Текст книги "Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации"

Между тем вычленение института муниципальной власти в качестве самостоятельного публично-властного правового института не свидетельствует об абсолютной самостоятельности данного правового образования от института государственной власти. Это обусловлено тем, что самостоятельность муниципальной власти производна от самостоятельности местного самоуправления, которая закреплена в ст. 12 Конституции РФ. Однако здесь речь не идет об абсолютной самостоятельности[75]75
  Если подходить к смыслу понятия «самостоятельность» с чисто лексических позиций, то под самостоятельностью должно пониматься качество субъекта, состоящее в том, что он лишен каких-либо ограничений и никому не подчиняется (Краткий толковый словарь русского языка. М., 1988. С. 179).


[Закрыть] аппарата муниципальной власти. В данном случае законодатель имел в виду некоторую самостоятельность относительно системы органов государственной власти. К тому же в Конституции РФ говорится о самостоятельности системы муниципальной власти только лишь в пределах своих полномочий.

Вместе с тем поскольку объем полномочий, находящихся в распоряжении органов муниципальной власти, прямо производен от волеизъявления законодательных и исполнительных органов системы государственной власти[76]76
  Установление общих принципов местного самоуправления отнесено к компетенции органов государственной власти.


[Закрыть], то следует признать, что даже в пределах своих полномочий система муниципальной власти далеко не самостоятельна. Для того чтобы четко представлять себе место муниципальной власти в системе публичной власти в Российской Федерации, по нашему мнению, следует акцентировать внимание на имеющихся механизмах зависимости, существующих в отношении аппарата муниципальной власти, таких, как: нормотворческая, финансовая, системная[77]77
  Более подробно указанные виды зависимости анализируются в соответствующем разделе работы, посвященном институту муниципальной власти.


[Закрыть].

Мы считаем, что все отмеченные виды зависимости, существующие в отношении системы муниципальной власти, не позволяют говорить о ее полной подчиненности государственно-властному механизму, однако они и не позволяют утверждать, что аппарат муниципальной власти обладает абсолютной самостоятельностью в пределах делегированных полномочий. Следовательно, данный институт муниципального права следует рассматривать в качестве правового образования, нормативно регламентирующего процесс по решению вопросов как местного, так и государственного значения.

Конечно, следует учитывать то, что совокупность правовых норм, составляющих институт муниципальной власти, пронизывает весь механизм осуществления местного самоуправления. Так, нормы, закрепляющие систему осуществления муниципальной власти, накладывают отпечаток на такие муниципально-правовые институты, как: институт местного бюджетного процесса, институт местного представительного органа, институт Главы муниципального образования, институт муниципальной службы. Однако, по нашему мнению, все же имеются основания для выделения данного института в качестве самостоятельного комплексного института муниципального права. К таким основаниям следует отнести наличие в муниципальном праве совокупности обособленных норм, направленных на закрепление в праве именно системы муниципальной власти как относительно нового публичного феномена, а не указанных, производных от него муниципально-правовых институтов. Еще одним важным основанием является то, что институт муниципальной власти опосредует в праве ключевой феномен местного самоуправления, предполагающий относительную целостность его правового регулирования.

Следующим муниципальным публично-правовым институтом, производным от вопросов местного значения, входящих в круг государственных интересов, является институт муниципального образования. Данный институт представляет собой совокупность юридических норм, определяющих правовое положение муниципального образования – городского, сельского поселения, нескольких поселений, объединенных общей территорией, части поселения, иной населенной территории, предусмотренной законодательством Российской Федерации, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

При определении места института муниципального образования в системе публично-правовых институтов муниципального права следует исходить из того, что этим институтом нормативно определяется правовое положение публичного образования, которое следует рассматривать в двух значениях. С одной стороны, оно выступает как субъект публично-правовых отношений, обладающий теми или иными властными полномочиями, и является субъектом специфических публично-правовых правоотношений. С другой стороны, в имущественном обороте публичное образование выступает как обычный участник гражданских правоотношений, на равных началах с другими их участниками[78]78
  В соответствии с п. 1 ст. 124 Гражданского кодекса РФ.


[Закрыть]. По мнению К. Ф. Шеремета, «в Гражданском кодексе муниципальные образования названы в качестве участников гражданских правоотношений наряду с физическими лицами. Поэтому это специфические участники гражданского правоотношения…»[79]79
  Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в РФ. «Круглый стол» в Институте государства и права РАН // Государство и право. 1997. № 5. С. 37.


