Текст книги "Комментарий к Федеральному закону «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 2 мая 2006 г."

Статья 3. Правовое регулирование правоотношений, связанных с рассмотрением обращений граждан

1. Правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, регулируются Конституцией Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами.

2. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации могут устанавливать положения, направленные на защиту права граждан на обращение, в том числе устанавливать гарантии права граждан на обращение, дополняющие гарантии, установленные настоящим Федеральным законом.

1.1. Конституционные основы права на обращения не исчерпываются положениями статьи 33 Конституции РФ, закрепляющей данное право. Право на обращения не только элемент правового статуса гражданина, но это прежде всего возможность активного влияния граждан на деятельность государственных органов и органов местного самоуправления. Это своеобразная «ответная реакция» на государственное управление, ибо в демократическом обществе граждане не просто пассивно и безучастно выполняют предписанные правила поведения, а выступают в качестве активной силы, с одной стороны, инициирующей дальнейшие реформы в экономической, социальной, политической и духовных сферах, с другой стороны, предупреждающей и пресекающей ошибки и злоупотребления властей.

Поэтому право на обращение следует рассматривать как важное средство реализации одного из краеугольных положений конституционного строя в России. Согласно ч. 1 и 2 ст. 3 Конституции РФ «Единственным источником власти в Российской Федерации является многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти». В развитие данного положения Конституция РФ гарантирует участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (ч. 1 ст. 32).

К конституционным основам права на обращения следует также отнести положения ст. 29 Конституции РФ. Обращения граждан в государственные органы и органы местного самоуправления следует рассматривать в качестве одного из путей реализации свободы мысли и слова. В обращениях граждан выражаются идеи, мнения, убеждения заявителя. Преследование за выражение своего мнения запрещено, но при этом существуют разумные и достаточные для демократического общества ограничения этого права. Применительно к обращениям граждан такие ограничения заключаются в запрете пропаганды или агитации, возбуждающие социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду. Кроме того, запрещается пропаганда социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства (ч. 2 ст. 29 Конституции РФ).

Комментируемым Федеральным законом установлены дополнительные ограничения с целью предупреждения злоупотреблений конституционной свободой мысли и слова. В ч. 3 ст. 11 установлен запрет на включение в обращение нецензурных и оскорбительных выражений, угроз жизни и здоровью и имуществу должностного лица, а также членов его семьи. В контексте ч. 2 ст. 16 комментируемого Федерального закона можно говорить о запрете направления обращений, содержащих заведомо ложные для заявителя сведения.

Право на обращение представляет собой важную гарантию защиты прав и свобод человека и гражданина. В ч. 1 ст. 45 Конституции РФ гарантируется государственная защита прав и свобод человека и гражданина, в том числе и путем подачи жалоб, заявлений и предложений в органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Конституция РФ гарантирует каждому право защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом (ч. 2 ст. 45). Данная конституционная норма представляет свободу в выборе способов защиты своих прав, в том числе и с помощью обращения в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Кроме того, Конституция РФ закрепляет отдельные способы защиты прав и свобод, которые реализуются путем подачи соответствующих обращений в органы государственной власти. Это установленные в ч. 1 ст. 46 Конституции РФ судебная защита прав и свобод каждого человека, в ч. 3 ст. 50 Конституции РФ – право на пересмотр приговора, а также право просить о помиловании или смягчении наказания, в ч. 4 ст. 125 Конституции РФ – право граждан на подачу жалоб в Конституционный Суд РФ и т. п.

1.2. Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Международные договоры бывают многосторонние (пакты, соглашения, хартии, стандартные правила, принципы и т. п.) и двухсторонние.

Международные многосторонние договоры не содержат норм по реализации права на обращение, в то же время они закрепляют обязательства государств по созданию системы эффективного восстановления в правах компетентными национальными судами (ст. 8 Всеобщей декларации прав человека), механизмов эффективной правовой защиты, в том числе с помощью компетентных судебных, административных или законодательных властей (ст. 2 Международного пакта о гражданских и политических правах). Они гарантируют право принимать участие в управлении своей страной (ст. 21 Всеобщей декларации прав человека), право на свободное выражение своего мнения (ст. 19 Международного пакта о гражданских и политических правах), что предполагает реализацию данных общечеловеческих ценностей разными способами, в том числе и с помощью направления гражданами обращений в государственные органы и органы местного самоуправления.

Европейская хартия о региональных языках и языках меньшинств возлагает на государство-участника хартии обязанность следить за тем, что бы носители региональных языков или языков меньшинств могли обращаться в административные органы с письменными или устными заявлениями на этих языках (ст. 10).

