Текст книги "Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации"

3) установление местных налогов и сборов;

4) установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;

5) контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.

Третьим источником муниципальных правовых норм являются нормативные правовые акты исполнительных органов муниципальных образований. При этом следует отметить, что правовые акты исполнительных органов местного самоуправления, за исключением отдельных правовых актов Глав муниципальных образований, не являются муниципальными нормативными правовыми актами. В форме указанных актов не могут издаваться нормативные правовые акты, обязательные для органов местного самоуправления, организаций, граждан и иных лиц на всей территории муниципального образования[134]134
  Структурные подразделения, отделы, управления и другие органы местного самоуправления не вправе издавать нормативные правовые акты муниципального образования общего значения.


[Закрыть]. Глава же муниципального образования может издавать правовые акты муниципального образования только в форме актов, предусмотренных уставом муниципального образования, и в пределах своей компетенции. На практике в процессе своей деятельности Глава муниципального образования издает следующие правовые акты: постановления и распоряжения.

О. Е. Кутафин и В. И. Фадеев высказывают мнение о том, что к нормативным актам, издаваемым Главой муниципального образования, относятся распоряжения Главы муниципального образования[135]135
  Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997. С. 217.


[Закрыть]. Позволим себе не согласиться с мнением этих уважаемых ученых, так как если проанализировать традиционное определение нормативного акта как официального документа, содержащего юридические нормы[136]136
  Теория государства и права / Под ред. В. М. Корельского, В. Д. Перевалова. Екатеринбург, 1996. С. 289.


[Закрыть], которые, в свою очередь, определяются как «узаконенные правила поведения общего характера, т. е. действующие непрерывно во времени в отношении неопределенного круга лиц и неограниченного количества случаев»[137]137
  Алексеев С. С. Государство и право. М., 1994. С. 7.


[Закрыть], то можно сделать вывод о том, что распоряжения Главы муниципального образования, принимаемые по конкретным организационным и внутриорганизационным вопросам (выделение денежных средств, прием на работу в аппарат Главы муниципального образования) не содержат правил поведения общего характера (юридических норм), а включают индивидуально-ориентированные, организационно-распорядительные и правоприменительные предписания индивидуализированного характера.

Таким образом, нормативными актами Главы муниципального образования являются только его постановления; распоряжения не могут быть признаны нормативными документами, так как являются нормоприменительными документами (правоприменительными актами, актами применения права).

Кроме того, перечисленные местные правовые акты не всеми признаются в качестве нормативных, поскольку одним из признаком классического нормативного акта является то, что он должен быть установлен государством[138]138
  «Норма права представляет собой исходящее от государства и им охраняемое общее, обязательное, формально-определенное веление, выраженное (моделируемое) в форме отправного установления или правила поведения и являющегося государственным регулятором общественных отношений» (Теория государства и права. Л., 1982. С. 277).


[Закрыть]. В отношении же муниципальных нормативных актов следует признать, что они приняты субъектами, которые в соответствии со ст. 12 Конституции РФ[139]139
  В соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.


[Закрыть] не просто обособлены, а отделены от государственно-властного механизма[140]140
  Выдрин И. В., Кокотов А. Н. Муниципальное право России. Екатеринбург, 1997. С. 9.


[Закрыть], и, следовательно, если следовать приведенной логике, не могут быть признаны в качестве классических субъектов нормотворчества.

Конечно, приведенный теоретический подход к природе муниципальных правовых актов имеет право на существование. Однако, по нашему мнению, он является предельно формализованным, так как основан только на дефинициях, сформулированных применительно к несколько изменившимся условиям.

В настоящее время следует учитывать, что органы местного самоуправления, наряду с органами государственной власти, конституционно признаны в качестве субъектов, наделенных властными полномочиями. Именно этот показатель публичного образования, по нашему мнению, является основным при определении полноправных субъектов нормотворчества[141]141
  С учетом того обстоятельства, что, к примеру, местный представительный орган с соответствии с ч. 1 ст. 15 Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» наделен правом на принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования.


[Закрыть].

Рассматривая муниципальную нормативную систему, следует учитывать, что в системе местных нормативных актов, как и в любой другой нормативно-правовой системе, возможны коллизии норм. Это в значительной мере обусловлено тем, что система местного самоуправления на современном этапе представляет собой функционально недифференцированный механизм. В связи с этим можно сформулировать следующие правила разрешения коллизий на местном уровне.

