Текст книги "Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации"

1.2. Система правового регулирования местного самоуправления: состояние, проблемы и перспективы совершенствования

В современных условиях большое значение приобретает качество действующей нормативной базы местного самоуправления, ее способность служить надежной основой сложных процессов, происходящих в правовом регулировании местного самоуправления и характерных для современного этапа его развития. Причем при формировании законодательной базы местного самоуправления значительное влияние имеет то обстоятельство, насколько четко здесь соблюдены основные принципы нормотворчества в сочетании со спецификой муниципального нормотворчества. По мнению Е. М. Ковешникова, «в настоящее время праву как фактору, регулирующему общественные отношения, принадлежит особая творческая роль. Оно в большей степени… должно выступать созидающей силой, направленной на стимуляцию возникновения новых общественных отношений… в сфере местного самоуправления как нового общественно-государственного института»[92]92
  Ковешников Е. М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. М., 2001. С. 157–158.


[Закрыть].

Анализируя правовую базу местного самоуправления, следует особо отметить то, что законодательством Российской Федерации[93]93
  В соответствии со ст. 12 Конституции РФ местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно.


[Закрыть] в качестве основополагающего принципа местного самоуправления определена его самостоятельность в пределах своих полномочий. По мнению Е. С. Шугриной, государство признает местное самоуправление в качестве самостоятельного уровня осуществления народом принадлежащей ему власти. Это, в свою очередь, предполагает организационную обособленность местного самоуправления от государственной власти[94]94
  Шугрина Е. С. Муниципальное право. М., 1999. С. 15.


[Закрыть].

Осуществляя местное самоуправление, население имеет право самостоятельно определять стратегию развития муниципального образования, формировать систему муниципальных органов и местный бюджет, распоряжаться муниципальной собственностью, а также решать иные вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с законодательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Самостоятельную роль местного самоуправления в системе управления государственными делами подчеркнул в своем Постановлении от 15 мая 1998 г. Конституционный Суд РФ, который официально употребил термин «публичная власть» и подчеркнул, что понятие «органы власти» само по себе не свидетельствует о государственной природе муниципальных органов, так как публичная власть может осуществляться в форме публичной деятельности муниципальных органов[95]95
  Постановление Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми от 31.10.1994 г. “Об органах исполнительной власти в Республике Коми”» от 15 января 1998 г. // Собрание законодательства РФ. 1998. № 4. Ст. 532.


[Закрыть].

Однако самостоятельность населения муниципального образования не должна восприниматься как безграничная, без государственного контроля, регулирования, координирующего воздействия, поскольку муниципальное образование является частью государственного образования Российской Федерации. Поэтому в ст. 12 Конституции РФ речь не идет об абсолютной самостоятельности местного самоуправления. Как отмечают И. В. Выдрин и А. Н. Кокотов, «отделение местного от государственного невозможно в принципе – круг государственных забот и интересов органично включает в себя любые местные проблемы общественного значения. Кроме того, традиционно местные органы решают многие вопросы государственного значения, реализуют целый ряд государственных полномочий… выделение местных органов из системы органов государственных может лишить эту практику стабильности»[96]96
  Выдрин И. В., Кокотов А. Н. Местное самоуправление в Российской Федерации. М., 2000. С. 53.


[Закрыть].

Большинство ученых признают, что в данном случае законодатель имел в виду относительную самостоятельность системы местного самоуправления по отношению к системе органов государственной власти. К тому же в приведенной норме говорится о самостоятельности системы муниципальной власти только лишь в пределах своих полномочий, объем которых прямо производен от волеизъявления законодательных и исполнительных органов системы государственной власти[97]97
  Установление общих принципов местного самоуправления отнесено к компетенции органов государственной власти.


[Закрыть].

Если рассматривать местное самоуправление с практической точки зрения, то следует признать, что даже в пределах своих полномочий оно далеко от полной самостоятельности. На практике самостоятельность местного самоуправления как разновидности публичной власти в Российской Федерации ограничена ввиду существования механизмов зависимости от государства, таких, как: финансовая[98]98
  Следует отметить такую достаточно сильную зависимость системы местного самоуправления, как финансовая зависимость от органов государственной власти, которые в значительной мере определяют принципы и порядок формирования местного бюджета. В настоящее время любое муниципальное образование очень сильно зависит от финансовых источников, переданных в его распоряжение и от выделения разнообразных средств бюджетного регулирования.


