Текст книги "Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации"

Локальное же законодательство конкретного муниципального образования (муниципальная система юридических норм) в соответствии с требованиями конституционной нормы, содержащейся в п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ и относящей к ведению субъектов Российской Федерации установление общих принципов организации местного самоуправления, не может противоречить требованиям юридических норм, содержащихся в законодательстве субъекта Российской Федерации, принятым в пределах компетенции субъекта Российской Федерации.

Однако, несмотря на то, что в соответствии со ст. 12 Конституции РФ местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, это не означает, как отмечают О. Е. Кутафин и В. И. Фадеев, что органы местного самоуправления могут действовать независимо от имеющихся в стране законов и других актов органов государственной власти. Эти акты для них обязательны[170]170
  Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997. С. 159.


[Закрыть].

Второй признак муниципальной власти – ее институализированный характер. По мнению А. И. Коваленко, институализированный характер местного самоуправления заключается в том, что местное самоуправление в соответствии с ч. 2 ст. 2 Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» выступает выражением власти народа и составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации. Местное самоуправление является общеобязательным публичным феноменом, закрепляемым в нормативной системе Российской Федерации, с положениями которого не может не считаться население территории, в пределах которой оно осуществляется[171]171
  Коваленко А. И. Конституционное право Российской Федерации. М., 2000. С. 179.


[Закрыть].

В качестве третьего признака муниципальной власти следует выделить то, что муниципальная власть опирается на специализированный и законодательно обособленный аппарат, реализующий муниципально-властные полномочия. В рамках этого аппарата законодательно определяются и выделяются органы и должностные лица, которые системно и скоординированно осуществляют управление определенными сферами местных общественных отношений.

К примеру, в Уcтаве муниципального образования «Город Первоуральск», утвержденном Решением Первоуральского городского Совета от 25.04.96 г., содержится глава III «Власть местного самоуправления города Первоуральска», в которой определяются система и составляющие элементы муниципально-властного аппарата, созданного в данном муниципальном образовании.

Муниципальные органы как субъекты, реализующие муниципально-властные полномочия, не могут представлять собой «аморфную» совокупность органов, так как реализация властных полномочий требует наличия строго сбалансированной и иерархически соподчиненной системы органов, характеризующейся единством и дифференциацией составных элементов. В силу отмеченного обстоятельства систему муниципально-властного аппарата можно охарактеризовать как строго сбалансированную и иерархически соподчиненную систему органов, осуществляющих муниципальную власть.

В настоящее время существуют различные модели организации аппарата муниципальной власти, однако общим признаком почти всех муниципально-властных систем является наличие высшего выборного должностного лица, возглавляющего организацию местного самоуправления и местного представительного органа.

При всей схожести вопросов местного значения, решаемых в муниципальных образованиях, имеется большая специфика в соотношении полномочий высшего выборного должностного лица и местного представительного органа. Глава муниципального образования как высшее выборное должностное лицо может в соответствии с уставом сконцентрировать у себя значительную часть муниципально-властных полномочий, что может привести к злоупотреблениям в системе муниципальной власти. Возможна и обратная ситуация, когда местный представительный орган является наиболее весомым субъектом в системе муниципальной власти.

Важно отметить, что в теории муниципального права отрицается использование принципа разделения властей на уровне муниципального образования. Так, академик Б. Н. Топорнин отмечает, что в местном самоуправлении нецелесообразно применение принципа разделения властей, хотя здесь допустимо использование общих подходов, связанных с предотвращением возможного монополизма[172]172
  Топорнин Б. Н. Разделение властей и государственная организация // Разделение властей и парламентаризм. М., 1992. С. 14.


[Закрыть].

В теории муниципального права традиционно выделяется несколько моделей организации системы муниципальной власти.