1. В случае противоречия норм права, содержащихся в уставах муниципальных образований, и норм других местных нормативных документов, действуют нормы устава муниципального образования как нормативного документа, обладающего высшей юридической силой в системе муниципальных нормативных актов.

2. В случае противоречия правового акта, принятого в результате непосредственного волеизъявления местного населения, и нормативного акта органа местного самоуправления действует нормативный акт, принятый непосредственно местным населением.

3. В случае противоречия нормативных актов, принятых вышестоящим и нижестоящим органами или должностными лицами местного самоуправления действует нормативный акт вышестоящего муниципального органа или должностного лица.

4. В случае противоречия юридических норм, принятых органами и должностными лицами местного самоуправления, не находящимися в отношениях подчиненности, действует норма, установленная органом или должностным лицом, обладающим в этом вопросе исключительной компетенцией или компетенцией, непосредственно связанной с решением спорного вопроса[142]142
  Конечно, данная коллизия представляет наибольшую трудность для правоприменителя, так как сфера компетенции органов местного самоуправления в большинстве случает детально не разграничена.


[Закрыть].

5. В случае противоречия общей и специальной муниципальных юридических норм действует специальная муниципальная юридическая норма.

Конечно, основной проблемой на местном уровне является вопрос о возможности конкуренции юридических норм, принятых местным представительным органом и Главой муниципального образования, так как, по мнению О. Е. Кутафина и В. И. Фадеева, современное муниципальное законодательство оставляет открытым вопрос о компетенции иных органов местного самоуправления (в отличие от представительного)[143]143
  Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997. С. 263.


[Закрыть]. Дело в том, что практически их компетенция находится в тесной взаимосвязи и ее детальное разграничение является проблематичным.

Выборный Глава муниципального образования как должностное лицо, возглавляющее администрацию поселения и наделенное собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования, может в значительной мере блокировать деятельность местного представительного органа, принимая нормативные акты по вопросам, не входящим в исключительную компетенцию местного представительного органа. Поэтому законодатель и определил, что взаимоотношения Главы муниципального образования и выборного представительного органа муниципального образования должны определяться на основе федерального законодательства и законодательства субъекта Российской Федерации уставом муниципального образования, иными правовыми актами муниципального образования.

Иначе говоря, в уставе муниципального образования должны найти свое отражение следующие моменты:

1) объем и разграничение нормотворческих полномочий местного представительного органа и Главы муниципального образования;

2) механизм разрешения правовых коллизий, возникающих между нормативными актами, принятыми местным представительным органом и Главой муниципального образования.

К примеру, может быть установлен приоритет нормативных актов, принятых местным представительным органом как субъектом, непосредственно функционально-ориентированным на осуществление нормотворческого процесса. В частности, в ч. 1 ст. 20 Устава муниципального образования «Ревдинский район», утвержденного Решением Ревдинской районной Думы от 04.09.96 г., закрепляется общее положение о разрешении противоречий между Главой района и депутатами Думы, которое может быть применено и при возникновении правовых коллизий как последствий таких противоречий. В соответствии с ним в случае возникновения разногласий между Главой района и депутатами Думы применяется согласительная процедура – по инициативе одной из сторон создается согласительная комиссия, в состав которой входят Глава района и представители депутатов Думы. Задача согласительной комиссии – найти взаимоприемлемое решение и подготовить проект документа об урегулировании взаимных разногласий. Разногласия, не урегулированные с использованием согласительной процедуры, могут рассматриваться в судебном порядке.

Конечно, анализ приведенных проблем, связанных с правовым регулированием местного самоуправления, не является исчерпывающим, так как в данной нормативной системе имеется также большое количество правоприменительных актов, принимаемых исполнительными муниципальными органами. Между этими правовыми актами также могут возникать всевозможные коллизии. Однако механизм разрешения таких коллизий является более простым, так как эти акты издаются во исполнение муниципальных нормативных документов и могут быть отменены вышестоящим в порядке подчиненности органом местного самоуправления.

Анализируя нормативную основу системы муниципальной власти, нельзя не затронуть вопрос о содержательных и процедурных аспектах обжалования решений органов местного самоуправления. Согласно ст. 12, 13 ГК РФ признание акта органа местного самоуправления не соответствующим закону или иным правовым актам и нарушающим гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица является одним из способов защиты гражданских прав.

