Текст книги "Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации"

Вместе с тем, по мнению Конституционного Суда РФ, так как ряд общественных отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления, остается в настоящее время неурегулированным, то в силу ст. 72 (п. «н» ч. 1) и 76 (ч. 2) Конституции РФ законодатель субъекта Российской Федерации в этой части вправе осуществить собственное правовое регулирование в соответствии с Конституцией РФ и федеральным законом[120]120
  На это указал Конституционный Суд РФ, разрешая аналогичный вопрос о соотношении совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов. См.: п. 3 Постановления Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 49 Федерального закона от 28 августа 1995 года “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”» от 16 октября 1997 г.


[Закрыть].

Отсутствие федерального закона не препятствует субъекту Российской Федерации урегулировать вопрос, относящийся к совместной компетенции с Российской Федерацией, что вытекает из природы совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов. Однако с принятием соответствующего федерального закона, регулирующего аналогичный аспект местного самоуправления, субъект Российской Федерации должен привести свою законодательную базу в соответствие с ним (ч. 2 и 5 ст. 76 Конституции РФ)[121]121
  На это указывается в п. 4 Постановления Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 20 Закона Республики Башкортостан “О выборах депутатов Государственного Собрания Республики Башкортостан”» в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Республики Башкортостан» от 21 июня 1996 г.


[Закрыть].

Именно в соответствии с приведенным мнением Конституционного Суда в настоящее время формулируются многие нормативные акты в субъектах Российской Федерации. Так, в ст. 4 Закона Свердловской области «О правовых актах в Свердловской области»[122]122
  Закон Свердловской области «О правовых актах в Свердловской области» от 16 февраля 1999 г.


[Закрыть] законодатель прямо закрепил следующие положения:

1) по предметам совместного ведения Российской Федерации и Свердловской области органы государственной власти Свердловской области осуществляют правовое регулирование в соответствии с федеральными законами, принятыми по вопросам, относящимся к предметам совместного ведения;

2) до принятия федерального закона по конкретному предмету совместного ведения либо в случае неполного урегулирования федеральным законом отношений в сфере совместного ведения органы государственной власти Свердловской области осуществляют собственное законодательное регулирование по данному предмету совместного ведения;

3) после принятия или изменения соответствующего федерального закона по предмету совместного ведения законы и иные нормативные правовые акты Свердловской области приводятся в соответствие с федеральным законом.

Как следует из приведенных примеров, в настоящее время вопрос разрешения правовых коллизий в сфере местного самоуправления между государственными органами различных уровней в основном решается посредством Конституционного Суда РФ, представляющего собой орган, дающий официальное толкование норм Конституции РФ, разрешающий споры о компетенции и соответствии законодательных актов Конституции РФ.

Однако следует особо отметить, что, несмотря на большую значимость постановлений Конституционного Суда РФ в сфере правового регулирования местного самоуправления, указанные правовые акты, по нашему мнению, не могут расцениваться в качестве источников муниципального права. Это вызвано тем, что Конституционный Суд РФ – не нормотворческий орган, а его постановления являются актами толкования норм права, т. е. направлены не на создание юридических норм, а на уяснение и разъяснение смысла и содержания общеобязательной воли законодателя, выраженной в нормах права.

Деятельность Конституционного Суда в сфере местного самоуправления начинается на стадии применения права, т. е. когда уже известны факты, требующие юридической квалификации. В связи с этим издание постановлений Конституционного Суда имеет своей целью правильное применение предписаний, содержащихся в нормативных актах Российской Федерации и ее субъектов, к конкретным случаям жизни.

Вместе с тем юридическая сила решений Конституционного Суда РФ включает их обязательность на всей территории Российской Федерации и распространяется не только на акт, который являлся предметом рассмотрения Конституционного Суда. На это прямо указывается в определении Конституционного Суда РФ от 4 марта 1999 г.[123]123
  Определение Конституционного Суда РФ «По жалобе гражданина Кагирова Рафиса Агзамовича на нарушение его конституционных прав положениями частей второй и пятой статьи 25 Закона Республики Башкортостан “О местном государственном управлении в Республике Башкортостан”» от 4 марта 1999 г.


[Закрыть]

Фабула этого дела состоит в следующем. Гражданин Р. А. Кагиров обратился в Конституционный Суд РФ с требованием признать противоречащими ст. 19 (ч. 2), 32 (ч. 1, 2 и 4) и 55 (ч. 2 и 3) Конституции РФ положения ч. 2 и 5 ст. 25 Закона Республики Башкортостан «О местном государственном управлении в Республике Башкортостан» от 12 октября 1994 г., препятствующие, по его мнению, гражданам избирать главу администрации района, города и быть избранными главой администрации района, города.