Первую модель схематично можно обозначить как «сильный представительный орган – слабый Глава муниципального образования». В практике муниципального строительства подобная схема организации аппарата местной власти используется в муниципальном образовании «Серовский район» Свердловской области. В рамках указанной модели представительный орган выбирает Главу муниципального образования из числа депутатов или из числа местных жителей. В силу этого Глава муниципального образования имеет достаточно сильную зависимость от местного представительного органа, что и обусловливает относительную слабость его положения в системе муниципальной власти. Вместе с тем в рамках данной модели организации местной власти Глава муниципального образования более подотчетен местному населению и вынужден согласовывать решение большинства важных вопросов местной жизни с муниципальным представительным органом.

Вторую модель организации муниципально-властного аппарата можно условно обозначить как «сильный Глава муниципального образования – слабый представительный орган». В рамках данной модели население избирает Главу муниципального образования непосредственно путем выборов, что в значительной мере усиливает позицию Главы муниципального образования как муниципально-властного субъекта, полностью подотчетного не непосредственно представительному органу, а всему местному населению, которое, по сравнению с местным представительным органом, имеет меньше правовых возможностей контролировать деятельность Главы муниципального образования. По мнению И. В. Выдрина и А. Н. Кокотова, такое положение Главы муниципального образования воспроизводит сложившуюся на общефедеральном уровне форму полупрезидентского правления с доминирующим положением в ней Президента[173]173
  Выдрин И. В., Кокотов А. Н. Муниципальное право России. Екатеринбург, 1997. С. 9.


[Закрыть].

Указанная модель в зависимости от специфики организации муниципально-властного аппарата в конкретном муниципальном образовании может быть разделена на следующие виды.

1. Представительный орган – Глава муниципального образования, который одновременно руководит местной администрацией и местным представительным органом (председательствует на его заседаниях). В настоящее время подобная модель организации аппарата местной власти закреплена в Уставе города Кургана[174]174
  Устав города Кургана, принятый Решением Курганской городской Думы от 19 марта 1997 г. № 24.


[Закрыть].

2. Представительный орган – Глава муниципального образования, который непосредственно руководит местным представительным органом, но непосредственно не руководит местной администрацией. Исполнительские функции в рамках данной разновидности организации муниципально-властного аппарата реализует назначаемый Главой муниципального образования управляющий. Подобная модель организации аппарата местной власти закреплена в Уставе муниципального образования «Ревдинский район» Свердловской области[175]175
  Устав муниципального образования «Ревдинский район», принятый Решением Ревдинской районной Думы от 4 сентября 1996 г.


[Закрыть].

3. Представительный орган – Глава муниципального образования, который непосредственно руководит местной администрацией, но не является председателем местного представительного органа и, естественно, непосредственно не руководит им. В рамках данной модели Глава муниципального образования осуществляет руководство исполнительным органом местного самоуправления на принципах единоначалия и персональной ответственности. Подобная модель организации аппарата местной власти закреплена в Уставе муниципального образования «Верхняя Пышма» Свердловской области[176]176
  Устав муниципального образования «Верхняя Пышма», принятый Решением Думы муниципального образования «Верхняя Пышма» от 16 января 1997 года.


[Закрыть].

Третью модель организации аппарата муниципальной власти можно схематично обозначить как «местный представительный орган – Глава муниципального образования – управляющий». В этом случае управляющий назначается на должность решением местного представительного органа, Глава же муниципального образования может не избираться. В рамках данной модели также возможна ситуация, когда Глава муниципального образования исполняет только функцию представительства муниципального образования во внешних взаимоотношениях муниципального образования (наносит официальные визиты, проводит официальные встречи, подписывает соглашения и договоры). О введении подобной модели организации аппарата муниципальной власти шла речь в 1998 г. при обсуждении ситуации, сложившейся в городе Копейске Челябинской области, когда Глава муниципального образования города являлся одновременно председателем Правительства Челябинской области.