Законодательством Российской Федерации закреплено право граждан на обращение с жалобами на незаконные действия и решения (как единоличные, так и коллегиальные) органов местного самоуправления, их должностных и выборных лиц, в случае если они приводят к ущемлению прав, свобод и законных интересов граждан и юридических лиц.

В отношении физических лиц порядок подачи и разрешения жалоб может носить как административный[144]144
  Административный порядок разрешения жалоб установлен ныне действующим на территории РФ Указом Президиума Верховного Совета СССР «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» от 12 апреля 1968 г. (в ред. от 2 февраля 1988 г.).


[Закрыть], так и судебный[145]145
  Судебный порядок обжалования определяется в Законе РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 28 апреля 1993 г. и гл. 24 Гражданского процессуального кодекса от 14 ноября 2002 г.


[Закрыть] характер. В отношении же юридических лиц предусмотрен только судебный порядок обжалования решений органов местного самоуправления, нарушающих их права. Однако согласно ст. 22 Арбитражного процессуального кодекса РФ от 5 мая 1995 г. арбитражному суду были подведомственны дела по спорам о признании недействительными только лишь ненормативных актов государственных органов, не соответствующих законам и иным нормативным правовым актам и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан.

По данному вопросу существует определенная судебная практика, при помощи которой можно наглядно проиллюстрировать применение приведенных норм[146]146
  Постановление Федерального арбитражного суда Центрального округа от 15.12.99 г. № А54-2054/99-С7.


[Закрыть]. К примеру, ЗАО «Прио-Внешторгбанк», г. Рязань, обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным решения Скопинского городского Совета депутатов № 125/13 от 30.07.97 г. в части установления коэффициентов к ставкам земельного налога. Определением от 27.08.99 г. в принятии искового заявления отказано по мотиву неподведомственности спора арбитражному суду.

Постановлением апелляционной инстанции от 13.10.99 г. указанное определение суда оставлено без изменения. В кассационной жалобе истец просил отменить вынесенные по делу акты, полагая, что ст. 52 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и ст. 13 ГК РФ предоставляют право обжалования решений органов местного самоуправления в арбитражный суд.

Рассмотрев материалы дела, суд кассационной инстанции обоснованно не нашел оснований для удовлетворения жалобы, так как предметом заявленного закрытым акционерным обществом «Прио-Внешторгбанк» иска является требование о признании недействительным решения Скопинского городского Совета депутатов № 125/13 от 30.07.97 г. в части установления коэффициента к ставкам земельного налога. Названное решение носит регулятивный характер, распространяется на всех субъектов, уплачивающих арендную плату за землю, не адресовано индивидуально определенным лицам, обладает всеми признаками нормативного акта, а ст. 22 АПК РФ относит к подведомственности арбитражных судов споры о признании недействительными актов, носящих ненормативный характер. Отнесение же к арбитражной подведомственности исков о признании недействительными нормативных актов возможно лишь на основе прямого указания в законе. Применительно же к спорам о признании актов органов местного самоуправления недействительными прямого указания об арбитражной подведомственности в законе нет.

Причем суд особо отметил, что ссылки на ст. 13 ГК РФ, ст. 52 Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не могут быть приняты во внимание ввиду их неверного толкования заявителем кассационной жалобы. Закрепление указанными нормами права на обращение в суд за признанием нормативных актов недействительными не означает возможности выбора заявителем подведомственности по своему усмотрению. Определение вида судов (арбитражных или судов общей юрисдикции), к компетенции которых отнесен данный спор, осуществляется в соответствии с установленным законом, в частности, ст. 22 АПК РФ, ст. 25 ГПК РФ, порядком.

Таким образом, механизм обжалования муниципальных нормативных актов, нарушающих права и законные интересы юридических лиц, был недостаточно проработан в законодательстве РФ, и единственной возможностью для юридических лиц в таком случае защитить свои права являлось обращение в Конституционный Суд РФ, если, наряду с нарушением прав юридического лица, имелось также несоответствие Конституции РФ обжалуемого муниципального нормативного акта.

Однако в настоящее время законодатель предпринял определенные шаги, чтобы ликвидировать указанный пробел. Так, в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 29 АПК РФ к подведомственности арбитражных судов отнесены дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной хозяйственной деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.

