Текст книги "Жилищное право. Учебное пособие"

Алексей Альбов, Станислав Николюкин
Жилищное право

Авторский коллектив:

Альбов Алексей Павлович, заведующий кафедрой «Теория и история государства и права» Финансового университета при Правительстве РФ, член-корреспондент Российской академии естествознания, д-р юрид. наук, проф.,

Николюкин Станислав Вячеславович, заместитель заведующего кафедрой «Теория и история государства и права» Финансового университета при Правительстве РФ, член Ассоциации юристов России, член Российской ассоциации международного права, канд. юрид. наук, доц.

Список принятых сокращений

Нормативные правовые акты

Конституция РФ – Конституция Российской Федерации, принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.

Конституция СССР 1977 г.

Конституция РСФСР 1978 г.

ГК РФ – Гражданский кодекс Российской Федерации: часть первая от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ; часть вторая от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ.

ГПК РФ – Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. № 138-ФЗ.

ГрК РФ – Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 г. № 190-ФЗ.

ЖК РФ – Жилищный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 188-ФЗ.

ЖК РСФСР – Жилищный кодекс РСФСР, утвержден Верховным Советом РСФСР 24 июня 1983 г. (утратил силу с 1 марта 2005 г. в связи с принятием Федерального закона от 29 декабря 2004 г. № 189-ФЗ).

ЗК РФ – Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ.

КоАП РФ – Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ.

НК РФ – Налоговый кодекс Российской Федерации, часть 1 от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ; часть 2 от 05 августа 2000 г. № 117-ФЗ.

Основы жилищного законодательства 1981 г. – Основы жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик. Приняты Верховным Советом СССР 24 июня 1981 г.

Постановление Пленума ВС РФ № 14 – постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации РФ от 02.07.2009 № 14 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации».

Правила пользования жилыми помещениями – Правила пользования жилыми помещениями, утв. Постановлением Правительства РФ от 21.06.2006 № 25 «Об утверждении Правил пользования жилыми помещениями».

СК РФ – Семейный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 1995 г. № 223-ФЗ.

Закон о государственной регистрации прав – Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».

Закон о праве граждан на свободу передвижения – Закон Российской Федерации от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации».

Закон о приватизации – Закон Российской Федерации «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» от 4 июля 1991 г. № 1541-1.

Закон о жилищных накопительных кооперативах – Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. № 215-ФЗ «О жилищных накопительных кооперативах».

Закон об ипотеке – Федеральный закон от 16 июля 1998 г. № 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)».

Закон о порядке рассмотрения обращения граждан – Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации.

Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (Рим, 4 ноября 1950 г.) – Римская конвенция 1950 г.

Прочие сокращения

гл. – глава (-ы)

ЕГРП – Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним

п. – пункт (-ы)

подп. – подпункт (-ы)

разд. – раздел

РФ – Российская Федерация

с. – страница (-ы)

см. – смотри ст. – статья (-и)

утв. – утвержденный (-ая, – ое, -ые)

ФЗ – федеральный (-ые) закон (-ы)

ФКЗ – федеральный конституционный закон

ч. – часть (-и)

Предисловие

Жилище для каждого человека является важнейшим и необходимым социальным благом, в котором каждый из нас может реализовать такие принадлежащие права и свободы, как право на частную жизнь и ее тайну, право на индивидуальность и др.

В статье 40 Конституции РФ закреплено право каждого на жилище: «Каждый имеет право на жилище. Никто не может быть произвольно лишен жилища». Данное конституционное право граждан относится к основным правам человека и заключается в обеспечении государством стабильного, постоянного пользования жилым помещением лицами, занимающими его на законных основаниях, в предоставлении жилища из государственного, муниципального и других жилищных фондов малоимущим и иным категориям граждан, нуждающимся в жилище, в оказании содействия гражданам в улучшении своих жилищных условий, а также в гарантированности неприкосновенности жилища, исключения случаев произвольного лишения граждан жилища (ст. 25, 40 Конституции РФ).

Потребности человека в жилище могут быть удовлетворены различным образом, и они во многом зависят от того, идет ли речь об удовлетворении постоянной или временной потребности в жилых помещениях. Так, гражданин может использовать жилое помещение, находящееся у него на праве собственности (жилого дома (части жилого дома), квартиры (части квартиры), комнаты) по потребительскому назначению либо посредством пользования жилым помещением без права собственности на него.