Четвертая форма организации аппарата муниципальной власти может быть обозначена как «комиссионная форма». В соответствии с данной моделью организации аппарата местной власти население муниципального образования избирает выборных представителей – комиссионеров, которые непосредственно управляют каким-либо структурным подразделением местной администрации, курирующим определенный вопрос местного значения. В совокупности они образуют единый орган управления муниципальным образованием – комиссию, которая единолично решает все вопросы местного значения. В практике муниципальных образований Уральского региона подобных форм организации аппарата местной власти не имеется, однако на возможность ее существования указывает Е. С. Шугрина[177]177
  Шугрина Е. С. Муниципальное право. Новосибирск, 1995. С. 23.


[Закрыть].

При рассмотрении приведенных форм организации аппарата местной власти возникает вопрос: если органы местного самоуправления являются органами власти, то в чем проявляется их специфика и чем обусловлено отделение их от системы государственных органов, также являющихся «элементами публично-властного механизма общества»[178]178
  Выдрин И. В., Кокотов А. Н. Муниципальное право России. Екатеринбург, 1997. С. 10.


[Закрыть] и легитимными носителями властных полномочий?

Если обратиться к содержанию Конституции РФ и проанализировать ее положения применительно к органам государственной власти Российской Федерации, то можно сделать вывод о том, что государственные органы, осуществляющие государственно-властные полномочия:

– реализуют властные полномочия в территориальных пределах всей Российской Федерации и представляют интересы всего населения, проживающего на территории Российской Федерации;

– реализуют властные полномочия в территориальных пределах субъекта Российской Федерации и представляют интересы населения, проживающего в границах части территории РФ – субъекта Российской Федерации.

В отличие от органов государственной власти, органы местного самоуправления, не входящие в соответствии со ст. 12 Конституции РФ в систему органов государственной власти, реализуют делегированные им полномочия в соответствии со ст. 130–133 Конституции РФ и ст. 1 Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в территориальных пределах юридически обособленной части Российской Федерации – в муниципальном образовании и являются представителями местного населения.

Муниципальные органы (органы местного самоуправления), реализуя свои полномочия, осуществляют муниципальную власть и обладают рядом специфических юридических признаков:

1) муниципальные органы не входят в систему органов государственной власти[179]179
  Статья 12 Конституции РФ.


[Закрыть];

2) осуществляют делегированные им муниципально-властные полномочия в пределах территорий, в которых осуществляется местное самоуправление[180]180
  Статья 131 Конституции РФ.


[Закрыть];

3) представляют интересы населения, проживающего в границах территорий, в которых осуществляется местное самоуправление[181]181
  Часть 2 ст. 130 Конституции РФ.


[Закрыть];

4) обладают самостоятельностью в пределах своих полномочий (по отношению к государственным органам)[182]182
  Статья 12 Конституции РФ.


[Закрыть];

5) наделены комплексом муниципально-властных полномочий, обеспечивающим решение вопросов местного значения[183]183
  Статья 130 Конституции РФ.


[Закрыть].

При рассмотрении правового положения муниципальных органов как определяющих элементов в системе муниципальной власти следует особо отметить, что терминологическое обозначение указанных субъектов системы муниципальной власти, по нашему мнению, не совсем удачно. Если принять во внимание содержание ст. 2 Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в которой местное самоуправление определяется как «признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций», то органы, осуществляющие такую деятельность, логичнее обозначать термином, характеризующим не их деятельностный аспект (органы местного самоуправления)[184]184
  Указанный момент особенно актуален в связи с появлением новых подходов к феномену «местное самоуправление», определяющих его «не как специфический публично-правовой институт, обладающий рядом формально-юридических признаков и поэтому производный от государства… а как естественную форму самоорганизации населения…» (Постовой Н. В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М., 1995. С. 97).


[Закрыть], а принадлежность к определенному местному самоуправляющемуся образованию (муниципальному образованию), так как в соответствии с общепризнанными требованиями юридической терминологии «все научные юридические понятия должны формулироваться с точки зрения их юридического содержания»[185]185
  Строгович М. С. Философия и правоведение // Советское государство и право. 1965. № 5. С. 80.