Следует также обратить внимание на то, что в случае нарушения нормативным актом органа местного самоуправления прав и свобод юридического или физического лица, закрепленных в Конституции РФ, действующим законодательством предусмотрены правовые возможности для реальной защиты их нарушенных прав. Конкретный же механизм защиты закреплен гл. 24 ГПК РФ.

Однако, анализируя судебную практику по муниципально-правовым спорам, следует присоединиться к мнению Н. Глобы, который отмечает, что полный анализ судебной практики по судебным спорам, связанным с вопросами местного самоуправления, позволяет сделать вывод о недостаточной компетенции судебных органов в данных вопросах. Этот вывод подтверждается большим числом удовлетворенных кассационных жалоб на решения судов первой инстанции, рассматривавших дела по муниципально-правовой проблематике[147]147
  Глоба Н. Местное самоуправление – это панацея или образ жизни? (Кое-что из судебной практики) // Городское управление. 1998. № 1. С. 8–9.


[Закрыть].

Заключая рассмотрение проблемных вопросов системы правового регулирования местного самоуправления, следует выделить ряд предложений по ее совершенствованию, которые в настоящее время являются достаточно актуальными[148]148
  Об этом говорит тот факт, что часть из них была поддержана участниками Всероссийского научно-практического семинара-совещания «Организация правовой работы в органах местного самоуправления», проводившегося 3 марта 2001 г. в Оренбурге.


[Закрыть].

Во-первых, необходимо ликвидировать несогласованность и несистемность регулирования местного самоуправления на федеральном уровне, что проявляется в несоответствиях федеральных законов положениям Конституции РФ и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Во-вторых, необходимо ликвидировать противоречия между федеральными законами и законами субъектов РФ, связанными с правовым регулированием местного самоуправления. Механизмом решения данной проблемы может послужить введение обязательной регистрации всех нормативных актов органов государственной власти субъектов РФ в Министерстве юстиции РФ.

В-третьих, следует привести в соответствие с положениями Конституции РФ налоговое и бюджетное законодательство в части, связанной с нормативным закреплением самостоятельности местного самоуправления.

В-четвертых, необходимо более детально урегулировать на федеральном уровне содержание основных публично-правовых институтов местного самоуправления, таких, как: институт исполнительных органов местного самоуправления, институт представительного органа местного самоуправления, институт муниципальной власти, институт муниципального образования.

В-пятых, необходимо движение законодателя в направлении создания механизмов предотвращения противоречий между местными нормативными актами и нормативными актами органов государственной власти путем введения обязательной регистрации местных нормативных актов в органах юстиции субъектов РФ.

В-шестых, необходимо совершенствовать механизмы судебной защиты интересов местного самоуправления. В частности, реальным шагом в этом направлении может послужить закрепление права муниципальных образований в случае возникновения межбюджетных споров с органами государственной власти обращаться по данной категории дел в арбитражные суды.

В-седьмых, в целях систематизации муниципального законодательства целесообразно принятие основополагающего документа, представляющего собой полный и систематизированный свод основных правил организации местного самоуправления, которым может быть Муниципальный кодекс Российской Федерации.

В-восьмых, в законодательстве следует четче рассмотреть вопрос о системе и иерархии муниципальных нормативных актов, в частности, предусмотреть высшую муниципальную юридическую силу нормативных актов, принятых местным представительным органом.

В-девятых, в целях предотвращения конфликтов между Главой муниципального образования и местным представительным органом предлагается особое внимание в уставах муниципальных образований уделять регулированию процедур устранения соответствующих разногласий.

Завершая рассмотрение проблем, связанных с системой правового регулирования местного самоуправления, представляющей в настоящее время одну из наиболее сложных и запутанных нормативных систем во всем объеме нормативного пространства Российской Федерации, отметим, что совершенствование данной системы и выбор оптимальной юридической формы регламентации разнообразных экономических отношений на уровне муниципальных образований с необходимостью предполагают дальнейший обстоятельный анализ и подробное обсуждение указанных проблем.