Минимальные стандартные правила ООН, касающиеся отправления правосудия в отношении несовершеннолетних (Пекинские правила, 1985 г.), рекомендуют государствам обеспечить на всех этапах судебного разбирательства право несовершеннолетнего на апелляцию в вышестоящие инстанции (ст. 7).

Согласно Стандартным минимальным правилам ООН в отношении мер, не связанных с тюремным заключением (Токийские правила, 1990 г.), правонарушитель имеет право подать запрос или жалобу в судебный или другой компетентный независимый орган по вопросам, затрагивающим его или ее личные права в процессе применения мер, не связанных с тюремным заключением (п. 3.6).

1.3. В большей степени международные стандарты содержат рекомендации о реализации права на обращение лиц, находящихся в местах принудительного содержания (в местах лишения свободы, предварительного заключения, принудительного лечения и т. д.). Это вполне оправданно, учитывая то, что лица, содержащиеся в этих местах, ограничены в защите своих прав, свобод и законных интересов.

Так, Минимальные стандартные правила обращения с заключенными (ООН, 1955 г.) устанавливают, что каждый заключенный должен иметь возможность обращаться в будние дни к директору заведения или уполномоченному им сотруднику с заявлениями или жалобами; во время инспекции заключенные должны быть в состоянии обращаться, когда это возможно, с заявлениями или жалобами к тюремным инспекторам. Они должны иметь право говорить с инспектором или каким-либо другим сотрудником инспекции в отсутствие директора или других сотрудников заведения; каждый заключенный должен иметь возможность обращаться к органам центрального тюремного управления, судебным властям или другим компетентным органам с заявлениями или жалобами, которые не подвергаются цензуре с точки зрения содержания, но должны быть составлены в должной форме и передаваться по предписанным каналам; за исключением случаев, когда такие заявления или жалобы имеют поверхностный или беспредметный характер, они подлежат срочному рассмотрению и на них следует отвечать без излишних промедлений (ст. 36).

Аналогичные требования закреплены в Европейских пенитенциарных правилах (2006 г.), где заключенным, индивидуально или в составе группы, предоставлены широкие возможности для высказывания просьб или жалоб начальнику пенитенциарного учреждения или любой иной компетентной инстанции; если в удовлетворении просьбы отказано или жалоба отклонена, то причины этого должны быть доведены до заключенного, а заключенный имеет право обжаловать это решение в независимой инстанции; при этом заключенные не должны наказываться за высказывание просьбы или жалобы; компетентная инстанция должна принимать во внимание любые жалобы, направленные в письменном виде родственниками заключенного, если у них есть основания полагать, что права заключенного были нарушены; никакая жалоба законного представителя или организации, занимающейся вопросами надлежащего обращения с заключенными, не может быть представлена от имени заключенного, если этот заключенный не дал на это согласие; заключенные имеют право на получение юридических консультаций относительно порядка направления жалоб и апелляций, а также на юридическую помощь, когда этого требуют интересы правосудия.

Свод принципов защиты всех лиц, подвергаемых задержанию или заключению в какой бы то ни было форме (ООН, 1998 г.), запрещает подвергать преследованию за подачу просьбы или жалобы (принцип 33).

1.4. В настоящее время принят ряд федеральных конституционных законов. В трех из них содержатся нормы, регламентирующие отношения, связанные с рассмотрением обращений граждан. Это Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», Федеральный конституционный закон «О референдуме» и Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации».

1.5. Правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, регулируются иными, кроме комментируемого Федерального закона, федеральными законами. Такое регулирование имеет свои особенности.

Как правило, федеральными законами регламентировано рассмотрение лишь одного вида обращений, а именно, жалоб граждан. Это, во-первых.

Во-вторых, федеральными законами регулируется рассмотрение жалоб участников правоотношений, относящихся к предмету того или иного федерального закона. В связи с этим федеральными законами регламентировано рассмотрение жалоб на действия отдельных государственных органов (органов таможни, прокуратуры, органов внутренних дел и т. д.) либо жалоб, возникающих в сфере какой-либо деятельности (исполнения наказания, содержания под стражей, дознания, предварительного следствия или судебного разбирательства).

В-третьих, степень регламентации рассмотрения жалоб участников правовых отношений в различных федеральных законах не одинакова.