[Закрыть], системная[99]99
  Аппарат муниципальной власти зависит от государства системно, так как органы муниципальной власти включены в единый механизм осуществления публичной власти в Российской Федерации. Отмеченный вид зависимости проявляется в том, что органы муниципальной власти не имеют самостоятельного аппарата принуждения.


[Закрыть] и нормотворческая. Все отмеченные виды зависимости наиболее отчетливо проявляются в отношении функционирования публично-правовых институтов местного самоуправления. Однако это не позволяет говорить о полной подчиненности системы местного самоуправления государственно-властному механизму, как и не позволяет утверждать, что местное самоуправление обладает абсолютной самостоятельностью в пределах делегированных полномочий.

Применительно же к теме данного исследования наибольший интерес представляет нормотворческая форма зависимости системы местного самоуправления от системы органов государственной власти, связанная с тем, что государственные органы в соответствии с п. «н» ст. 72 Конституции РФ наделены правом принимать нормативные акты по вопросам, связанным с установлением общих принципов местного самоуправления[100]100
  В соответствии с п. «н» ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления.


[Закрыть].

Реализация нормотворческой деятельности в отношении системы местного самоуправления различными субъектами нормотворчества представляет собой механизм управления системой организации местного самоуправления в муниципальных образованиях. Принимая нормативные акты, касающиеся организации местного самоуправления, субъекты нормотворчества к настоящему времени создали систему источников муниципального права, его нормативную основу.

Напомним, что под источником любой отрасли права традиционно понимается форма закрепления (внешнего выражения) правовых норм[101]101
  Теория государства и права. М., 1999. С. 45.


[Закрыть]. Основными видами таких источников в современных правовых системах являются нормативно-правовые акты и правовые обычаи, судебные прецеденты, а также международные и внутригосударственные договоры (договоры нормативного содержания).

В настоящее время в качестве источников муниципального права Российской Федерации выступают:

1) Конституция РФ;

2) федеральные конституционные законы и федеральные законы;

3) указы Президента РФ;

4) постановления Правительства РФ;

5) подзаконные нормативные акты отраслевых федеральных органов исполнительной власти, имеющие нормативный характер;

6) международные договоры и соглашения РФ;

7) договоры о разграничении предметов ведения между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ;

8) конституции, уставы субъектов РФ;

9) нормативные акты исполнительных органов субъектов РФ;

10) нормативные акты представительных органов субъектов РФ;

11) уставы муниципальных образований;

12) нормативные акты представительных органов местного самоуправления;

13) нормативные акты исполнительных органов местного самоуправления.

По мнению Н. В. Постового, источники муниципального права следует разделить на три уровня:

– уровень нормативных правовых актов РФ;

– уровень нормативных правовых актов субъектов РФ;

– уровень нормативных правовых актов муниципальных образований[102]102
  Постовой Н. В. Муниципальное право России. М., 2000. С. 8.


[Закрыть].

Если же учитывать, что в соответствии с п. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы, а международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, и применяются правила международного договора, то анализ системы правового регулирования местного самоуправления следует начать с актов международного права, закладывающих основополагающие принципы местного самоуправления в Российской Федерации.

Конечно, может возникнуть вопрос, можно ли говорить о суверенитете Российской Федерации, если часть ее правовой системы составляют нормы международного права. Однако не нужно забывать, что в данном случае речь идет только об общепризнанных принципах и нормах международного права, что предполагает обязательное наличие процедуры ратификации соответствующих правовых актов. Как отмечают Ю. Д. Казанчев и А. Н. Писарев, «очевидны проблемы, связанные с реализацией таких норм, поскольку российское государство как участник системы международных отношений должно соблюдать нормы международного права, с другой стороны, с точки зрения государственного суверенитета и независимости российского государства, оно самостоятельно, исходя из собственных национальных интересов, должно принимать нормативно-правовые акты, в том числе и по вопросам местного самоуправления[103]103
  Казанчев Ю. Д., Писарев А. Н. Муниципальное право. М., 1998. С. 13.