В своей жалобе в Верховный Суд Республики Башкортостан Р. А. Кагиров, полагая нарушенными свои конституционные права избирать и быть избранным в органы государственной власти, просил назначить дату выборов главы администрации Калтасинского района Республики Башкортостан. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Республики Башкортостан решением от 4 июня 1998 г. оставила его жалобу без удовлетворения, сославшись на то, что п. 2 ст. 3 Договора Российской Федерации и Республики Башкортостан «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан» от 3 августа 1994 г. относит порядок организации и деятельности органов государственной власти Республики Башкортостан к ведению Республики Башкортостан, а согласно ст. 95 Конституции Республики Башкортостан главы администраций районов и городов назначаются Президентом Республики Башкортостан. Суд указал также, что ссылка Р. А. Кагирова на Постановление Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года “О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике”» от 24 января 1997 г. не может быть признана обоснованной, поскольку данное постановление принято по конкретному делу и не может распространяться на нормы Закона Республики Башкортостан.

В своем решении Конституционный Суд отметил, что вопросы природы местной публичной власти, включающей как государственную власть, так и местное самоуправление, и критериев разграничения органов государственной власти и органов местного самоуправления уже были предметом рассмотрения Конституционного Суда. Правовая же позиция Конституционного Суда РФ, изложенная им в постановлениях от 24 января 1997 г., от 15 января 1998 г., сводится к следующему. Согласно ст. 5 (ч. 3), 11 (ч. 2), 66 (ч. 1), 67 (ч. 1), 72 (п. «н» ч. 1), 73, 76–78 Конституции РФ входящая в состав Российской Федерации республика (государство) осуществляет принадлежащую ей власть на всей своей территории и для осуществления этой власти сама устанавливает систему представительных и исполнительных органов государственной власти. Конституция РФ не содержит ни исчерпывающего перечня органов государственной власти в субъектах Российской Федерации, ни ограничения такого перечня высшими органами государственной власти. Поэтому система органов государственной власти субъекта Российской Федерации может включать в себя как высшие органы государственной власти, так и территориальные органы соответствующих административно-территориальных единиц, предусмотренных его административно-территориальным устройством.

Однако Конституционный Суд РФ признал правомерным создание в административно-территориальных единицах, непосредственно входящих в состав республики, наряду с органами местного самоуправления представительных и исполнительных органов государственной власти данных территориальных единиц, входящих в систему органов государственной власти республики. Между тем такие органы и соответствующие должностные лица вправе действовать только в сфере компетенции органов государственной власти и не могут ущемлять самостоятельность местного самоуправления, его органов и вторгаться в сферу их компетенции. На территориях, не имеющих статуса таких административно-территориальных единиц, субъекты Российской Федерации не могут создавать представительные и исполнительные органы государственной власти. Поэтому Конституционный Суд РФ признал противоречащими ст. 12, 130, 131 (ч. 1) и 132 Конституции РФ правовые нормы, согласно которым местные администрации, решающие в соответствии с законами республики вопросы местного значения, входят в систему исполнительной власти республики.

Конституционный Суд РФ признал также, что назначение и освобождение от должности главы администрации административно-территориальной единицы, являющегося должностным лицом самостоятельного исполнительного органа государственной власти, а не вышестоящего (республиканского) органа власти, несовместимо с положениями ст. 5 (ч. 3) и 10 Конституции РФ, в соответствии с которыми государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе принципов разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти различного уровня и самостоятельности в пределах их полномочий.

Таким образом, создавая органы государственной власти, субъект Российской Федерации не вправе наделять их полномочиями по решению вопросов местного значения, подчинять органы местного самоуправления государственным органам и тем самым лишать граждан права на самостоятельное решение вопросов местного значения.

Особо следует отметить, что Конституционный Суд прямо указал на то, что из содержания Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» прямо вытекает, что юридическая сила решений Конституционного Суда РФ включает их обязательность на всей территории Российской Федерации и распространяется не только на акт, который являлся предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ. Признание Конституционным Судом РФ какого-либо положения нормативного акта, в том числе закона субъекта Российской Федерации, не соответствующим Конституции РФ порождает обязанность отмены в установленном порядке аналогичных положений, в том числе содержащихся в законах других субъектов Российской Федерации. Иное не согласуется с прямым действием и единообразным применением Конституции РФ на всей территории Российской Федерации, а также с закрепленными ею принципами равенства прав и свобод граждан независимо от места их жительства (ст. 19) и равноправия субъектов Российской Федерации (ст. 5, ч. 4).