К первой группе следует отнести федеральные законы, в которых достаточно подробно регламентированы вопросы подачи и рассмотрения жалоб. Например, в Таможенном кодексе Российской Федерации, в главе 7, детально регламентировано обжалование решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц. В этой главе определены предмет и субъекты обжалования, порядок и сроки подачи жалобы, основания восстановления срока подачи жалобы, форма и содержание жалобы, последствия подачи жалобы, субъекты и сроки ее рассмотрения и т. п. Регламентирован даже упрощенный порядок обжалования решения, действия (бездействия) должностного лица таможенного органа. Подробно урегулированы основания, порядок и сроки рассмотрения жалоб в нормах Уголовно-процессуального, Гражданско-процессуального и Арбитражно-процессуального кодексов РФ.

Вторую группу составляют федеральные законы, в которых в значительно меньшей степени имеется регламентация порядка рассмотрение жалоб. Так, в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» определены требования мотивированного ответа на заявление, жалобу или иное обращение, разъяснения порядка обжалования принятого решения, включая обращение в суд. Запрещается пересылка жалобы в орган или должностному лицу, решения либо действия которых обжалуются (ст. 10). В Федеральном законе «О беженцах» определены органы, в которые может подать жалобу лицо, ходатайствующее о признании беженцем или признанное беженцем либо утратившее статус беженца или лишенное статуса беженца, а также установлен дифференцированный срок подачи жалобы, определен статус лица, подавшего жалобу, на период принятия по ней окончательного решения (ст. 10). Аналогичная регламентация имеет место в ст. 8 Закона РФ «О вынужденных переселенцах». Схожее правовое регулирование отдельных элементов порядка рассмотрения жалоб имеет место в федеральных законах «Об исполнительном производстве» (ст. 90), «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и «Об основах обязательного социального страхования».

Третью группу составляют федеральные законы, в которых подробно регламентирован порядок приема и направления обращений, и лишь отчасти – порядок их разрешения. Такое регулирование характерно для мест принудительного содержания и исполнения наказаний. В исправительных колониях, следственных изоляторах, изоляторах временного содержания органов внутренних дел одним из требований режима является обеспечение изоляции от общества. Поэтому важно установить законодательные гарантии того, чтобы жалобы, предложения и заявления лиц, в них содержащихся, доходили до адресата. К примеру, в нормах Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации регламентируется порядок направления предложений, заявлений и жалоб осужденных к аресту, содержанию в дисциплинарной воинской части, лишению свободы и смертной казни; гарантируется тайна переписки этих лиц с органами прокуратуры, судом, Федеральной службой исполнения наказаний, Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации и уполномоченными по правам человека в субъектах Российской Федерации, Европейским Судом по правам человека и защитниками осужденных (ст. 15, 91). Одновременно признается право на направление предложений, заявлений и жалоб на государственном языке Российской Федерации либо по их желанию на государственном языке субъекта Российской Федерации по месту отбывания наказания (ст. 12). Схожее правовое регулирование направления жалоб, предложений и заявлений осуществлено в Федеральном законе «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» за той лишь разницей, что в этом законе установлен запрет на преследование в любой форме подозреваемых и обвиняемых за обращение с предложениями, заявлениями или жалобами в связи с нарушением их прав и законных интересов. Должностные лица мест содержания под стражей, виновные в таком преследовании, несут ответственность в соответствии с законом.

Четвертую группу составляют федеральные законы, в которых констатируется право на обжалование незаконных решений, действий (бездействия) в суд и (или) в вышестоящий орган, а нередко имеется норма, отсылающая в вопросах оснований и порядка обжалования к отдельному федеральному закону. Таких федеральных законов достаточно много, в качестве примеров следует указать на Федеральный закон «О свободе совести и о религиозных объединениях» (ст. 12), Федеральный закон «О некоммерческих организациях» (ст. 13, 2, 23. 1), Федеральный закон «Об общественных объединениях» (ст. 23, 42), Федеральный закон «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» (ст. 8), Федеральный закон «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» (ст. 22, 23), Федеральный закон «Об альтернативной гражданской службе» (ст. 15), Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» (ст. 19), Федеральный закон «О противодействии экстремистской деятельности» (ст. 10), Закон РФ «О милиции» (ст. 39).

1.6. Комментируемая статья не содержит указания на федеральные подзаконные нормативные правовые акты, что, как представляется, является пробелом данной нормы. Подзаконные нормативные правовые акты должны регулировать порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами. В пользу данного вывода приведем два аргумента.

