы то ни было свободном государственном устройстве, не будет свободным, будет административно рабским народом»[33]33
  Там же. С. 116.


[Закрыть].

В качестве второго направления в государственной теории местного самоуправления выделяется политическая теория, которая строилась на противопоставлении чиновникам, назначаемым центральной властью, выборных должностных лиц от местного населения[34]34
  Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие. М., 1996. С. 13–14.


[Закрыть]. Последователи данной теории также противопоставляли государство и местное сообщество, разделяли публично-правовые институты государства и местного населения, идеализируя процесс выборов и сущность чиновников, избираемых местным населением.

К примеру, по мнению Р. Гейнста, придерживавшегося политической теории местного самоуправления, сущность местного самоуправления заключается в том, что оно осуществляется почетными представителями местного населения, выполняющими свои обязанности безвозмездно. Свою теорию Р. Гейнст строил следующим образом. «Самоуправление есть осуществление местными выборными учреждениями воли государства, местные органы являются прежде всего агентами государства и затем уже данной местности»[35]35
  Местное и центральное управление. Сравнительный обзор учреждений Англии, Франции, Пруссии и Соединенных Штатов. СПб., 1910. С. 43.


[Закрыть]. При этом он и его сторонники считали, что для обеспечения реальной самостоятельности местного самоуправления недостаточно обеспечить выборность местных должностных лиц, так как лицо, занимающее управленческую должность, может проявить себя только в том случае, если оно будет иметь самостоятельность в выборе способа осуществления возложенной на него задачи.

Большое внимание они обращали на зависимое положение чиновника, которое обусловливает то, что служба становится для него основным источником средств существования. В силу этого местный чиновник начинает относиться к выполнению возложенных на него обязанностей не как к осуществлению своих интересов, а как к источнику добывания средств существования. В связи с этим создается ситуация, когда чиновник вынужден действовать не так, как требуют его убеждения, а так, как ему предписывает его руководство, т. е. становится пассивным исполнителем чужих указаний.

По мнению последователей данной теории, осуществление задач управления должно иметь самостоятельный характер, а для этого необходимо, чтобы деятельность соответствующего должностного лица не была связана с вознаграждением за сделанную работу, осуществлялась бы безвозмездно в качестве почетной обязанности. По мнению О. Мейера, сущность самоуправления заключается в выполнении в нем должностных функций лишь в порядке побочных, а не основных занятий[36]36
  Михайлов Г. С. Местное советское самоуправление. М., 1927. С. 14.


[Закрыть].

Естественно, обосновывая такой взгляд на деятельность муниципальных служащих, Р. Гейнст и его последователи понимали, что лицо, выполняющее функции управления без соответствующего вознаграждения и остающееся в силу этого экономически независимым от правительственных чиновников, должно иметь достаточно высокий уровень обеспеченности, позволяющий ему заниматься подобной деятельностью. При этом, по мнению приверженцев политической теории, в основном разделявших идеи государственной теории местного самоуправления, так как должностные лица органов местного самоуправления выполняют задачи государственного управления, то они должны назначаться государственной властью.

Активным последователем Р. Гейнста являлся германский ученый Нейкомп, считавший, что самоуправление представляет собой независимое от министерского управления, подчиненное лишь законам государства, не получающее инструкций ни от какой высшей власти управление делами местности, являющееся противоположностью министерскому управлению[37]37
  Тимофеев Н. С. Коммунальное право ФРГ. М., 1982. С. 78.


[Закрыть].

Еще один представитель немецкой школы государствоведов Г. Еллинек высказывал мысль о том, что местное самоуправление является публичным управлением посредством «лиц, не находящихся в постоянном профессиональном служебном отношении к тому публичному союзу, управление которым они ведают»[38]38
  Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб., 1908. С. 124.


[Закрыть], т. е. посредством почетных граждан. Г. Еллинек также отмечал, что «обязанность отдельных индивидов к несению службы не основана, как у профессионального чиновничества, на постоянном служебном отношении … а на общей обязанности граждан к подчинению велениям государства. Она существенно вознаграждается тем особым почетом, с которым связано отправление функций государственного органа. Лица, призванные к несению такой службы, есть почетные должностные лица, призванные как таковые к отправлению определенной должности и поэтому не сменяемые, по общему правилу, подчиненные только закону и закономерной распределительной власти, а не регламентам и инструкциям высших установлений, и таким образом более независимые по отношению к центральной власти, чем профессиональные чиновники»[39]39
  Там же.