Таким образом, вынося Постановление, Конституционный Суд пришел к выводу, что установленные ч. 2 и 5 ст. 25 Закона Республики Башкортостан «О местном государственном управлении в Республике Башкортостан» порядок назначения и освобождения от должности главы местной администрации района, города и включение указанных должностных лиц в единую систему исполнительной власти Республики Башкортостан, согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в постановлениях «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года “О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике”» от 24 января 1997 г. и «По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года “Об органах исполнительной власти в Республике Коми”» от 15 января 1998 г. не соответствуют Конституции РФ.

Следует отметить, что в настоящее время первоочередное значение приобретают качество действующей нормативной базы местного самоуправления, ее способность служить надежной основой сложных процессов, происходящих в правовом регулировании местного самоуправления и характерных для современного этапа его развития. К тому же сегодня очевидна необходимость создания механизма обеспечения единства правового пространства России[124]124
  Само понятие «правовое пространство» пока не получило научного обоснования, хотя в последнее время активно используется и юристами, и политиками. Думается, правовое пространство – это вся совокупность юридических норм, действующих в пределах России. Они должны быть согласованы между собой и соподчиняться в зависимости от юридической силы. В противном случае единое правовое пространство будет нарушено.


[Закрыть], который позволил бы оптимизировать взаимодействие системы федерального законодательства с региональными и муниципальными законодательными системами на основе положений Конституции РФ.

По нашему мнению, механизм обеспечения единства правового пространства России представляет собой систему органов государственной власти, гарантирующих реализацию принципов верховенства закона и государственной целостности Российской Федерации с помощью определенных форм и методов. Среди последних важнейшее место занимает нормоконтроль, представляющий собой одну из форм осуществления государственной власти, заключающуюся в контроле со стороны компетентных органов за соответствием региональных и местных юридических актов нормам актов более высокой юридической силы, а также общепризнанным принципам и нормам международного права.

Элементами механизма обеспечения единства правового пространства России являются: институты президентства и его представителей в федеральных округах, судебные органы, органы юстиции и прокуратуры. В то же время можно констатировать, что сегодня между отдельными составляющими этого механизма нет четкого, законодательно оформленного разграничения функций и сфер компетенции, нет должного взаимодействия.

Безусловно, позитивным моментом является включение в механизм обеспечения единства правового пространства России территориальных органов юстиции. Решающее значение здесь имел Указ Президента РФ «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» от 10 августа 2000 г. Он предусматривает проведение юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Федерации и включение их в федеральный регистр.

К примеру, при проведении юридической экспертизы нормативных правовых актов Челябинской области Главным управлением Министерства юстиции в число проверяемых были включены акты, регулирующие правоотношения в сфере местного самоуправления, представляющего собой признаваемую и гарантируемую Конституцией РФ самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

В ходе проведения юридической экспертизы нормативных правовых актов, принятых органами государственной власти Челябинской области в сфере местного самоуправления, были выявлены положения, не соответствующие Конституции РФ и действующему законодательству, нарушающие принцип самостоятельности местного самоуправления.

Так, с превышением предоставленной органам государственной власти субъекта компетенции постановлениями Челябинской областной Думы от 29 сентября 1995 г. «О представительном органе местного самоуправления города», «О представительном органе местного самоуправления сельсовета», «О представительном органе местного самоуправления города, поселка» были установлены структура, численный состав и полномочия представительных органов местного самоуправления.

Указанные правовые акты были обжалованы в суд, и Судебная коллегия по гражданским делам Челябинского областного суда согласилась с доводами Главного управления и Прокуратуры Челябинской области о том, что вышеназванные положения создают препятствия и ограничивают права населения области в осуществлении своих прав на участие в местном самоуправлении, и признала эти положения противоречащими федеральному законодательству, недействительными и недействующими с момента издания.

Пунктом 1 ст. 11 Закона Челябинской области «О местном самоуправлении в Челябинской области» от 16 октября 1995 г. был установлен срок полномочий представительных органов местного самоуправления – 4 года. В соответствии же с федеральными законами «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 19 сентября 1997 г. (п. 1 и 2 ст. 8) и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. (пп. 6 п. 1 ст. 8) срок полномочий представительных органов местного самоуправления и их депутатов устанавливается уставом соответствующего муниципального образования и не может быть менее двух и более пяти лет.