[Закрыть].

В науке муниципального права понятием, обозначающим самоуправляющееся территориальное образование, в соответствии с ч. 1 ст. 1 Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» является термин «муниципальное образование» – «городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория… в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы…» Следовательно, органы, входящие в систему местного самоуправления, осуществляющие деятельность по решению местных вопросов, с точки зрения муниципального права правильнее именовать как муниципальные органы, или органы муниципальной власти, а власть, ими осуществляемую, обозначать термином «муниципальная власть».

В нашем понимании отмеченные терминологические тонкости являются достаточно важными, если вести речь о научной скоординированности понятий в системе науки муниципального права, в которой любой муниципально-правовой термин должен обозначать строго определенное понятие. Как справедливо отмечает В. А. Козлов, системность любой научной теории «проявляется в том, что между ее понятиями устанавливаются определенные логические отношения, и теория приобретает гипотетико-дедуктивный характер… В результате логической связанности понятий в теории ни одно из них не остается независимым, все они взаимно определяют друг друга и накладывают ограничения на возможные интерпретации каждого понятия в отдельности»[186]186
  Козлов В. А. Проблемы предмета и методологии общей теории права. Л., 1989. С. 35.


[Закрыть].

В качестве четвертого признака муниципальной власти следует выделить ее демократический характер. Этот признак определяется тем, что в системе муниципально-властного воздействия предусмотрены формы прямого волеизъявления местного населения, такие, как местные выборы и референдум. Демократические свободные и периодические выборы в органы муниципальной власти (органы местного самоуправления), а также референдум являются высшим непосредственным выражением принадлежащей народу власти[187]187
  Закон РФ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 19 сентября 1997 г. (с изменениями на 10 июня 1998 года).


[Закрыть]. Посредством местных выборов и референдума население муниципального образования может определять основополагающие моменты организации муниципальной власти в муниципальном образовании, а также формировать кадровый состав соответствующего аппарата организации муниципальной власти.

В связи с этим возникает вопрос: можно ли признавать непосредственную деятельность всего местного населения по решению вопросов местного значения как деятельность, носящую властный характер, или этот род активности местного населения правильнее именовать невластной (самоуправляющейся) деятельностью? Поставленный вопрос обусловлен тем, что с точки зрения логики не совсем ясно, как может местное население одновременно выступать в виде властвующего и подвластного субъектов местных общественных отношений.

Эта проблема имеет давнюю историю, она была поставлена еще Ю. Е. Волковым, который отмечал совпадение объекта и субъекта управления при демократических формах организации правления[188]188
  Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие. М., 1999. С. 25.


[Закрыть]. Согласно А. И. Коваленко, для государственного управления характерно несовпадение субъекта и объекта управления, в местном же самоуправлении субъектом управления являются не государственные органы или должностные лица, назначаемые сверху, а выборные представители местных сообществ[189]189
  Коваленко А. И. Конституционное право Российской Федерации. М., 2000. С. 176.


[Закрыть].

По нашему мнению, при осуществлении муниципальной власти предполагается управление, под которым понимается всякое целенаправленное воздействие управляющего субъекта на управляемого. Достаточно спорными представляются утверждения о том, что если речь идет о самоуправлении, то налицо воздействие управляющей системы самой на себя, что обусловливает наличие не двух систем – управляющей и управляемой, а одной – самоуправляемой[190]190
  Тихомиров Ю. А. Диалектика управления и самоуправления // Вопросы философии. 1983. № 8. С. 21.


[Закрыть].

В качестве пятого признака муниципальной власти следует выделить ее самостоятельность в пределах своих полномочий. Самостоятельность муниципальной власти производна от самостоятельности местного самоуправления, которая закреплена в ст. 12 Конституции РФ[191]191
  Статья 12 Конституции РФ гласит, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.