[Закрыть].

В отношении распределения компетенций между государством и общиной Г. Еллинек выделял:

1) собственную компетенцию общины, состоящую из права устанавливать собственные органы, принимать членов, управлять своим имуществом;

2) компетенцию, порученную общине государством, которую оно ей делегирует, так как государство пользуется общиной для своих целей, вводя ее в свою административную организацию.

Следует отметить, что достаточно точно сущность данной теории определил Н. И. Лазаревский, который писал: «Согласно некоторым теориям … основное отличие органов местного самоуправления от органов общей администрации состоит в том, что личный состав первых не принадлежит к профессиональному чиновничеству. Это достигается или тем, что должностные лица органов самоуправления исполняют свои обязанности не по назначению от правительства, а по выбору от местного населения, или же тем, что должностные лица, хотя бы и назначенные правительством, несут свою службу безвозмездно»[40]40
  Лазаревский Н. И. Самоуправление. Мелкая земская единица. Сб. ст. СПб., 1903. С. 17–18.


[Закрыть].

Отметим, что взгляды последователей политической теории местного самоуправления поддерживались не всеми государствоведами. Так, Н. М. Коркунов считал, что Р. Гейнст придает слишком большое значение экономической зависимости должностного лица органов местного самоуправления. Однако, по его мнению, следует учитывать и тот факт, что, находясь на государственной должности, чиновник имеет не только прямые материальные выгоды. Пользуясь своими полномочиями, соответствующее должностное лицо может помимо вознаграждения получать дополнительные личные выгоды, которые могут во много раз превышать его официальное вознаграждение. «Землевладелец, наделенный в отношении к окрестному населению правами полицейской власти, ставится, конечно, в особо выгодное положение, получает возможность пользоваться предоставленными ему полномочиями в своих личных интересах. Поэтому, и не получая вознаграждение, он может не меньше оплачиваемого чиновника быть заинтересован в удержании за собой данной должности, дающей ему существенные выгоды. А раз назначение на должность зависит от правительства, это стремление удержать за собой должность приведет неизбежно к полной зависимости от правительства»[41]41
  Коркунов Н. М. Русское государственное право. СПб., 1909. Т. 2. С. 503.


[Закрыть].

Кроме того, следует признать, что подобный порядок замещения руководящих должностей в системе местного самоуправления с неизбежностью повлечет концентрацию муниципальной власти в руках только состоятельных людей, что обусловит осуществление местных задач в интересах группы местных жителей, принадлежащих к наиболее обеспеченному классу.

В силу отмеченных причин можно присоединиться к мнению Н. М. Коркунова, считавшего, что «нельзя признать общим основанием самостоятельности органов самоуправления особый порядок замещения отдельных должностей»[42]42
  Там же. С. 556.


[Закрыть].

Важно обратить внимание на то, что приверженцы данной теории видели в привлечении общественных элементов к процессу управления местными делами проявление политического приема. Однако, несмотря на то, что указанная теория заключалась в выборности или назначаемости должностных лиц, которые должны работать бесплатно, следует признать, что идея самоуправления в данном контексте осталась нераскрытой. К тому же в рамках теории самоуправление рассматривалось как нечто второстепенное по отношению к основной деятельности местных должностных лиц.

В современной практике муниципального строительства теория самоуправления нашла свое практическое выражение на уровне органов территориального общественного самоуправления, в деятельности домовых комитетов, советов улиц, микрорайонов.

Отметим, что рассмотренные основные системы взглядов на местное самоуправление остаются наиболее популярными. При этом одни ученые продолжают утверждать, что местное самоуправление является децентрализованным и организационно обособленным элементом государственного механизма, зависимым от центра и выступающим в качестве административной организации по оказанию услуг населению в соответствии с общенародными стандартами и общим политическим курсом центрального правительства[43]43
  Игнатов В. Г., Рудой В. В. Местное самоуправление в современной России. Ростов н/Д., 2001. С. 13.


[Закрыть].

Другие ученые, наоборот, придерживаются общественной доктрины местного самоуправления, приводя в ее пользу следующие аргументы:

1) местные органы власти формируются непосредственно местным населением либо при его участии;

2) местные органы власти обладают самостоятельностью, так как располагают собственными финансовыми, материальными, человеческими ресурсами и определенным блоком самостоятельной компетенции[44]44
  Воронин А. Г., Лапин В. А., Широков А. Н. Основы управления муниципальным хозяйством. М., 1998. С. 13.