Из вышеуказанного следует, что установление органами государственной власти субъектов Российской Федерации сроков полномочий представительных органов местного самоуправления недопустимо. В связи с этим отмеченное положение областного Закона также было признано Челябинским областным судом противоречащим федеральному законодательству.

Кроме того, Челябинским областным судом были признаны противоречащими федеральному законодательству положения законов Челябинской области «О статусе главы муниципального образования и иных выборных должностных лиц местного самоуправления в Челябинской области» от 12 ноября 1998 г. и «О статусе депутата представительного органа местного самоуправления в Челябинской области» от 4 апреля 1997 г. в части неправомерного установления данным лицам отсрочки от военной службы.

Обращает на себя внимание также проблема соответствия Конституции РФ и федеральному законодательству нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Если рассматривать регулирование местного самоуправления непосредственно на уровне законов, то нужно указать, что развитие местного самоуправления (как публичного института) в Российской Федерации во многом зависит от того, есть ли у его органов четкие правовые ориентиры, в пределах которых ему следует реализовать свои полномочия.

Вместе с тем довольно громоздкая и сложная система трехуровневого нормативно-правового регулирования отношений местного самоуправления в сочетании с межотраслевой несогласованностью действующего законодательства и ведомственными, местными интересами правоприменителей делает процесс четкого нормативного регулирования местного самоуправления чрезвычайно сложным. В связи с этим, учитывая почти полное отсутствие нормоконтроля за ними, представляется желательным включение в проект Федерального закона «О юстиции» статьи «Контроль за соответствием нормативных актов органов местного самоуправления Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству».

Нормативным обоснованием данного предложения может послужить ст. 8 Европейской хартии местного самоуправления[125]125
  Русская версия. Страсбург. Совет Европы. Отдел изданий и документов. Май. 1990 // Местное самоуправление в зарубежных странах. М., 1994. С. 71–78.


[Закрыть], которая предусматривает административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления. Причем в качестве его основной цели она признает обеспечение соблюдения законности и конституционных принципов. Очевидно, что соответствующие функции должны быть возложены именно на органы юстиции.

К примеру, Главное управление Министерства юстиции РФ по Челябинской области, выполняя поручение полномочного представителя Президента РФ в Уральском федеральном округе, с февраля 2001 г. провело юридическую экспертизу нормативных правовых актов органов местного самоуправления. По результатам проведенной экспертизы нормативных правовых актов органов местного самоуправления, принятых до 2000 г., было установлено, что из 305 действующих уставов 111 (35,5 %) не соответствовали действующему законодательству. Из 3167 нормативных правовых актов органов местного самоуправления законодательству противоречило 953 (30,1 %).

В качестве наиболее характерных нарушений законодательства РФ, содержащихся в уставах и актах органов местного самоуправления, можно выделить:

– превышение предоставленных органам местного самоуправления полномочий;

– неправомерное перераспределение полномочий между органами и должностными лицами местного самоуправления;

– нарушение бюджетного законодательства и законодательства о налогах и сборах;

– нарушение прав граждан и организаций, предусмотренных действующим законодательством;

– нарушение административного законодательства.

Анализируя проблемы обеспечения законности регионального и местного нормотворчества, следует признать, что реализация деятельности по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов органов местного самоуправления не может осуществляться достаточно активно ввиду отсутствия необходимой правовой основы для предупреждения принятия актов органов местного самоуправления, не соответствующих законодательству РФ. В связи с этим необходимо законодательно закрепить обязательность государственной регистрации нормативных правовых актов органов местного самоуправления, а также утвердить на федеральном уровне методику проведения юридической экспертизы указанных актов. Также представляется возможным создание специализированного структурного подразделения в территориальных органах юстиции, которое бы непосредственно осуществляло работу по данному направлению.

Очевидно, что правовые коллизии в сфере местного самоуправления возникают не только между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, но и между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями. Разрешение подобных коллизий имеет большое значение, так как построение местного самоуправления неразрывно связано с четкой регламентацией правовой автономии муниципальных образований.