Первый. На необходимость регулирования порядка рассмотрения обращений подзаконными нормативными правовыми актами нередко указано в нормах федеральных законов. Так, в Федеральном законе «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» установлено, что Министерством юстиции Российской Федерации, Министерством внутренних дел Российской Федерации, Министерством обороны Российской Федерации, Федеральной службой безопасности Российской Федерации по согласованию с Генеральным прокурором Российской Федерации утверждаются Правила внутреннего распорядка в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, в которых в числе других вопросов должен быть урегулирован порядок направления подозреваемыми и обвиняемыми предложений, заявлений и жалоб (ст. 16). В соответствии с данной нормой были приняты Правила внутреннего распорядка следственных изоляторов уголовно-исполнительной системы (2005 г.) и Правила внутреннего распорядка изоляторов временного содержания подозреваемых и обвиняемых органов внутренних дел (2005 г.), в которых имеются самостоятельные разделы о порядке направления подозреваемыми и обвиняемыми предложений, заявлений и жалоб.

Второй. В части 2 статьи 3 комментируемого Федерального закона допускается регламентация отношений, связанных с порядком рассмотрения обращений граждан, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Между тем, как будет показано ниже, приоритет в регулировании данных отношений принадлежит Российской Федерации. Поэтому, если допускается регулирование этих отношений подзаконными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, то, несомненно, должно быть аналогичное регулирование на федеральном уровне.

Система подзаконных, особенно ведомственных нормативных правовых актов, развита в России. Почти все государственные органы, включая федеральные министерства, службы и агентства приняли инструкции или положения о порядке рассмотрения обращений граждан. В качестве примеров следует указать на Инструкцию о порядке работ с обращениями граждан в Главном управлении и его отделах в субъектах Российской Федерации, входящих в Центральный федеральный округ (утверждена Приказом ГУ Минюста России от 11.04.2005 г. № 16), Инструкцию о работе с обращениями граждан и приеме посетителей в представительстве Министерства иностранных дел Российской Федерации на территории Российской Федерации (утверждена Приказом МИД России от 26.07.2004 № 10986), Инструкцию по работе с обращениями граждан в Совете Федерации Федерального собрания Российской Федерации (утверждена Распоряжением председателя СФ ФС РФ от 30.12.2005 № 572 рп-СФ).

Допуская регламентацию подзаконными нормативными правовыми актами порядка рассмотрения обращений граждан необходимо соблюсти два условия: а) нормы подзаконных актов в этой сфере не должны противоречить положениям федерального законодательства, в том числе нормам комментируемого Федерального закона; б) нормы должны содержать положения, устанавливающие дополнительные гарантии права граждан на их обращение в органы государственной власти и органы местного самоуправления. В качестве таких гарантий можно привести, например, установление сокращенного срока рассмотрения обращений граждан, как это предусмотрено при рассмотрении обращений подозреваемых и обвиняемых, содержащихся в следственных изоляторах: устные обращения этих лиц рассматриваются в течение суток, при дополнительной проверке – в течение пяти суток, письменные обращения – в течение десяти суток.

2.1. Конституционное право граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления имеют двойственную юридическую природу.

С одной стороны, оно является самостоятельным субъективным правом гражданина, и его нормативное регулирование в соответствии с п. «в» ст. 71 Конституции Российской Федерации является исключительной компетенцией Российской Федерации.

С другой стороны, реализация рассматриваемого права обеспечивает защиту других прав и свобод человека и гражданина. Поэтому в соответствии с п. «б» ст. 72 Конституции Российской Федерации нормативное регулирование порядка рассмотрения обращений граждан в государственные органы и органы местного самоуправления представляют собой совместную компетенцию Российской Федерации и ее субъектов. Поэтому комментируемый Федеральный закон в ч. 2 ст. 3 установил, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации могут устанавливать положения, регламентирующие порядок рассмотрения обращений граждан. Эти положения должны отвечать двум условиям: во-первых, они могут устанавливать положения, направленные на защиту права граждан на обращение; во-вторых, они могут устанавливать дополнительные гарантии права граждан на обращение, например более краткие сроки рассмотрения обращений граждан, дополнительные требования к ответам государственных органов и органов местного самоуправления и т. п. Соответственно законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральному законодательству, в том числе нормам комментируемого Федерального закона.

До принятия комментируемого Федерального закона во многих субъектах Российской Федерации были приняты законы, регламентирующие порядок рассмотрения обращений граждан в государственные органы и органы местного самоуправления. В их числе следует указать на Закон города Москвы «Об обращениях граждан». С принятием комментируемого Федерального закона потребуется переработка отдельных законов субъектов Российской Федерации с целью приведения их норм в соответствие с нормами федерального закона.