[Закрыть].

Рассматривая вышеуказанные теории, следует присоединиться к мнению Н. И. Лазаревского, который отмечал, что каждая из отмеченных теорий и верна и неверна одновременно, поскольку указывает на один из признаков самоуправления, который недопустимо возводится в абсолют применительно ко всем странам и случаям[45]45
  Лазаревский Н. И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1913. С. 50–51.


[Закрыть].

Применительно к организации местного самоуправления в Российской Федерации не следует делать акцент только на одной из указанных теорий, поскольку «практика местного управления свидетельствует, что в жизни приходится действовать на основе синтеза различных теорий. Иначе говоря, в самоуправлении должно сочетаться и общественное, и государственное»[46]46
  Постовой Н. В. Сущность местного самоуправления. Государственное и общественное в местном самоуправлении // Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, перспективы. М., 1999. С. 87.


[Закрыть].

Как отмечает Е. С. Шугрина, природа местного самоуправления не может быть определена однозначно, затруднительно четко разделить собственно местные дела и общегосударственные, кроме того, функции местного самоуправления имеют не только частноправовой[47]47
  Отметим, что употребление термина «частноправовой характер местного самоуправления», по нашему мнению, представляется не совсем удачным применительно к сфере местного самоуправления, опосредующего в различных формах именно общие интересы местных жителей. В юридической теории под частным правом понимается собирательное понятие, которое означает отрасли права, регулирующие отношения, обеспечивающие частные интересы, независимость и инициативу индивидуальных собственников и объединений (корпораций) в их имущественной деятельности и в личных отношениях, в отличие от публичного права, регулирующего и охраняющего общие интересы.


[Закрыть], но и публичный характер[48]48
  Шугрина Е. С. Муниципальное право. М., 1999. С.11.


[Закрыть].

По нашему мнению, наиболее предпочтительной в настоящее время является дуалистическая теория муниципального управления, представители которой пытаются найти компромисс между последователями двух крайних точек зрения на местное самоуправление: государственной и общественной теорий.

В соответствии с теорией дуализма местное самоуправление сочетает в себе государственное (публично-властное) и общественное (самоуправленческое) начала. При этом местное самоуправление рассматривается, с одной стороны, как продолжение государственного механизма на самом нижнем территориальном уровне – уровне муниципального образования; c другой – как проявление общественных самоуправленческих начал на территории муниципального образования.

В пользу указанной теории свидетельствует технология формирования предметов ведения органов местного самоуправления. В ее основе лежит проявление инициативы как со стороны населения, поручающего органам местного самоуправления выполнение определенных функций, представляющих особую значимость для местных жителей, так и со стороны государственного механизма, властно делегирующего органам местного самоуправления решение определенных вопросов, имеющих важное значение не только для населения муниципального образования, но и государства в целом.

В рамках рассматриваемой теории А. Г. Воронин, В. А. Лапин и А. Н. Широков предполагают, что «государство не только позволяет органам местного самоуправления исполнять часть общественных дел самостоятельно, но и возлагает на них исполнение собственных функций, сопряженное, как правило, с постоянными контактами с населением»[49]49
  Воронин А. Г., Лапин В. А., Широков А. Н. Основы управления муниципальным хозяйством. М., 1998. С. 13.


[Закрыть]. При этом важно отметить, что местное самоуправление, являясь частью внутригосударственной системы управления, несет ответственность также и за дела государственные, переданные для исполнения на местном уровне, и объективно нуждается в государственном финансировании определенной части муниципальных расходов. В то же время общественная природа местного самоуправления обусловливает тот факт, что муниципалитеты объективно заинтересованы в участии в хозяйственных отношениях в целях самостоятельного наполнения доходной части местного бюджета.

В связи с этим можно присоединиться к мнению В. Г. Игнатова и В. В. Рудого о том, что «двойственная природа местного самоуправления – это его главная сущностная черта, являющаяся ключом к исследованию многих аспектов деятельности местных органов власти…»[50]50
  Игнатов В. Г., Рудой В. В. Местное самоуправление в современной России. Ростов н/Д., 2001. С. 21.