Роль жилищного права как отрасли права в современном юридическом образовании неуклонно возрастает, оно стало одной из ступеней при подготовке высококвалифицированных юристов. Жилищное право имеет своей целью формирование у студентов базовых знаний в области жилищных правоотношений, а также развития юридического мышления и навыков аргументации.

Изучение курса жилищного права позволяет студентам:

♦ знать: сущность и содержание юридических понятий жилищного права, положения жилищного законодательства;

♦ уметь: оперировать юридическими понятиями и категориями жилищного права; анализировать, толковать и правильно применять жилищно-правовые нормы; принимать решения и совершать юридические действия в точном соответствии с жилищным и иным законодательством; осуществлять правовую экспертизу нормативных правовых актов; давать квалифицированные юридические заключения и консультации по вопросам жилищного права; правильно составлять и оформлять юридические документы;

♦ владеть: юридической терминологией; навыками работы с жилищным законодательством; навыками анализа, синтеза и систематизации при применении жилищно-правовых норм.

Глава 1
Понятие жилищного права, общие положения

Ключевые термины и понятия: жилищное право; жилищные отношения; жилищное право как отрасль права; принципы жилищного права; право на жилище; реализация права на жилище; принцип неприкосновенности жилища; принцип недопустимости произвольного лишения жилища; принцип свободы передвижения, выбора места пребывания и жительства; принцип доступности пользования жилыми помещениями; принцип использования жилых помещений по назначению; принцип равенства участников жилищных правоотношений; принцип обеспечения восстановления нарушенных жилищных прав и их судебной защиты.

1.1. Понятие жилищного права

Жилищное право представляет собой совокупность норм права, регулирующих жилищные отношения.

Термином «жилищное право» обозначается:

♦ отрасль права, которая имеет свои предмет и метод правового регулирования;

♦ институт гражданского права, включающий в себя нормы других отраслей права, связанных с жилищными правоотношениями или отношениями, связанными с жильем;

♦ жилищное законодательство, совокупность нормативных правовых актов;

♦ наука, которая изучает закономерности правового регулирования жилищных отношений и представляет собой систему взаимосвязанных понятий, взглядов, идей, концепций и теорий;

♦ учебная дисциплина – курс, преподаваемый в юридических вузах.

По своей юридической природе жилищное право имеет комплексный характер, сочетающий административно-правовые и гражданско-правовые нормы. Как отмечает С.М. Корнеев, «наиболее правильно… считать жилищное право комплексной отраслью права, которая базируется на комплексной отрасли законодательства»[1]1
  Корнеев С.М. Основные тенденции развития жилищного права в условиях рыночной экономики // Гражданское право при переходе к рынку. Памяти профессора В.П. Грибанова. М., 1995. С. 149.


[Закрыть].

Жилищное право, являясь самостоятельной отраслью российского права, имеет свой предмет и метод правового регулирования. В то же время жилищное право базируется на изучении конституционного, административного и гражданского права. Жилищное право находится в тесной взаимосвязи с другими отраслями права, в том числе с налоговым правом – в части правового регулирования налогообложения на недвижимое имущество; с правом социального обеспечения – в части регламентации постановки на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий льготных категорий граждан; с земельным правом – в части правил предоставления земельного участка под застройку и др.

1.2. Принципы жилищного права

Под принципами жилищного права понимаются основополагающие, исходные положения, определяющие содержание воздействия норм жилищного права на общественные отношения и выступающие критериями его ценности для субъектов жилищных правоотношений.

Принципы жилищного права выражают и характеризуют самые основные черты жилищного права как регулятора общественных отношений.

К числу основных принципов жилищного права относятся следующие:

1. Принцип неприкосновенности жилища. В основе данного конституционного положения лежит запрет на проникновение в жилище других лиц без согласия проживающих в нем граждан. Право на неприкосновенность жилища может быть ограничено федеральным законом или судом.

Запрет проникновения в жилище означает недопустимость не только вхождения в него вопреки воле проживающих в нем лиц, но и иных форм получения сведений о том, что происходит в жилище. Недопустимы использование современных технических средств для прослушивания разговоров, ведущихся в жилище, и визуальные наблюдения за жилищем.

2. Принцип недопустимости произвольного лишения жилища. Под недопустимостью произвольного лишения жилища понимается лишение жилища во внесудебном порядке и по основаниям, не предусмотренным законом.