[Закрыть].

В качестве наиболее важного международно-правового акта, содержащего общепризнанные принципы и нормы международного права в области местного самоуправления, следует отметить Европейскую хартию местного самоуправления, принятую Советом Европы 17 октября 1985 г.[104]104
  Закон РФ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» от 11 апреля 1998 г.


[Закрыть], подписание которой являлось условием для вступления Российской Федерации в Совет Европы[105]105
  Распоряжение Президента РФ «О первоочередных мероприятиях, связанных с вступлением Российской Федерации в Совет Европы» от 13 февраля 1996 г.


[Закрыть]. Именно данным нормативным актом в местном самоуправлении отмечается публично-властное начало, которое проявляется в его определении через «право и эффективную способность местных органов власти регулировать и управлять в рамках закона и под свою ответственность важной частью публичных дел в интересах своего населения»[106]106
  Реформы местного самоуправления в странах Западной Европы. М., 1993.


[Закрыть].

Принципы местного самоуправления, закрепленные в Европейской хартии, получают развитие в Конституции РФ, являющейся «императивом, стоящим над государством и законом и защищающим справедливый порядок государства»[107]107
  Румянцев О. Г. Основы конституционного строя: понятие, содержание, отражение в конституции // Государство и право. 1993. № 10. С. 3.


[Закрыть], в которой наряду с самостоятельностью местного самоуправления закрепляется и организационное обособление системы местного самоуправления от системы органов государственной власти[108]108
  В соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.


[Закрыть].

Вместе с тем именно в п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ очерчиваются границы нормативной зависимости местного самоуправления от системы органов государственной власти посредством отнесения полномочий по установлению общих принципов организации системы органов местного самоуправления к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Несмотря на относительную ясность указанной нормы в юридической науке имеются различные подходы к смысловому толкованию ее содержания[109]109
  Более подробно этот вопрос рассмотрен в заключении, данном Л. А. Ревенко в судебном заседании Конституционного Суда по запросу о соответствии Конституции РФ п. 1 ст. 58 и п. 2 ст. 59 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (см.: Городское управление. 1996. № 6. С. 36–39).


[Закрыть]. Так, Е. С. Шугрина указывает[110]110
  Шугрина Е. С. Муниципальное право. М., 1999. С. 41–42.


[Закрыть], что эту норму можно понимать следующим образом.

1. В совместном ведении органов государственной власти РФ и субъектов РФ находится установление местного самоуправления как неприкосновенного демократического института (установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления).

2. В совместном ведении органов государственной власти РФ и субъектов РФ находится установление системы органов местного самоуправления, т. е. общих подходов к формированию системы органов местного самоуправления (установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления).

3. В совместном ведении органов государственной власти РФ и субъектов РФ находится установление общих принципов местного самоуправления как основополагающих идей, определяющих правовое построение местного самоуправления (установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления).

По нашему мнению, указанную конституционную норму следует понимать так, что в совместном ведении органов государственной власти РФ и субъектов РФ находится установление общих принципов местного самоуправления как основополагающих идей, определяющих правовое построение местного самоуправления. Этот подход подтвердил и законодатель, приняв в развитие данной конституционной нормы Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. (с изменениями на 17 марта 1997 г.), который является «рамочным» и посвящен правовому закреплению именно принципов организации местного самоуправления.

Говоря о системе источников местного самоуправления, включающей акты органов и должностных лиц местного самоуправления, следует акцентировать внимание на том, что именно в Конституции РФ содержится обоснование властно-правовой природы актов муниципальных органов и должностных лиц.

Конституционно-правовое обоснование властно-правовой природы актов муниципальных органов и должностных лиц представляется чрезвычайно важным, так как традиционно нормой права в классической теории права понимается установленное либо санкционированное государством формально-определенное, общеобязательное правило поведения общего характера[111]111
  Теория государства и права. М., 2000. С. 39.