Глава 2
Муниципальное образование и муниципальная власть

2.1. Муниципальная власть: система, содержание и механизм правового закрепления

Предваряя анализ юридических аспектов публично-правового феномена, именуемого муниципальной властью, следует отметить, что соответствующее ему юридическое понятие и правовой институт обладают значительной новизной. Это обусловлено тем, что в недавнем прошлом понятие «муниципальная власть» совсем не употреблялось в правовой теории. Как отмечают Е. Г. Анимица и А. Т. Тертышный, в советское время «все органы власти, как высшие, так и местные, были превращены в постоянно действующий механизм государства»[149]149
  Анимица Е. Г., Тертышный А. Т. Основы местного самоуправления. М., 2000. С. 98.


[Закрыть], на местах существовали органы государственной власти, которые всеми безоговорочно признавались органами власти, и споров на тему об их властной природе не возникало.

Однако с введением в Конституцию РФ 1993 г. понятия «местное самоуправление»[150]150
  В статье 12 Конституции РФ 1993 г. отмечается, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.


[Закрыть] и законодательным отделением органов местного самоуправления от системы органов государственной власти в среде ученых, специализирующихся в области муниципального права, возникли многочисленные споры, касающиеся властно-правового содержания деятельности местных органов по осуществлению местного самоуправления. Возможно, это обусловлено тем, что для обозначения деятельности местных органов был выбран термин «самоуправление», который имеет достаточно неопределенное содержание. К тому же следует помнить, что проблема, связанная с определением политико-правовой природы местного (муниципального) самоуправления, является довольно сложной и имеет давнюю историю.

Полемика по данному вопросу велась еще в XVIII веке как в России, так и в зарубежных странах. К примеру, представитель германской юридической школы Г. Еллинек предполагал общественную природу местного самоуправления и понимал под ним «государственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональными должностными лицами, управление, которое в противоположность государственно-бюрократическому есть управление через посредство самих заинтересованных лиц»[151]151
  Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб., 1908. С. 466.


[Закрыть]. Известный русский правовед Л. А. Велихов придерживался мнения о государственно-властной природе местного самоуправления и определял его как «государственное управление каким-либо кругом дел на местах, образуемое посредством избрания уполномоченных на то лиц от господствующего класса местного населения»[152]152
  Велихов Л. А. Основы городского хозяйства. М., 1912. С. 235.


[Закрыть].

Дискуссии по вопросу о природе местных органов власти ведутся сегодня и, вероятно, будут вестись в дальнейшем. В настоящее время имеются противоположные мнения по данной проблеме. К примеру, М. А. Краснов склоняется к мнению об общественной природе местных органов[153]153
  Краснов М. А. Местное самоуправление: государственное или общественное? // Советское государство и право. 1990. № 10. С. 82.


[Закрыть], Е. С. Шугрина считает, что «без власти нет управления … если мы используем дефиницию “местное самоуправление”, то необходимо говорить и о местной (муниципальной) власти»[154]154
  Шугрина Е. С. Муниципальное право. Новосибирск., 1995. С. 17.


[Закрыть], которая представляет собой систему властеотношений, реализующую функции местного самоуправления, основанную на аппарате принуждения[155]155
  Там же.


[Закрыть].

Если же от теоретических разработок обратиться к практическим аспектам проблемы, связанной с выяснением политико-правовой природы деятельности местных органов, то следует акцентировать внимание на современном законодательстве и в первую очередь отметить, ч. 1, 2 ст. 3 Конституции РФ. Основываясь на содержании юридических норм указанных статей Конституции РФ, можно с достаточной степенью аргументированности утверждать, что в Конституции РФ выделяются следующие составляющие власти.

I. Единственным источником власти в Российской Федерации является многонациональный народ Российской Федерации. По мнению Ю. А. Тихоморова, «вся власть принадлежит народу, исходит от народа и осуществляется под контролем народа … При этом проблема носителей власти… приобретает тот существенно новый аспект, что сам суверенный народ, которому принадлежит власть, организует в собственных интересах осуществление ее функций»[156]156
  Тихомиров Ю. А. Власть и управление в социалистическом обществе. М., 1968. С. 37.


[Закрыть].

II. Три коллективных субъекта, в конституционном порядке управомоченных народом Российской Федерации на деятельность по реализации властных полномочий, представляют собой конкретизированное проявление публичной власти в территориальных пределах Российской Федерации.

1. Многонациональный народ Российской Федерации, непосредственно реализующий свою власть посредством референдума и свободных выборов, являющихся в соответствии с ч. 3 ст. 3 Конституции РФ высшим, непосредственным выражением власти народа.