[Закрыть]

Такая специфика проявляется в двойственности данного института, с одной стороны, территориально включенного в единую публично-правовую систему Российского государства, с другой – выявляющего территориальную обособленность публично-правового образования в форме муниципального образования, созданного для решения как местных, так и государственных вопросов. На этот момент обращают внимание И. В. Выдрин и А. Н. Кокотов, утверждающие, что муниципальные образования как политико-территориальные единицы являются «внешнеформальным выражением территориальных сообществ жителей»[80]80
  Выдрин И. В., Кокотов А. Н. Муниципальное право России. Екатеринбург, 1997. С. 18.


[Закрыть].

К группе муниципальных публично-правовых институтов, производных от вопросов местного значения, входящих в круг государственных интересов, также относится институт местных финансов. Данный институт представляет собой объединение юридических норм, регулирующих правовой режим совокупности денежных средств, принадлежащей на праве собственности или на праве пользования муниципальному образованию, формируемых и используемых для решения вопросов местного значения. В настоящее время на основании законодательства Российской Федерации институт местных финансов нормативно охватывает следующие источники доходной части местного бюджета:

а) государственные средства, передаваемые органам местного самоуправления органами государственной власти в виде доходных источников и прав, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

б) собственные денежные средства муниципального образования, создаваемые за счет деятельности органом местного самоуправления (доходы от использования муниципальной собственности, плата за услуги и т. д.);

в) заемные средства или муниципальные кредиты.

Соотношение этих трех источников местного бюджета определяет место института местных финансов в системе муниципально-правовых институтов, так как преобладание в структуре местных финансов первого источника порождает зависимость от государства и жесткую включенность в систему государственных финансов[81]81
  Воронин А. Г., Лапин В. А., Широков А. Н. Основы управления муниципальным хозяйством. М., 1998. С. 5.


[Закрыть].

К тому же, анализируя место данного института в системе муниципального права, следует учитывать, что основная его часть связана с регулированием местных налогов, право на самостоятельное установление которых в соответствии со ст. 132 Конституции РФ и п. 4 ч. 3 ст. 15 Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. (с изменениями на 17 марта 1997 г.) передано представительным органам местного самоуправления.

Однако поскольку в соответствии со ст. 12 Конституции РФ самостоятельность местного самоуправления строго ограничена пределами его полномочий, постольку нельзя говорить об абсолютной самостоятельности органов муниципальной власти в вопросе, связанном с установлением местных налогов и сборов, так как общие начала налогового законодательства устанавливаются органами государственной власти. К тому же, по мнению А. М. Никитина, «финансы – неотъемлемая часть денежных отношений государства и местного самоуправления с обществом, которые всегда выступают в юридической форме»[82]82
  Муниципальное право / Под ред. А. М. Никитина. М., 2000. С. 175.


[Закрыть]. Следовательно, и институт местных финансов правильнее будет рассматривать в качестве составной части института государственных финансов, достаточно жестко включенного в решение общегосударственных вопросов и обладающего лишь некоторыми признаками автономного правового образования.

Подобный подход к месту института муниципальных финансов подтверждается и тем, что в настоящее время увеличение расходов местных бюджетов, сопровождающееся недостаточным ростом собственных доходов, значительно усиливает роль регулирующих источников доходов. Доля регулирующих источников в доходах местных бюджетов нередко достигает 3/4 средств этих бюджетов. В сельских бюджетах эти средства составляют около 90 %. Такая жесткая зависимость местных бюджетов от решений вышестоящих органов, несомненно, четко указывает на место института муниципальных финансов в системе институтов муниципального права.

Рассмотрев вышеуказанные публично-правовые институты местного самоуправления, опосредующие в праве реализацию органами местного самоуправления служебных функций, т. е. функций, проистекающих из организационного включения их в систему осуществления публичной власти на территории Российской Федерации и производных от вопросов местного значения, входящих в круг государственных интересов, следует отметить, что в системе муниципальных публично-властных правовых институтов можно выделить публично-правовые институты, опосредующие в праве реализацию естественных (свободных) функций местного сообщества, т. е. функций, проистекающих из вопросов непосредственно местного значения, которые прямо не входят в круг государственных интересов.

К таким институтам можно отнести институт Главы муниципального образования, представляющий совокупность юридических норм, регулирующих правовое положение высшего должностного лица муниципального образования, возглавляющего деятельность по осуществлению на его территории функций местного самоуправления, избираемое гражданами, проживающими на территории муниципального образования, на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании либо представительным органом местного самоуправления из своего состава в порядке, установленном федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.

Если кратко определить содержание данного института, то следует исходить из того, что именно Глава муниципального образования избирается местным населением или его представителями, принимает от своего имени нормы муниципального права, содержащиеся в постановлениях Главы муниципального образования, персонально отвечает перед местным населением за результаты своей деятельности и результаты деятельности подчиненных ему муниципально-властных структур, единолично формирует структуру подчиненного ему рабочего аппарата, назначает подчиненных ему муниципальных должностных лиц и принимает на работу в структурах, образующих его рабочий аппарат, специалистов и обслуживающий персонал.