[Закрыть].

Если же подходить к понятию «юридическая норма» с формально-юридической позиции, то органы местного самоуправления в соответствии со ст. 12 Конституции РФ, исключенные из системы органов государственной власти, не могут быть признаны субъектами, компетентными устанавливать юридические нормы. Подобный подход нам представляется достаточно спорным в силу следующих оснований.

С учетом ч. 1 и 2 ст. 3 Конституции РФ принципиальным моментом при определении субъекта нормотворчества является не принадлежность органа к системе органов государственной власти, а наличие у него власти (властных полномочий). Следовательно, муниципальные органы и должностные лица, конституционно наделенные властными полномочиями, должны признаваться в качестве полноправных субъектов нормотворческой деятельности.

К такому же мнению приходит и Е. М. Ковешников, отмечающий, что местное самоуправление призвано уравновешивать власть государства, ограничивать ее, не допускать произвола с ее стороны. Передачу нормативных полномочий органам местного самоуправления следует расценивать как признание того факта, что передача им соответствующих полномочий есть проявление желания законодателя избежать перегрузки центрального правительства частными проблемами, существенными для определенных местных сообществ. Органы местного самоуправления, принимая нормативные акты, выполняют роль посредника между личностью и государством.

Рассматривая регулирование местного самоуправления непосредственно на уровне законов, нужно указать, что развитие местного самоуправления в Российской Федерации во многом зависит от того, есть ли у его органов четкие правовые ориентиры, в пределах которых ему следует реализовывать свои полномочия. В настоящее время как на федеральном, так и на региональном (местном) уровнях власти принят целый ряд законодательных актов в целях надлежащего решения данного правового вопроса.

Вместе с тем следует заметить, что довольно громоздкая и сложная система трехуровневого нормативно-правового регулирования экономических отношений местного самоуправления в сочетании с межотраслевой несогласованностью действующего законодательства, ведомственными и местными интересами правоприменителей делают процесс формирования и развития местного самоуправления трудоемким и малоэффективным.

К тому же, поскольку в ходе реформы местной власти муниципальные образования, как публично-правовые образования были наделены самостоятельной правоспособностью, изменилась и характеристика связей, возникающих между правовыми образованиями, которые прежде составляли систему, основанную на административной подчиненности. К примеру, если ранее передача имущества вышестоящим государственным органом в ведение муниципального не означала изменения отношений собственности, то теперь преобладает переход права собственности от одного лица к другому. Преобразованы и основания возникновения, изменения и прекращения таких отношений – административные акты заменены односторонними сделками и договорами.

В настоящее время органы государственного управления вместо администрирования «сверху», доведения заданий и жесткого контроля за их исполнением используют в отношении муниципальных образований более тонкие рычаги воздействия[112]112
  К их числу в первую очередь следует отнести финансовые рычаги: кредитование, систему налогов, политику цен, установление ставок регулирующих доходов, выделение финансовой помощи в различных формах.


[Закрыть], включающие в том числе установление общих принципов функционирования системы местного самоуправления.

Отметим, что запрет органам государственной власти и управления вмешиваться в сферу деятельности муниципальных образований, в которой право принятия решений принадлежит исключительно их органам и должностным лицам, нередко нарушается. Принятие государственно-властными органами нормативных актов с превышением своей компетенции приводит к нарушению прав и законных интересов муниципальных образований. Поэтому в настоящее время все больше возрастает роль правового регулирования взаимоотношений государства и муниципальных образований, а также и правовых механизмов разрешения возникающих противоречий. Законодательством, в том числе Конституцией РФ, не только установлены запреты на вмешательство государственных органов в деятельность муниципальных образований, осуществляемую в пределах полномочий, но и предусмотрены неблагоприятные последствия таких действий государственных органов. К таким последствиям следует отнести:

1) признание в судебном порядке властного акта государственного или иного органа, принятого с нарушением законодательства, недействительным (полностью или частично);

2) непридание судом правовой силы такому акту;

3) взыскание в судебном порядке убытков, причиненных муниципальному образованию неправомерными действиями (бездействием) органа государственной власти.