Между тем в соотношении регионального и собственно муниципального регулирования местных общественных процессов до сих пор нет должной законодательной ясности. Действующее законодательство России не содержит достаточно полных норм о пределах правовой автономии муниципальных образований, что на практике порождает негативные последствия. Анализ текущего законодательства показывает, что в развитии правового обеспечения местного самоуправления на уровне субъектов Российской Федерации действуют довольно противоречивые тенденции.

С одной стороны, отчетливо проявляется стремление власти субъектов Федерации к укреплению нормотворческой самостоятельности местного самоуправления в пределах его полномочий, дополнительной передаче ему нормотворческих полномочий в сферах, являющихся исключительной компетенцией субъекта РФ[126]126
  К примеру, по вопросу определения субъектов, имеющих право на льготы в сфере налогообложения.


[Закрыть]. С другой стороны, по целому ряду вопросов, находящихся на границе интересов субъектов РФ и муниципальных образований, еще сохраняется движение к излишней централизации, направленной на сдерживание правотворческой активности муниципальных образований, что достаточно длительное время является причиной правовых коллизий[127]127
  Проблемы взаимоотношения центральных и местных властей анализируются в следующих работах: Ященко А. Теория федерализма: Опыт синтетической теории права и государства. Юрьев, 1912; Лазаревский Н. И. Автономия. СПб., 1906.


[Закрыть].

Разрешая коллизии между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, в первую очередь следует выяснять, к какой сфере относится спорный вопрос. Это вызвано тем, что органы местного самоуправления в соответствии со ст. 12 Конституции РФ не входят в систему органов государственной власти и обладают самостоятельностью в пределах своих полномочий.

Таким образом, в нашем понимании при возникновении коллизии между органом государственной власти субъекта Российской Федерации и муниципальным органом нельзя автоматически применять правило разрешения коллизий, в соответствии с которым если расходящиеся по содержанию нормы находятся в актах, принятых разными органами, то применяется норма, принятая вышестоящим органом[128]128
  Именно по этому пути пошел законодатель в п. 3 ст. 16 Закона Свердловской области «О правовых актах в Свердловской области» от 16 февраля 1999 г., закрепивший норму, в соответствии с которой нормативные правовые акты муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области, и иные правовые акты органов местного самоуправления муниципальных образований не могут противоречить нормативным правовым актам Российской Федерации и (или) Свердловской области. В случае их полного или частичного противоречия действуют соответственно нормативные правовые акты Российской Федерации и (или) Свердловской области.


[Закрыть]. Вероятно, в таком случае следует руководствоваться перечнем вопросов местного значения, закрепленным в ст. 6 Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Если нормативный акт муниципального органа принят по вопросу, не являющемуся предметом его исключительной компетенции, а относящемуся к предметам совместной компетенции муниципального образования и субъекта Российской Федерации, то следует руководствоваться нормативным актом органа субъекта Российской Федерации. В этой части нормативные и правовые акты муниципального образования не могут противоречить нормативным актом субъекта РФ, принятым по предметам их совместного ведения. В случае же противоречия между нормативным актом субъекта РФ и правовым актом муниципального образования действует нормативный акт субъекта РФ.

Если же спорный вопрос относится к предметам ведения местного самоуправления, то приоритет должен отдаваться нормативному акту, принятому органом местного самоуправления. Это обусловлено тем, что вне предметов ведения субъекта РФ и предметов совместного ведения субъекта РФ и муниципального образования муниципальное образование самостоятельно и в полном объеме осуществляет правовое регулирование по предметам ведения муниципального образования.

К примеру, в ч. 2 ст. 71 Устава муниципального образования «Город Алапаевск»[129]129
  Устав муниципального образования «Город Алапаевск», принятый Решением Думы муниципального образования «Город Алапаевск» от 4 июля 1997 г.


[Закрыть], расположенного в Свердловской области, отмечается, что нормативные и правовые акты, принятые по предметам ведения муниципального образования, на его территории обладают верховенством. В случае противоречия между Свердловским областным законом и нормативным правовым актом муниципального образования, изданным по предметам ведения муниципального образования, действует и применяется нормативный правовой акт муниципального образования.

Именно эти нормативные акты, принимаемые органами и должностными лицами муниципального образования, относятся к последнему уровню правового регулирования местных общественных отношений.

К нормативным правовым актам муниципальных образований, которые, по мнению Е. М. Ковешникова, представляют собой «акты, изданные полномочным на то органом или должностным лицом местного самоуправления и содержащие правовые нормы, т. е. общие предписания (правила) постоянного или временного действия, применение которых обязательно»[130]130
  Ковешников Е. М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. М., 2001. С. 175.