[Закрыть]. При этом речь не идет об абсолютной самостоятельности[192]192
  Если подходить к понятию «самостоятельность» с точки зрения лексики, то под самостоятельностью должно пониматься такое качество субъекта, в соответствии с которым он лишен каких-либо ограничений и никому не подчиняется. (Краткий толковый словарь русского языка. М., 1988. С. 179).


[Закрыть] аппарата муниципальной власти. В данном случае законодатель имел в виду самостоятельность относительно системы органов государственной власти. К тому же в Конституции РФ говорится о самостоятельности системы муниципальной власти только в пределах своих полномочий.

Однако так как объем полномочий, находящихся в распоряжении органов муниципальной власти, прямо производен от волеизъявления законодательных и исполнительных органов системы государственной власти[193]193
  Установление общих принципов местного самоуправления отнесено к компетенции органов государственной власти.


[Закрыть], то следует признать, что даже в пределах своих полномочий система муниципальной власти далека от полной самостоятельности. Вероятно, для того чтобы четко представлять себе место системы муниципальной власти в системе публичной власти в Российской Федерации, следует акцентировать внимание на имеющихся механизмах зависимости, существующих в отношении аппарата муниципальной власти.

В настоящее время объективно существует нормотворческая зависимость системы муниципальной власти от системы органов государственной власти, так как государственные органы конституционно наделены правом принимать нормативные акты по вопросам, связанным с установлением общих принципов местного самоуправления[194]194
  В соответствии с п. «н» ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления.


[Закрыть].

Кроме того, следует отметить такую достаточно сильную зависимость системы муниципальной власти, как финансовая зависимость от органов государственной власти, которые в значительной мере определяют принципы и порядок формирования местного бюджета. Любое муниципальное образование зависит от финансовых источников, переданных в его распоряжение, которые подразделяются на собственные и регулирующие. Кроме того, в настоящее время определяющее влияние на состояние местных финансов имеют различные механизмы бюджетного регулирования, находящиеся в распоряжении органов государственной власти, такие, как финансовая помощь в виде дотаций, субвенций, средства из фонда финансовой поддержки муниципальных образований.

Необходимо обратить внимание и на то, что аппарат муниципальной власти зависит от государства системно, так как органы муниципальной власти включены в единый механизм осуществления публичной власти в Российской Федерации. Отмеченный вид зависимости наглядно проявляется в том, что органы муниципальной власти не имеют самостоятельного аппарата принуждения. Для принудительной реализации своих общеобязательных решений муниципальные органы и муниципальные должностные лица имеют возможность обратиться только к государственно-властным органам принуждения, которые могут обеспечить принудительное исполнение решений органов местного самоуправления.

Все отмеченные виды зависимости, существующие в отношении системы муниципальной власти, не позволяют говорить о ее полной подчиненности государственно-властному механизму, вместе с тем они не позволяют утверждать, что аппарат муниципальной власти обладает абсолютной самостоятельностью в пределах делегированных полномочий.

Вопрос об ограниченной самостоятельности местного самоуправления имеет не только теоретическое значение. В практике достаточно часто встречаются случаи, когда органы государственной власти субъектов Российской Федерации пытаются подчинить себе Глав муниципальных образований, представляющих собой наиболее важное звено в системе муниципальной власти.

К примеру, 8 августа 1995 г. Глава администрации Сахалинской области своим постановлением назначил Главу администрации города Поронайска и района Сахалинской области. Однако по жалобе жителей Поронайска суд первой инстанции обоснованно отменил указанное постановление, а Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ 24 апреля 1996 г. решение суда оставила без изменения, указав на то, что в соответствии со ст. 12 Конституции РФ местное самоуправление в пределах своих полномочий признается самостоятельным, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Согласно ст. 130 и ст. 131 Конституции РФ, местное самоуправление осуществляется гражданами муниципальных образований путем референдума, выборов и других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Следовательно, население обладает правом самостоятельно решать вопросы местного значения и определять структуру органов местного самоуправления[195]195
  Подробные материалы этого дела приведены в определении Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 24 апреля 1996 г.