Именно нечеткое нормативное разграничение полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления является первопричиной множества судебных споров, возникающих у контролирующих организаций в отношении физических и юридических лиц, действующих в пределах муниципальных образований. В качестве примера можно привести материалы дела, рассмотренного Федеральным арбитражным судом Уральского округа, по проверке в кассационной инстанции законности решений и постановлений арбитражных судов субъектов Российской Федерации, принятых ими в первой и апелляционной инстанциях[113]113
  Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 07.08.98 г. № Ф09-615/98АК.


[Закрыть].

Суть дела состоит в следующем. Предприниматель Шульман Л. И. обратился в Арбитражный суд Курганской области с иском к Куртамышскому МРО УФСНП РФ по Курганской области о признании недействительным постановления начальника от 22.06.98 г. о наложении штрафа в сумме 417 руб. 45 копеек.

Решением суда от 08.07.98 г. в удовлетворении иска отказано. Признавая действия по наложению штрафа правильными, суд сделал вывод о необходимости получения лицензии в органе местного самоуправления. Постановлением апелляционной инстанции от 04.08.98 г. того же суда решение отменено, постановление начальника Куртамышского МРО УФСНП РФ по Курганской области от 22.06.98 г. о наложении штрафа на предпринимателя Шульмана Л. И. признано недействительным в связи с тем, что у предпринимателя имелась лицензия на содержание и эксплуатацию автозаправочных станций, выданная администрацией Курганской области.

Ответчик с постановлением апелляционной инстанции не согласился, просил его отменить, принять новое решение об отказе в иске, ссылаясь при этом на то, что судом применены нормы материального права, не подлежащие применению: постановление Правительства РФ «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 24 декабря 1994 г., постановление Правительства РФ «Об утверждении Положения о лицензировании деятельности по содержанию и эксплуатации нефтебаз (кроме входящих в топливно-энергетический комплекс РФ) и автозаправочных станций (в том числе передвижных)» от 6 сентября 1995 г.

Рассмотрев материалы дела и принятые судебные акты, суд кассационной инстанции оснований к отмене обжалуемого постановления не нашел. Как следует из материалов дела, постановлением начальника Куртамышского МРО УФСНП по Курганской области от 22.06.98 г. на предпринимателя Шульмана Л. И. наложено административное взыскание в виде штрафа за нарушение требований ст. 68 Закона Курганской области «Об административных правонарушениях на территории Курганской области» от 20 ноября 1995 г., выразившееся в осуществлении предпринимательской деятельности – торговле бензином без специального разрешения (лицензии).

При этом реализацию бензина на автозаправочных станциях предприниматель осуществлял на основании лицензии Б240875 № 0113 от 16.12.96 г. на содержание и эксплуатацию автозаправочных станций, выданной администрацией Курганской области сроком до 16.12.99 г. В соответствии же с постановлением Правительства РФ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (приложение № 1) лицензия требуется на осуществление деятельности по содержанию и эксплуатации нефтебаз и автозаправочных станций. Под эксплуатацией автозаправочных станций понимается в том числе и реализация нефтепродуктов, включая бензин (постановление Правительства РФ «Об утверждении Положения о лицензировании деятельности по содержанию и эксплуатации нефтебаз и автозаправочных станций»). Указом Президента РФ «О мерах по защите прав покупателей и предотвращении спекуляции» от 29 октября 1992 г. предусмотрено лицензирование деятельности по торговле бензином.

Как видно, из перечисленных нормативных актов не вытекает обязанность по получению двух лицензий на осуществление деятельности по реализации бензина на одной территории. Следовательно, так как предприниматель Шульман Л. И. деятельность по эксплуатации автозаправочных станций, включающую в себя деятельность по реализации бензина, осуществлял на основании полученной в установленном порядке лицензии, суд апелляционной инстанции сделал правомерный вывод о необоснованности наложения штрафа.

В нашем понимании, для того чтобы разобраться в существующей сложной системе правового регулирования местного самоуправления, необходимо в первую очередь дать детальный анализ двух принципиальных моментов: 1) системы трехуровневого регулирования местного самоуправления; 2) соотношения государственно-властных и муниципально-властных норм.