[Закрыть]

Указанные исследователи отмечают также интересную закономерность двойственной природы местного самоуправления, проистекающую из его взаимоотношений с системой государственной власти и заключающуюся в следующем. Чем выше степень влияния на местное самоуправление органов, входящих в систему государственной власти, тем слабее самоуправленческие, общественные начала в деятельности местных сообществ[51]51
  Как справедливо оценил развитие этой тенденции Г. В. Барабашев, эволюция местного управления многократно усилила государственную природу муниципальных институтов, срастив местные дела с общегосударственными интересами и поставив выборные муниципальные учреждения в сильнейшую административную и финансовую зависимость от правительства и министерств, что окончательно оттеснило элементы местного самоуправления в муниципальной организации на второй план (см.: Барабашев Г. В. Местное самоуправление. М., 1996. С. 13).


[Закрыть]. При этом они предлагают различать понятия «местное самоуправление» и «местное управление на местах», понимая под первым совокупность исключительно общественных форм решения вопросов местного значения, а под вторым – совокупность публично-властных форм местного самоуправления в сочетании с формами государственного управления на местном уровне.

В связи с этим возникает вопрос о разграничении самоуправленческого и публично-властного в местном самоуправлении, а если выразиться точнее, о выделении в составе публичных институтов муниципального права публично-властных и самоуправленческих институтов, так как «действительная природа местного самоуправления состоит в том, что оно является, с одной стороны, аналогом центрального правительства, а с другой стороны – формой народовластия, которая обеспечивает реализацию прав граждан на местное самоуправление, а местному населению – возможность превращения своей воли в публичную власть»[52]52
  Шеремет К. Ф. Становление правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации. М., 1998. С. 49.


[Закрыть].

В целях более четкой дифференциации публичных институтов муниципального права следует кратко рассмотреть теоретико-правовой аспект данной проблемы, начав с того, что еще со времен Древнего Рима публичное содержание в праве концептуально определяется через его соотношение с частным. Так, один из выдающихся древнеримских юристов Ульпиан считал, что публичное право относится к положению Римского государства, частное – к пользе отдельных лиц (D.1.1.1.2)[53]53
  Право Древнего Рима. М., 1978. С. 45.


[Закрыть].

В современной правовой теории выделяется два подхода к данной проблеме. В соответствии с первым публичное в праве – это то, что имеет в виду интересы государства как целого, а частное – то, что имеет в виду интересы индивида как такового. В соответствии со вторым подходом, выработанным еще в XIX в. профессором И. А. Покровским, различие между публичным и частным в праве составляет не противопоставление интересов или отношений, а различие в приемах правового регулирования. Если публичное право есть система юридической централизации, то частное, наоборот, – система юридической децентрализации.

Применительно к муниципальному праву разграничить публичные и частные институты, руководствуясь вторым подходом, будет очень проблематично. Это связано с тем, что в системе муниципального права имеются децентрализованные институты, которые ориентированы на правовое закрепление общих интересов местного населения (формы территориального общественного самоуправления, ряд форм свободного волеизъявления местных жителей). Поэтому в вопросе выделения частных и публичных институтов применительно к муниципальному праву следует руководствоваться первым критерием и исходить из того, что частный или общественный интерес закрепляется в содержании того или иного института.

Исходя из тезиса Г. В. Игнатенко о том, что сегодня не существует ни публичного, ни частного права, а есть лишь публичные и частные начала, публичные и частные стороны в любой отрасли права, в любой сфере законодательства[54]54
  Игнатенко Г. В. Публичное и частное в международном праве: факторы интеграции // Публичное и частное право: проблемы развития и взаимодействия, законодательного выражения и юридической практики. Екатеринбург, 1999. С. 23.


[Закрыть], и детально проанализировав содержание муниципального права, можно прийти к выводу, что в его содержании преобладающее место занимают все же публично-правовые институты, закрепляющие общие интересы жителей местного сообщества. В связи с этим в настоящее время необходимо провести классификацию публичных муниципально-правовых институтов в целях выявления четкого отграничения публично-властных и самоуправленческих институтов в местном самоуправлении.

Прежде всего следует определиться с критериями такого отграничения, исходя из того, что в теории юриспруденции традиционно под институтом права понимается обособленная группа юридических норм, регулирующих однородные общественные отношения и входящих в соответствующую отрасль права[55]55
  Теория государства и права. М., 1999. С. 69.