[Закрыть].

В качестве шестого признака муниципальной власти следует выделить то, что воздействие муниципальной власти ограничивается определенной территорией. Муниципальная власть как властный феномен может существовать только в границах конкретно-определенного муниципального образования[196]196
  Муниципальное образование нормативно определяется как городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная Законом РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.


[Закрыть].

Муниципальные органы, реализуя муниципально-властные полномочия, функционируют в границах территориально-властных образований, которые в современной правовой системе определяются как муниципальные образования. Их компетенция четко ограничена территориальными пределами муниципального образования, зафиксированными в юридических нормах, закрепленных в уставе муниципального образования и действующих на территории, в пределах которой осуществляется местное самоуправление.

Следует отметить, что территориальные границы муниципального образования устанавливаются в соответствии с законами субъектов Российской Федерации, с учетом исторических и иных местных традиций. Причем в законодательстве Российской Федерации определено[197]197
  Статья 13 Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г.


[Закрыть], что установление и изменение границ муниципального образования осуществляются с учетом исторических и иных местных традиций по инициативе населения, органов местного самоуправления, а также органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Важное значение имеет и то обстоятельство, что изменение границ муниципального образования не допускается без учета мнения населения соответствующих территорий. Законодательные органы государственной власти субъектов Российской Федерации обязаны устанавливать гарантии учета мнения населения при решении вопросов, связанных с изменением границ муниципальных образований.

Территория муниципального образования не является единой в правовом отношении, а состоит из земель, имеющих различный правовой статус. В составе территории муниципального образования можно выделить:

– земли поселений (городских, сельских и др.);

– земли общего пользования, прилегающие к землям поселений;

– земли рекреационных зон;

– земли, необходимые для развития поселений;

– другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения.

На территории муниципального образования располагаются различные объекты, на правовой режим которых оказывает определенное влияние система муниципальной власти. Наиболее важным звеном в перечне объектов, нормативное положение которых упорядочено муниципальными нормами, а нормативный режим регулируется муниципальными органами, являются объекты муниципальной собственности.

Следует напомнить, что в соответствии со ст. 29 Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к объектам муниципальной собственности отнесены:

1) средства местного бюджета;

2) муниципальные внебюджетные фонды;

3) имущество муниципальных органов;

4) муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности;

5) муниципальные предприятия и организации;

6) муниципальные банки и другие муниципальные финансово-кредитные организации;

7) муниципальный жилищный фонд и муниципальные нежилые помещения;

8) муниципальные учреждения образования и здравоохранения, культуры и спорта;

9) другое движимое и недвижимое муниципальное имущество.

Однако, помимо объектов муниципальной собственности, к числу объектов, имеющихся в пределах территории муниципального образования, особенности правового положения и режима которых зависят от деятельности соответствующих муниципальных органов, необходимо также отнести следующие материальные и нематериальные объекты, принадлежащие различным субъектам, функционирующим на территории конкретного муниципального образования:

1) материальные объекты (имущество) различных форм собственности;

2) нематериальные объекты, такие, как:

а) нематериальные объекты, признанные в соответствии со ст. 128 ГК РФ (действия; результаты интеллектуальной, творческой деятельности; нематериальные блага);

б) нематериальные объекты (права и свободы), признанные в соответствии с нормами конституционного, муниципального и других отраслей права.

Седьмым признаком муниципальной власти является ее всеобщность, которая предполагает распространение муниципально-властных полномочий в отношении всех лиц, находящихся в территориальных пределах муниципального образования. Конечно, рассматривая всеобщность муниципальной власти, следует помнить, что в данном случае речь идет о тех сферах местных общественных отношений, которые составляют компетенцию аппарата муниципальной власти.