Следовательно, правовой институт Главы муниципального образования должен быть ориентирован главным образом на закрепление правового положения субъекта, решающего, в первую очередь, местные вопросы и отвечающего за их реализацию. Однако в настоящее время достаточно трудно четко определить место данного института в системе муниципальных публично-правовых институтов.

Такое положение обусловлено тем, что в настоящее время четко не определена компетенция глав муниципальных образований в вопросах, связанных с организацией образования, здравоохранения, охраны общественного порядка, не решена проблема формирования доходной части местных бюджетов. При таком положении вещей органы государственной власти в определенной мере самоустраняются от ответственности за то, что происходит в конкретном муниципальном образовании. Тем самым органы государственной власти всю тяжесть ответственности за состояние дел на местах перекладывают именно на глав муниципальных образований, которые являются по своей сути должностными лицами и несут всю тяжесть ответственности за состояние дел на местах.

В связи с этим, нормативно закрепляя правовой статус глав муниципальных образований, нужно четко представлять себе всю трудность их положения, так как в настоящее время именно Глава муниципального образования вопреки своему муниципально-правовому статусу вынужден принимать на себя всю тяжесть ответственности за состояние местных дел и, естественно, является субъектом, которому в первую очередь направляются претензии за нереализацию или ненадлежащее решение каких-либо вопросов местного и государственного значения.

В качестве второго института, опосредующего в праве реализацию местных вопросов, следует выделить институт муниципальной службы, учреждаемый и функционирующий в сфере публичной власти и носящий публично-правовой характер. По нашему мнению, институт муниципальной службы в значительной мере связан с институтом государственной службы, так как муниципальные служащие являются субъектами, жестко интегрированными в процесс осуществления управленческой деятельности на территории муниципального образования. При этом они обязаны не только руководствоваться местными нормативными актами, но и исполнять федеральные законы, конституции, уставы, законы субъектов Российской Федерации[83]83
  Статья 4 Закона РФ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 8 января 1998 г.


[Закрыть], а следовательно, и иные правоприменительные акты, издаваемые на государственном уровне[84]84
  Приведенный подход к месту института муниципальной службы в системе публично-правовых институтов местного самоуправления подтверждает тот факт, что до перехода к организации местной власти на началах самоуправления в качестве самостоятельного публично-правового института муниципальная служба не рассматривалась. Служащие местных органов власти являлись государственными служащими, работающими в органе местного самоуправления.


[Закрыть].

Естественно, реализуя свои функции, муниципальные служащие обеспечивают решение не только местных задач, но и задач государственного уровня, так как местное самоуправление как форма публичной власти не только не исключает, но, наоборот, предполагает наличие и функционирование в системе муниципальной власти чиновников, являющихся непосредственными исполнителями публично-властных решений различного уровня.

Некоторую взаимосвязь данного института муниципального права с институтом государственной службы обусловливает тот факт, что время работы на должностях в органах местного самоуправления засчитывается в стаж, исчисляемый для предоставления льгот и гарантий в соответствии с законодательством о государственной службе. Это положение, закрепленное в ст. 21 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» показывает принципиальные подходы законодателя к месту муниципального служащего в системе публичной власти.

Еще одним специфическим институтом муниципального права, направленным на решение местных вопросов, является институт местного представительного органа, представляющий собой относительно самостоятельную совокупность юридических норм, регламентирующих правовое положение выборного органа местного самоуправления, обладающего правом представлять интересы населения и принимать от его имени нормы, действующие на территории муниципального образования.

Этот институт регламентирует статус и деятельность местного выборного муниципально-властного учреждения, которое представляет интересы местного населения, состоит из депутатов, наделено определенной компетенцией и реализует представительскую, нормотворческую и контрольную функции в системе местного самоуправления.

Специфика данного института состоит в том, что указанный субъект муниципального права не просто осуществляет управленческие функции, а реализует муниципальную власть, т. е. наделен в соответствии со ст. 3 Конституции РФ[85]85
  В соответствии с ч. 1 ст. 3 Конституции РФ единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который на основании ч. 2 ст. 3 Конституции РФ осуществляет свою власть как непосредственно и через органы государственной власти, так и через органы местного самоуправления.


[Закрыть] муниципально-властными полномочиями. Именно наличие муниципально-властных полномочий является специфическим признаком правового положения местного представительного органа и позволяет говорить об институте местного представительного органа как об относительно самостоятельной совокупности юридических норм, упорядочивающих правовой статус субъекта правоотношений, выступающего от имени жителей муниципального образования, решающего вопросы местного значения, осуществляя муниципально-властную деятельность в пределах своей компетенции.