[Закрыть]. Применительно же к муниципально-правовым институтам можно привести определение, сформулированное О. Е. Кутафиным и В. И. Фадеевым, в соответствии с которым под публично-правовым институтом следует понимать совокупность муниципально-правовых норм, регулирующих определенный круг взаимосвязанных общественных отношений, которые образуют в рамках предмета муниципального права самостоятельную, обособленную группу[56]56
  Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997. С. 16.


[Закрыть].

Отграничивая публично-общественные и самоуправленческие институты местного самоуправления как признаваемой и гарантируемой Конституцией РФ самостоятельной и под свою ответственность деятельности населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций[57]57
  Часть 1 ст. 2 Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. (с изменениями на 17 марта 1997 г.).


[Закрыть], по нашему мнению, можно предложить такой критерий их отграничения, как характер соответствующих отношений.

С учетом предложенного критерия следует признать, что существование организации деятельности жителей, проживающих в границах муниципальных образований, обусловлена необходимостью удовлетворения их интересов, что впоследствии закрепляется в правовой форме. Следовательно, наличие управленческих начал в местном самоуправлении не является чем-то навязанным извне, со стороны государства. По мнению В. Ф. Сиренко, местные жители не преследуют специфической цели – закрепить процесс местного управления в правовых формах и придать ему властные черты. Наоборот, люди вынуждены управлять и, соответственно, подчиняться для достижения бытовых, духовных и иных целей[58]58
  Сиренко В. Ф. Интересы в системе основных институтов советского государственного управления. Киев, 1982. С. 27–28.


[Закрыть].

Как отмечают А. Г. Воронина, В. А. Лапина и А. Н. Широкова, «жизнь человека невозможна без контактов с другими людьми. Общественная природа человека позволяет ему организовывать свою деятельность… Безусловно, совместное проживание и совместная деятельность людей привели к возникновению определенных правил организации их жизни, поскольку интересы личности постоянно ограничивались групповыми интересами. Конечно, подобная самоорганизация развивалась и усложнялась по мере усложнения характера и объема взаимоотношений между людьми…»[59]59
  Воронин А. Г., Лапин В. А., Широков А. Н. Основы управления муниципальным хозяйством. М., 1998. С. 5.


[Закрыть]

Естественно, со временем основные процессы местного самоуправления облекаются в формализованные рамки нормативных актов, являющихся правовой формой выражения местного самоуправления. Однако одним отношениям местного самоуправления законодатель придает публично-властные начала, а другим – нет. По мнению Н. В. Постового, это вызвано тем, что местное сообщество, состоящее из определенных социальных групп, индивидуумов, не только непосредственно решает задачи местного самоуправления, но и создает организационно-властную основу местного самоуправления, посредством которой осуществляется опосредованное социальное управление[60]60
  Постовой Н. В. Муниципальное право России. М., 2000. С. 145.


[Закрыть] в его публично-правовых формах.

В силу этого в местном самоуправлении можно выделить соответствующие институты, выступающие проявлением как публичной власти, так и власти социальной, представляющей собой, согласно Н. В. Постовому, совокупность социальных связей, складывающуюся в результате решения жителями задач местного значения посредством форм непосредственной самоорганизации.

Историческими корнями существования самоуправленческих институтов в местном самоуправлении можно считать имеющийся почти у всех народов обычай решать вопросы, затрагивающие отдельные коллективные интересы, без использования публично-властных форм, т. е. на сходе, вече, круге, курултае и т. п.[61]61
  Замотаева А. А. Местное самоуправление как элемент государственного устройства: основные понятия и термины // Государственная власть и местное самоуправление в России. М., 1998. С. 57.


[Закрыть]

В качестве современного примера самоуправленческого института, направленного на достижение общественных целей и не имеющего властного содержания в системе местного самоуправления, можно привести институт территориального общественного самоуправления. Данный институт представляет собой совокупность правовых норм, закрепляющих формы самоорганизации граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования (территориях поселений, не являющихся муниципальными образованиями, микрорайонов, кварталов, улиц, домов и др.) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно населением или через создаваемые им органы территориального общественного самоуправления (ТОС)[62]62
  К примеру, подобный подход к территориальному общественному самоуправлению закреплен в положении «О территориальном общественном самоуправлении населения города Екатеринбурга», утвержденном Решением городской Думы Екатеринбурга от 29 апреля 1997 г.


[Закрыть].