2. Органы государственной власти Российской Федерации, представляющие собой властно-правовые субъекты, наделенные многонациональным народом Российской Федерации полномочиями по осуществлению власти в пределах всей территории Российской Федерации, подразделяемые на:

а) федеральные органы государственной власти Российской Федерации, реализующие полномочия в пределах всей территории Российской Федерации;

б) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, реализующие властные полномочия в пределах части территории Российской Федерации, которая именуется субъектом Российской Федерации.

3. Органы местного самоуправления (муниципальные органы), представляющие собой муниципально-властные субъекты, наделенные многонациональным народом[157]157
  Муниципальные органы, по нашему мнению, конституционно наделены властными полномочиями именно многонациональным народом Российской Федерации, а не государством, так как Конституция РФ, в соответствии с ч. 2 ст. 3 которой муниципальные органы являются носителями власти, а значит и властных полномочий, принята всенародным голосованием.


[Закрыть] Российской Федерации полномочиями по осуществлению публичной власти в пределах части территории Российской Федерации, которая именуется муниципальное образование. По мнению О. Е. Кутафина и В. И. Фадеева, «органы местного самоуправления – это не только способ децентрализации управления, но и способ организации и осуществления власти на местах, который обеспечивает самостоятельное решение гражданами вопросов местной жизни, организационное обособление управления местными делами в системе управления обществом и государством»[158]158
  Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997. С. 158.


[Закрыть].

Учитывая мнение И. В. Выдрина и А. Н. Кокотова о том, что Конституция РФ не просто обособляет местное самоуправление, но и отделяет его от государственно-властного механизма[159]159
  Выдрин И. В., Кокотов А. Н. Муниципальное право России. Екатеринбург, 1997. С. 9.


[Закрыть], и основываясь на положениях ст. 12 Конституции РФ, согласно которым органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, можно говорить о наличии в территориальных пределах Российской Федерации двух относительно самостоятельных системно-властных образований, осуществляющих властные полномочия от имени народа Российской Федерации, – системы органов государственной власти Российской Федерации; системы органов муниципальной власти (местного самоуправления).

К аналогичному выводу, но несколько иным путем приходят О. Е. Кутафин и В. И. Фадеев, считающие, что «органы государственной власти и органы местного самоуправления – это разные формы осуществления власти народа… Однако, не являясь органами государственной власти, органы местного самоуправления осуществляют деятельность, которая носит властный характер, поскольку они выступают одной из форм реализации власти народа»[160]160
  Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997. С. 158.


[Закрыть].

При выяснении политико-правовой природы муниципальной власти следует учитывать, что на самостоятельную роль местного самоуправления в системе управления государственными делами указал в своем Постановлении от 15 мая 1998 г. и Конституционный Суд РФ, который официально употребил термин «публичная власть» и подчеркнул, что понятие «органы власти» само по себе не свидетельствует о государственной природе муниципальных органов, так как публичная власть может осуществляться в форме публичной деятельности муниципальных органов[161]161
  Постановление Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93, и 94 Конституции Республики Коми от 31.10.1994 г. “Об органах исполнительной власти в Республике Коми”» от 15 января 1998 г. // Собрание законодательства РФ. 1998. № 4. Ст. 532.


[Закрыть].

В нашем понимании для глубокого осмысления и анализа властно-правовых различий государственной и муниципальной властно-правовых систем, осуществляющих публичную власть, следует очертить сущностные характеристики феномена «власть»[162]162
  «…Без философии невозможен прогресс юридической науки. Да, именно в этом суть. Именно в слабом философском обосновании коренятся многие недостатки юридических исследований». (Строгович М. С. Избранные труды. Т. 1: Проблемы общей теории права. М.,1990. С. 64.)


[Закрыть], а следовательно, и содержание соответствующего ему понятия, так как, по мнению В. Ф. Асмуса, «понятие выполняет чрезвычайно важную функцию: оно выступает как мысль, выражающая результат, итог научного знания и исследования на данном этапе познания»[163]163
  Асмус В. Ф. Избранные философские труды. М., 1969. Т. 1. С. 282.


[Закрыть].