[Закрыть], следует отнести следующие правовые документы.

Во-первых, это Устав муниципального образования и иные нормативные правовые акты, принимаемые местными референдумами.

Следует отметить, что устав муниципального образования является основным нормативно-правовым актом муниципального образования, имеет высшую муниципальную юридическую силу и прямое действие на всей территории муниципального образования. Высшая муниципальная юридическая сила предполагает, что нормативные и иные правовые акты, принимаемые в муниципальном образовании, не должны противоречить уставу муниципального образования.

По мнению ряда авторов, «устав муниципального образования – особый документ для организации жизни местного сообщества. Он разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно, что позволяет полностью учитывать специфику конкретного муниципального образования, его исторические и иные местные традиции»[131]131
  Муниципальное право / Под ред. А. М. Никитина. М., 2000. С. 54.


[Закрыть]. Однако следует отметить, что свобода местного населения в учете местных традиций ограничена рамками федерального законодательства, устанавливающего обязательные требования к уставу муниципального образования.

Так, в соответствии с законодательством Российской Федерации устав муниципального образования должен приниматься выборным представительным органом местного самоуправления либо непосредственно гражданами, проживающими на территории муниципального образования (путем референдума, схода), и подлежит государственной регистрации в органах субъекта РФ в порядке, установленном законом субъекта РФ. Следует отметить, что на практике порядок государственной регистрации уставов муниципальных образований может быть различным, так как в настоящее время такой регистрацией в субъектах РФ занимаются либо органы юстиции субъекта РФ, либо представительные органы субъекта РФ.

В законодательстве РФ четко закреплен перечень вопросов, которые в обязательном порядке должны найти свое отражение в уставе муниципального образования[132]132
  Статья 8 Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. (с изменениями на 17 марта 1997 г.).


[Закрыть]. К ним отнесены: границы и состав территории муниципального образования; вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования; формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения; структура и порядок формирования органов местного самоуправления, а также другие положения об организации местного самоуправления, о компетенции и порядке деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с законами РФ и законами субъектов РФ.

В законодательстве ряда муниципальных образований также определено, что на местных референдумах могут быть приняты и другие акты, обладающие юридической силой, вступающие в силу на следующий день после их официального опубликования (обнародования) соответствующей территориальной комиссией референдума, если иное не предусмотрено в формулировке вопроса, принятого на референдуме. Местным законодателем оговаривается и то, что решения, принятые на местном референдуме, не нуждаются в утверждении какими-либо органами государственной власти, государственными должностными лицами или органами местного самоуправления[133]133
  Устав муниципального образования «Город Алапаевск», принятый Решением Думы муниципального образования «Город Алапаевск» от 4 июля 1997 г.


[Закрыть]. Если же для реализации решения, принятого на местном референдуме, требуется издание дополнительного правового акта, орган местного самоуправления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан в течение определенного срока со дня вступления в силу решения, принятого на местном референдуме, определить срок подготовки данного правового акта.

Вторым актом в системе муниципальных нормативно-правовых актов является Решение, принимаемое представительным органом местного самоуправления. При этом следует отметить, что местный представительный орган в процессе своей деятельности принимает ряд правовых актов. Конкретный их перечень определяется в Уставе соответствующего муниципального образования и в Регламенте местного представительного органа. На практике такими правовыми актами выступают Постановление и Решение местного представительного органа.

Постановления местного представительного органа являются правоприменительными актами, не содержащими юридических норм, так как они, как правило, принимаются по внутриорганизационным вопросам и подписываются Председателем либо Президиумом местного представительного органа.

Решения же местного представительного органа представляют собой вид правовых актов, содержащих юридические нормы. Решения местного представительного органа, принятые в пределах его компетенции, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования государственными и муниципальными органами и общественными организациями, предприятиями, учреждениями, независимо от подчиненности и форм собственности, должностными лицами и жителями. Эти нормативные акты принимаются на общем собрании депутатов местного представительного органа, причем в зависимости от важности того или иного вопроса для их принятия требуется определенный кворум депутатов.

Следует отметить, что в Законе РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» существует четко определенный перечень вопросов, которые находятся в исключительном ведении местных представительных органов, а их решения, принятые по данным вопросам, обладают наибольшей юридической силой в системе нормативных актов местного самоуправления, регулирующих соответствующие общественные отношения. К таким нормативным актам следует отнести решения местного представительного органа, связанные со следующими вопросами:

1) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

2) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;