Переходя к рассмотрению этих вопросов, следует отметить, что юридические нормы, упорядочивающие местное самоуправление, производны от соответствующих общественных отношений, складывающихся в муниципальных образованиях, так как при анализе любой «общественной системы… обнаруживается определяющая роль общественных отношений (особенно экономических и политических) в формировании права; с другой стороны, сами общественные отношения выступают объектом целенаправленного правового воздействия»[114]114
  Эффективность правовых норм. М., 1980. С. 10.


[Закрыть].

Регулируя местные общественные отношения[115]115
  «Общественное отношение, участники которого связаны посредством юридических (субъективных) прав и юридических обязанностей, представляет собой правоотношение» (Денисов А. И. Теория государства и права. М., 1948. С. 452).


[Закрыть], субъекты нормотворчества устанавливают правовые нормы, представляющие собой способ поведения людей в известной ситуации, предписываемый неопределенному количеству адресатов от имени властного образования, предполагающий его многократное однообразное осуществление во времени и в пространстве[116]116
  Социалистическое право и научно-техническая революция. М., 1979. С. 27.


[Закрыть].

Рассматривая схему регулирования местных правоотношений, в первую очередь следует определиться с понятием «муниципальное правоотношение». По мнению Е. С. Шугриной, «муниципально-правовые отношения – отношения, регулируемые нормами муниципального права и возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления в границах муниципального образования при реализации населением права на местное самоуправление»[117]117
  Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 1999. С. 34.


[Закрыть]. В нашем понимании будет точнее определить муниципальное правоотношение как индивидуализированную взаимосвязь между субъектами права, проживающими на территории муниципального образования:

– возникающую на основе муниципальных юридических норм;

– характеризующуюся наличием взаимных прав и обязанностей между указанными субъектами;

– выступающую как взаимосвязь конкретных лиц;

– гарантируемую определенной принудительной силой. Данное определение с учетом ч. 2 ст. 3 Конституции РФ, ст. 6, п. 1 ч. 3 ст. 15, ст. 19 Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» позволяет сделать вывод о том, что муниципальные правоотношения могут возникать на основе юридических норм, установленных:

1) федеральными органами государственной власти;

2) органами государственной власти субъекта РФ;

3) органами муниципальной власти;

4) непосредственно населением РФ;

5) непосредственно населением субъекта РФ;

6) непосредственно населением муниципального образования.

Таким образом, гарантировать реализацию прав и исполнение обязанностей субъектов местной жизни в рамках определенных муниципальных правоотношений могут, главным образом, органы, а конкретнее, должностные лица, наделенные для этого необходимыми властными средствами. По нашему мнению, выделяются следующие субъекты, нормативно упорядочивающие и властно регулирующие соответствующие муниципальные правоотношения:

– федеральные органы государственной власти РФ и соответствующие должностные лица;

– органы государственной власти субъектов РФ и соответствующие должностные лица;

– органы муниципальной власти и соответствующие должностные лица.

Учитывая приведенную классификацию, муниципальные правоотношения можно подразделить на виды в зависимости от вида органов, нормативно упорядочивающих соответствующие местные общественные отношения:

– местные правоотношения, упорядоченные юридическими нормами федеральных органов государственной власти РФ;

– местные правоотношения, упорядоченные юридическими нормами органов государственной власти субъекта РФ;

– местные правоотношения, упорядоченные юридическими нормами муниципальных органов.

Отметим, что особенности юридического статуса каждого из указанных органов придают определенную специфику соответствующим местным правоотношениям, однако такая специфика в чистом виде проявляется очень редко в силу того, что большинство местных правоотношений имеет многоуровневое нормативное упорядочение. Как отмечается, общественные отношения, регулируемые «муниципальным правом, характеризуют, выявляют сложность, многослойность предмета муниципального права»[118]118
  Муниципальное право / Под ред. А. М. Никитина. М., 2000. С. 37.


[Закрыть]. С учетом этого обстоятельства местные правоотношения можно подразделить на следующие виды.