Если рассматривать власть с философской точки зрения, то нужно отметить, что имеется множество исходных позиций, от которых отталкиваются при рассмотрении сущностных составляющих власти в ее социальном смысле (государственная и общественная власть, власть родителей, авторитет и т. п.). Однако, по нашему мнению, наибольший интерес с точки зрения юриспруденции вызывает общая концепция, в соответствии с которой власть рассматривается как средство, обеспечивающее «возможность осуществлять свою волю, оказывать определяющее воздействие на деятельность, поведение людей»[164]164
  Философский энциклопедический словарь М., 1983. С. 85.


[Закрыть].

В рамках отмеченной концепции основной акцент делается на двух моментах, определяющих сущностные характеристики феномена «власть», а именно: воля и воздействие. Именно в них выражена сущность власти как сознательно-волевого средства для воздействия на поведение других.

Многие авторы, занимающиеся проблемой, связанной с осмыслением власти, подчеркивают, что властное воздействие оказывается при помощи нескольких средств, таких, как: воля, авторитет, право, насилие[165]165
  Советский энциклопедический словарь. М., 1979. С. 232.


[Закрыть]. Некоторые ученые акцентируют особое внимание на таком аспекте власти, как право и возможность распоряжаться, подчинять своей воле[166]166
  Ожегов С. И. Словарь русского языка. М., 1978. С. 80.


[Закрыть], «повелевать, управлять (могущество, господство, сила)»[167]167
  Словарь русского языка. Т. 1. М., 1981. С. 184.


[Закрыть]. Согласно В. И. Далю, «власть есть право, сила и воля, свобода действий и распоряжений, начальствование, управление»[168]168
  Даль В. И. Толковый словарь живого великорусского языка. Т. 1. М., 1978. С. 213.


[Закрыть].

Однако если абстрагироваться от незначительных разночтений, присущих различным подходам к сущности общественно-политического феномена «власть», то можно выделить его основной и, по нашему мнению, определяющий показатель, в какой бы области он ни проявлялся, а именно – подчинение воли подвластных субъектов. Как справедливо отмечает А. А. Югов, «феномен власти невозможно представить без сознательного волевого поведения людей, их деятельности, в процессе которой теми или иными способами достигается изменение состояния или поведения участников политического процесса»[169]169
  Югов А. А. Правовые основы публичной власти в Российской Федерации. Екатеринбург, 1999. С. 11.


[Закрыть].

Следует признать, что власть как публичный феномен находит свое проявление в процессе функционирования различных муниципальных и государственных органов и их должностных лиц, что обеспечивает организованность и согласованность совместной деятельности подчиненных субъектов, их упорядоченное взаимодействие, направленное на достижение общих целей, подчинение поведения управляемых субъектов заданным ориентирам. Естественно, процесс осуществления властной деятельности должен иметь свое нормативное закрепление, что проявляется в наличии института муниципальной власти.

По нашему мнению, муниципальная власть как публично-правовой феномен, обеспечивающий подчинение воли и управляемое поведение подвластных субъектов местных общественных отношений, характеризуется рядом следующих признаков.

Согласно первому признаку муниципальная власть, как и любая другая официальная власть, характеризуется легитимностью, т. е. этот публично-правовой феномен базируется на законах и иных нормативных актах, в которых четко определяются субъекты, объекты и пределы муниципально-властного воздействия. Выделение отмеченного признака муниципальной власти обусловлено тем обстоятельством, что в соответствии с ч. 4 ст. 3 Конституции РФ никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуется по федеральному закону.

Уточним, что система муниципальной власти находит свое юридическое закрепление в трех иерархически выстроенных системах юридических норм:

1) в системе юридических норм, закрепленных в федеральных нормативных документах, действующих в территориальных пределах всех муниципальных образований, имеющихся в Российской Федерации;

2) в системе юридических норм, закрепленных в региональных нормативных документах, действующих в территориальных пределах муниципальных образований, имеющихся в составе одного субъекта Российской Федерации;

3) в системе юридических норм, закрепленных в муниципальных нормативных документах и действующих в территориальных пределах одного муниципального образования.

Несмотря на то, что в соответствии с п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ установление общих принципов организации местного самоуправления отнесено к совместному ведению (совместной компетенции) Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, в соответствии с ч. 5 ст. 76 Конституции РФ юридическим первенством и большей юридической силой в сфере, связанной с установлением общих принципов организации местного самоуправления, обладают федеральные юридические нормы, закрепленные в нормативных документах Российской Федерации.