Показательно, что в качестве основных признаков института общественного территориального самоуправления как самоуправленческого института в системе местного самоуправления такими учеными, как В. Т. Прохоров, В. С. Кашо, рассматриваются, помимо территориального принципа организации и деятельности, также общественная форма деятельности данного института и его самоуправленческая природа[63]63
  Прохоров В. Т., Кашо В. С. Органы территориального общественного самоуправления в системе местного самоуправления // Государство и право. 1992. № 7. С. 46–53.


[Закрыть].

Некоторые исследователи местного самоуправления выделяют и иные виды свободного волеизъявления местных жителей, не относящиеся к общественным отношениям, имеющим публично-властное содержание. К примеру, И. В. Выдрин и А. Н. Кокотов относят к ним опросы, собрания, сходы, конференции жителей, общественные объединения, включая органы территориального общественного самоуправления, религиозные объединения, средства массовой информации, формы разового коллективного волеизъявления: митинги, демонстрации, уличные шествия, пикеты, обращения граждан в органы местного самоуправления с предложениями, замечаниями, жалобами и т. д.[64]64
  Выдрин И. В., Кокотов А. Н. Муниципальное право России. М., 2000. С. 288.


[Закрыть]

Несмотря на то, что «совокупность перечисленных институтов составляет среду удовлетворения жителями собственных запросов в публичной сфере, дает им возможность самостоятельно и непосредственно участвовать в осуществлении функций и полномочий местного самоуправления, не передоверяя этого права органам власти»[65]65
  Там же.


[Закрыть], отметим, что в нашем понимании не все перечисленные формы свободного волеизъявления граждан можно рассматривать в качестве самостоятельного самоуправленческого института, так как многие из них не образуют обособленной группы юридических норм, регулирующих однородные общественные отношения.

Выделение самоуправленческих институтов в муниципальном праве обусловлено тем, что эти институты упорядочивают отношения по осуществлению местного самоуправления, лишенные властных начал. Таким образом, в содержании этих правовых институтов отсутствуют такие элементы, как субъект власти, объект власти и властное содержание. Как отмечают в своей работе представители уральской правовой школы, субъектом власти являются социальные и национальные общности, объектом власти – индивиды, а содержание властеотношения заключается в том, что одна сторона – властвующая – навязывает свою волю, обычно юридически обязательную, другой стороне – подвластной[66]66
  Теория государства и права / Под ред. В. М. Корельского, В. Д. Перевалова. Екатеринбург, 1996. С. 138.


[Закрыть].

Рассматривая самоуправленческий правовой институт местного самоуправления как обособленную группу юридических норм, регулирующих однородные общественные отношения, связанные с осуществлением местного самоуправления в невластных формах на основе свободного волеизъявления местных жителей, не имеющие публично-властного содержания и входящие в состав муниципального права, можно предложить следующую классификацию самоуправленческих институтов муниципального права:

1) правовой институт территориального общественного самоуправления;

2) правовой институт форм разового коллективного волеизъявления местных жителей;

3) правовой институт правотворческой инициативы граждан и их обращений в органы местного самоуправления.

В свою очередь к публично-властным правовым институтам муниципального права следует отнести обособленные группы юридических норм, регулирующих отношения по осуществлению публично-властной деятельности на территории муниципального образования, связанные с реализацией отношений власти-подчинения.

Существование публично-правовых институтов в местном самоуправлении обусловлено тем, что местное самоуправление – это прежде всего территориальное управление. По мнению Ю. А. Тихомирова, управление как социальный феномен насквозь «пронизано элементами управленческой деятельности»[67]67
  Тихомиров Ю. А. Власть и управление в социалистическом обществе. М., 1968. С. 107.


[Закрыть], которая предполагает воздействие на поведение людей, подчиненность воли одних людей воле других для достижения определенных результатов.

Управление в публично-властных правовых формах предполагает наличие властных начал, которые выступают не просто средством управления, а его непременным условием. При этом, как отмечал В. Г. Афанасьев, управление – «не просто сознательная деятельность, а та ее разновидность, которая связана с выработкой решений, с организацией, направленной на претворение решений в жизнь, с регулированием системы в соответствии с заданной целью, с подведением итогов деятельности, с систематическим получением и использованием информации»[68]68
  Афанасьев В. Г. Человек в управлении обществом. М., 1977. С. 57–58.


[Закрыть].

Таким образом, «деятельность субъектов, обладающих муниципальной властью, состоит в том, что управляющая подсистема, субъект управления, систематически, целенаправленно воздействует на управляющую подсистему, объект управления, с тем, чтобы привести его к заданному результату, поставленной цели»[69]69
  Афанасьев В. Г. Системность и общество. М., 1980. С. 234.