Муниципальные органы в соответствии со ст. 12 Конституции РФ самостоятельны в пределах своих полномочий, и поэтому в процессе осуществления муниципальной власти в территориальных пределах муниципального образования их полномочия распространяются на всех юридических и физических лиц, находящихся на территории муниципального образования и вступающих в правоотношения, упорядоченные нормами муниципального права и регулируемые муниципальными органами.

Муниципально-властные полномочия распространяются на тех субъектов местных общественных отношений, которые отличаются особенностями своего правового статуса, функционируют в территориальных пределах конкретного муниципального образования и, следовательно, подпадают под действие властных полномочий аппарата муниципальной власти. В числе таких субъектов:

– физические лица;

– юридические лица;

– органы государственной власти[198]198
  Несмотря на то, что государственная власть обладает большим объемом полномочий по вопросам местного значения (к примеру, по вопросам выделения земельных участков, нежилых помещений, необходимых для осуществления их деятельности) государственные органы обязаны подчиняться органам муниципальной власти.


[Закрыть].

Следовательно, реализуя свои муниципально-властные полномочия, муниципальные органы и местные должностные лица регулируют поведение не только местных жителей, постоянно проживающих на территории муниципального образования, но и других физических, юридических лиц и властных органов, вступающих в правоотношения с субъектами, функционирующими в территориальных пределах муниципального образования.

Таким образом, органы, входящие в систему муниципальной власти, создаваемую местным населением для решения вопросов местного значения, осуществляют в пределах своей компетенции муниципально-властные полномочия не только в отношении постоянных жителей муниципального образования, но и в отношении всех физических, юридических лиц и властных органов, функционирующих в территориальных пределах соответствующего муниципального образования.

Анализируя указанный признак муниципальной власти, следует отметить, что в настоящее время достаточно актуальной является проблема разграничения полномочий между органами государственной власти и муниципальными органами. Суть проблемы состоит в том, что перечень полномочий органов государственной власти, закрепленный в Конституции РФ, не в полной мере увязан с перечнем полномочий, закрепленным в Законе РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

К примеру, в ч. 1 ст. 41 Конституции РФ закреплено: «Каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь. Медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений». Однако в ст. 71 Конституции РФ полномочия государственных органов в сфере здравоохранения не прописаны, а в соответствии с п. 7 ч. 2 ст. 6 Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к компетенции органов местного самоуправления отнесены организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения.

Аналогичная ситуация сложилась в сфере образования. В соответствии с ч. 1 и 2 ст. 43 Конституции РФ «каждый имеет право на образование. Гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях». Однако в совместном ведении органов государственной власти России находятся лишь общие вопросы воспитания, образования и т. д. (ст. 73 Конституции РФ). Закон же в полной мере обременяет систему местного самоуправления организацией, содержанием и развитием муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования (п. 6, ч. 2 ст. 6).

Точно так же распределяются полномочия в сфере реализации конституционного права на жилище. В части 1 и 2 Конституции РФ закреплено: «Каждый имеет право на жилище. Никто не может быть произвольно лишен жилища. Органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище». Однако к предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ отнесено только жилищное законодательство, а в соответствии с п. 5 и 10 ч. 2 ст. 6 Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к предметам ведения местного самоуправления отнесено содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений, создание условий для жилищного и социально-культурного строительства.

Думается, подобная система распределения полномочий в таких затратных сферах, как образование, здравоохранение, жилищно-коммунальное хозяйство, не совсем обоснованна. Целесообразным будет такой подход к распределению указанных полномочий, в соответствии с которым если какие-либо права закрепляются в Конституции РФ, являющейся нормативным актом, обладающим высшей юридической силой в системе государственных нормативных актов, то реализация таких прав должна быть отнесена соответственно к предметам ведения органов государственной власти.