1. Местные правоотношения, имеющие три уровня нормативного регулирования, т. е. упорядоченные юридическими нормами:

а) федеральных органов государственной власти РФ;

б) региональных органов государственной власти субъектов РФ;

в) органов муниципальной власти.

2. Местные правоотношения, имеющие два уровня нормативного регулирования, т. е. одновременно упорядоченные юридическими нормами:

а) федеральных и региональных органов государственной власти;

б) федеральных органов государственной власти РФ и органов муниципальной власти;

в) региональных органов государственной власти и органов муниципальной власти.

3. Местные правоотношения, имеющие один уровень нормативного регулирования, т. е. упорядоченные только нормами:

а) федеральных органов государственной власти РФ;

б) региональных органов государственной власти субъектов РФ;

в) органов муниципальной власти. С учетом указанных особенностей местных правоотношений, обусловленных воздействием на них муниципальных юридических норм, установленных властными органами различных уровней, можно привести графическую схему, отражающую содержание системы муниципальных правоотношений (см. схему 1).

Схема №1

Пояснения к графической схеме 1

1. Муниципальные общественные отношения, не упорядоченные муниципальными нормами.

2. Муниципальные правоотношения, упорядоченные юридическими нормами, установленными органами муниципальной власти.

3. Муниципальные правоотношения, упорядоченные юридическими нормами, установленными региональными органами государственной власти субъектов РФ.

4. Муниципальные правоотношения, упорядоченные юридическими нормами, установленными федеральными органами государственной власти РФ.

Приведенная схема достаточно наглядно показывает двойственность содержания муниципальных правоотношений. Однако, как и всякая схема, она является поверхностной в силу того, что на территории муниципального образования, как уже указывалось, абсолютное большинство муниципальных правоотношений представляет собой результат правового воздействия юридических норм, установленных органами государственной и муниципальной власти различных уровней. Естественно, это порождает различные коллизии юридических норм, установленных разными властными структурами и содержащихся в неоднородных правовых актах.

С точки зрения теории права коллизия нормативных актов представляет собой расхождение (столкновение) содержания двух и более формально действующих нормативных актов, изданных по одному и тому же вопросу[119]119
  Теория государства и права. М., 1994. С. 452.


[Закрыть]. Традиционно коллизия нескольких нормативных актов должна разрешаться путем выбора того нормативного акта, который должен быть применен к рассматриваемому случаю. При применении муниципального законодательства следует выделить следующие правила разрешения правовых коллизий.

1. Если имеется расхождение между актами, изданными одним и тем же правотворческим органом, то применяется акт, изданный позднее. (Подобные проблемы достаточно часто встречаются в муниципальной системе правовых норм, так как принятие нового акта не всегда сопровождается одновременной отменой устаревших актов по тому же вопросу.)

2. При расхождении между общим и специальным нормативными актами преимущество отдается специальному, если он не отменен изданным позднее общим актом.

3. Если расходящиеся по содержанию нормы находятся в актах, принятых разными органами, то применяется норма, принятая вышестоящим органом.

Необходимо отметить, что для муниципального права наибольшее значение имеет последнее правило о приоритете правовых норм, принятых вышестоящим органом. Однако в этом вопросе есть определенная специфика. Один из правовых механизмов разрешения подобных коллизий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления, порожденных отнесением ее п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, содержится в ст. 76 Конституции РФ. Правовая схема предупреждения и разрешения указанных коллизий состоит в следующем.

1. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

2. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения.

3. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом субъекта РФ, изданным по предметам совместного ведения, действует федеральный закон.

Однако в настоящее время приведенный алгоритм не решает всех вопросов, так как субъекты Российской Федерации по предметам совместного ведения, включающим и местное самоуправление, широко практикуют опережающее нормотворчество.

Если рассмотреть эту проблему с формальных позиций, то с учетом ч. 2 ст. 76 Конституции РФ, устанавливающей, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации, то станет очевидным, что абсолютно самостоятельное, несанкционированное нормотворчество субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения конституционно запрещено, так как этот процесс – прямой путь к нарушению единства и целостности нормативного пространства Российской Федерации.