[Закрыть]. Управлять же территорией, не имея властных начал, невозможно. Это становится очевидным, если внимательно изучить круг вопросов так называемого «местного значения», которые, несомненно, связаны с общими делами и проблемами, стоящими перед страной в целом, а значит объективно включены в механизм публично-правового регулирования на уровне государства.

В связи с этим публично-властные правовые институты в местном самоуправлении следует подразделить на два вида. К первому относятся публично-властные правовые институты, имеющие властное содержание в силу включенности определенных вопросов местного значения в систему, реализующую государственные интересы. Эти правовые институты опосредуют в муниципальном праве реализацию органами местного самоуправления служебных функций, т. е. функций, проистекающих из организационного включения их в систему осуществления публичной власти на территории Российской Федерации и производных от вопросов местного значения, входящих в круг государственных интересов.

К этой группе можно отнести институты местного бюджета и местного бюджетного процесса, представляющие собой совокупность норм, которые в соответствии с Бюджетным кодексом РФ строятся на принципе единства бюджетной системы, означающем единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса, санкций за нарушения бюджетного законодательства, а также единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, ведения бухгалтерского учета средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов[70]70
  Статья 29 Бюджетного кодекса РФ от 31 июля 1998 г.


[Закрыть].

Следовательно, институты местного бюджета и местного бюджетного процесса – это публично-властные правовые институты муниципального права, имеющие жесткую централизацию и значительную степень включенности в систему институтов государственного бюджета и государственного бюджетного процесса.

К группе муниципальных публично-правовых институтов можно отнести также институт муниципальной власти, который является специфическим публично-правовым институтом. Его выделение обусловлено тем, что в соответствии с ч. 1 ст. 3 Конституции РФ единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. В соответствии же с содержанием ч. 2 ст. 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Основываясь на приведенных положениях, можно сделать вывод о том, что в Конституции РФ указываются следующие составляющие власти многонационального народа Российской Федерации:

– единственный источник власти в Российской Федерации, которым является многонациональный народ Российской Федерации[71]71
  «…Вся власть принадлежит народу, исходит от народа и осуществляется под контролем народа… При этом проблема носителей власти… приобретает тот существенно новый аспект, что сам суверенный народ, которому принадлежит власть, организует в собственных интересах осуществление ее функций». (Тихомиров Ю. А. Власть и управление в социалистическом обществе. М., 1968. С. 37.).


[Закрыть];

– три коллективных субъекта, в конституционном порядке управомоченных на деятельность по реализации властных полномочий, которые представляют собой конкретизированное проявление публичной власти в территориальных пределах Российской Федерации: многонациональный народ Российской Федерации, органы государственной власти Российской Федерации и органы местного самоуправления (муниципальные органы), представляющие собой муниципально-властные субъекты, наделенные многонациональным народом Российской Федерации полномочиями по осуществлению публичной власти в пределах части территории Российской Федерации, которая именуется муниципальным образованием[72]72
  «…Органы местного самоуправления – это не только способ децентрализации управления, но и способ организации и осуществления власти на местах, который обеспечивает самостоятельное решение гражданами вопросов местной жизни, организационное обособление управления местными делами в системе управления обществом и государством». (Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997. С. 158.)


[Закрыть].

Принимая во внимание, что Конституция РФ «не просто обособляет местное самоуправление, но и отделяет его от государственно-властного механизма»[73]73
  Выдрин И. В., Кокотов А. Н. Муниципальное право России. Екатеринбург, 1997. С. 9.


[Закрыть], так как в ее ст. 12 содержится юридическая норма, согласно которой органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, можно говорить о наличии в территориальных пределах Российской Федерации двух относительно самостоятельных системно-властных образований, осуществляющих властные полномочия от имени народа Российской Федерации:

а) система органов, осуществляющих государственную власть в Российской Федерации;

б) система органов, осуществляющих муниципальную власть в Российской Федерации.

Идею выделения института муниципальной власти поддерживают О. Е. Кутафин и В. И. Фадеев, считая, что «органы государственной власти и органы местного самоуправления – это разные формы осуществления власти народа… Однако, не являясь органами государственной власти, органы местного самоуправления осуществляют деятельность, которая носит властный характер, поскольку они выступают одной из форм реализации власти народа»[74]74
  Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997. С. 158.


[Закрыть].