По нашему мнению, в качестве самостоятельного муниципально-правового института, регламентирующего решение местных вопросов, можно рассматривать также институт муниципальной собственности, представляющий собой относительно самостоятельную совокупность юридических норм, направленную на регулирование правового режима имущества, принадлежащего на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям.

Объект регулирования данного института в соответствии с российским законодательством[86]86
  Статья 28 Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. (с изменениями на 17 марта 1997 г.).


[Закрыть] является одной из составных частей, включаемых в экономическую основу местного самоуправления[87]87
  Наряду с местными финансами, имуществом, находящимся в государственной собственности и переданным в управление органам местного самоуправления, а также иной собственностью, служащей удовлетворению потребностей населения муниципального образования.


[Закрыть].

Однако, рассматривая правовое регулирование субъектного состава муниципальной собственности, необходимо отметить и то, что в законодательстве Российской Федерации закреплено положение, согласно которому муниципальной собственностью управляют органы местного самоуправления. Права же собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования также осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований, – население непосредственно[88]88
  Часть 2 ст. 29 Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».


[Закрыть].

Говоря о сущности института муниципальной собственности, следует отметить, что, как полагает Е. А. Суханов, совокупность юридических норм нормативно упорядочивает пределы наиболее широкого по содержанию вещного права, которое дает возможность своему обладателю-собственнику и только ему определять содержание и направления использования принадлежащего ему имущества, осуществляя над ним полное «хозяйственное господство»[89]89
  Суханов Е. А. Общие положения о праве собственности и других вещных правах (Комментарий Гражданского кодекса РФ) // Хозяйство и право. 1995. № 6. С. 29.


[Закрыть].

Самостоятельность данного института обусловлена тем, что в соответствии с п. 1 и 2 ст. 209 ГК РФ собственнику муниципального имущества принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом, т. е. он вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом.

Проанализировав содержание приведенных теоретических построений, объясняющих природу местного самоуправления, классифицировав муниципально-правовые институты, можно прийти к следующим выводам.

Во-первых, местное самоуправление имманентно сочетает в себе как самоуправленческие, так и публично-властные начала, поэтому для его всестороннего рассмотрения следует найти теоретический компромисс между последователями двух крайних точек зрения на природу местного самоуправления: теорий публично-властного и самоуправленческого характера местного самоуправления. Необходимость же стройной научной теории, изучающей оптимальные формы организации местной жизни, представляет на современном этапе огромную актуальность, так как построение демократического государства базируется на идее народовластия, а в организации местного самоуправления наиболее четко проявляется идея приближения власти к народу. Как точно заметил А. Токвиль, народ является источником власти в обществе, однако более непосредственно, чем в общине, он нигде не осуществляет свою власть[90]90
  Токвиль А. Демократия в Америке. М., 1992. С. 66.


[Закрыть].

В связи с этим напрашивается вывод о том, что наиболее перспективным в направлении исследования природы местного самоуправления является подход последователей теории дуализма местного самоуправления, которая сочетает в себе публично-властное и самоуправленческое начала. При этом, анализируя институты муниципального права, с одной стороны, необходимо рассматривать их с позиции продолжения государственного публично-властного механизма на самом нижнем территориальном уровне – уровне муниципального образования. С другой же стороны, муниципальные правовые институты следует исследовать в направлении выявления в их содержании самоуправленческих начал.

Во-вторых, в настоящее время целесообразно разграничивать самоуправленческие и государственные начала в местном самоуправлении, точнее выделять в составе публичных институтов муниципального права публично-властные и самоуправленческие институты, так как «действительная природа местного самоуправления состоит в том, что оно является, с одной стороны, аналогом центрального правительства, а с другой стороны – формой народовластия, которая обеспечивает реализацию прав граждан на местное самоуправление, а местному населению – возможность превращения своей воли в публичную власть»[91]91
  Шеремет К. Ф. Становление правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации. М., 1998. С. 49.


[Закрыть].

В-третьих, в составе муниципального права целесообразно выделять публично-властные правовые институты местного самоуправления, опосредующие в праве реализацию органами местного самоуправления служебных функций, т. е. функций, проистекающих из организационного включения их в систему осуществления публичной власти на территории Российской Федерации и производных от вопросов местного значения, входящих в круг государственных интересов, и публично-властные правовые институты, опосредующие в праве реализацию естественных (свободных) функций местного сообщества, т. е. функций, проистекающих из вопросов непосредственно местного значения, которые прямо не входят в круг государственных интересов.