Данный принцип означает, что никто не вправе лишать человека жилища, в том числе ни органы государственной власти, ни органы местного самоуправления, ни должностные лица не вправе совершать действия, связанные с неправомерным лишением граждан права на жилище. Так, никто не может быть выселен из жилого помещения либо ограничен в праве пользования им, в том числе в праве получения коммунальных услуг, иначе как по основаниям и в порядке, которые предусмотрены ЖК РФ и другими федеральными законами.

Согласно ранее действующему ЖК РСФСР (ст. 90) допускалось выселение в административном порядке с санкции прокурора лиц, самоуправно занявших жилое помещение или проживающих в домах, грозящих обвалом. Сейчас административное выселение запрещено.

3. Принцип свободы передвижения, выбора места пребывания и жительства. Данный принцип включает в себя:

♦ свободу передвижения каждого по территории РФ;

♦ свободу выбора места пребывания;

♦ свободу выбора места жительства. Это право предполагает свободу выбора гражданином жилого помещения, в котором он постоянно или преимущественно проживает либо являясь его собственником, либо по договору найма, аренды, либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством РФ.

4. Принцип доступности пользования жилыми помещениями. Данный принцип означает, что гражданин может реализовать свое право на жилище различными способами: на основе договора социального найма жилого помещения; вступления в члены жилищного или жилищно-строительного кооператива; путем заключения различных гражданско-правовых договоров с жилыми помещениями: договора купли-продажи, мены, дарения и др.

5. Принцип использования жилых помещений по назначению. Данный принцип означает, что жилые помещения по целевому назначению должны использоваться для проживания граждан. Так, согласно поди. 1 и. 3 ст. 67 ЖК РФ наниматель жилого помещения по договору социального найма обязан использовать жилое помещение по назначению и в пределах, которые установлены ГК РФ.

Размещение в жилых помещениях промышленных производств не допускается (и. 3 ст. 288 ГК РФ, ч. 3 ст. 17 ЖК РФ). Юридическим лицам жилое помещение может быть предоставлено во владение и (или) пользование на основе договора аренды или иного договора. Юридическое лицо может использовать жилое помещение только для проживания граждан (и. 2 ст. 671 ГК РФ).

Законодательством предусмотрены санкции за нецелевое использование жилых помещений. Так, согласно поди. 4 и. 4 ст. 83 ЖК РФ расторжение договора социального найма жилого помещения по требованию наймодателя допускается в судебном порядке в случае использования жилого помещения не по назначению.

6. Принцип равенства участников жилищных правоотношений. Данный принцип означает, что, во-первых, участники жилищных правоотношений юридически (формально) равны; во-вторых, согласно ст. 1 ЖК РФ под равенством понимается равноправие пользователей, т. е. пользователи равны в правах и обязанностях; в-третьих, равенство прав и обязанностей связано с отношениями по владению, пользованию и распоряжению жилыми помещениями; в-четвертых, согласно ч. 2 ст. 69 ЖК РФ члены семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма имеют равные с нанимателем права и обязанности.

7. Принцип обеспечения восстановления нарушенных жилищных прав и их судебной защиты. В случае нарушения жилищных прав граждан они могут быть восстановлены посредством использования следующих способов защиты:

♦ признания жилищного права;

♦ восстановления положения, существовавшего до нарушения жилищного права, и пресечения действий, нарушающих это право или создающих угрозу его нарушения;

♦ признания судом недействующими полностью или в части нормативного правового акта государственного органа либо нормативного правового акта органа местного самоуправления, нарушающих жилищные права и противоречащих ЖК РФ или принятым в соответствии с ЖК РФ федеральному закону, иному нормативному правовому акту, имеющим большую, чем указанные нормативный правовой акт государственного органа либо нормативный правовой акт органа местного самоуправления, юридическую силу;

♦ неприменения судом нормативного правового акта государственного органа или нормативного правового акта органа местного самоуправления, противоречащих ЖК РФ или принятым в соответствии с ЖК РФ федеральному закону, иному нормативному правовому акту, имеющим большую, чем указанные нормативный правовой акт государственного органа или нормативный правовой акт органа местного самоуправления, юридическую силу;

♦ прекращения или изменения жилищного правоотношения;

♦ иными способами, не противоречащими закону.

1.3. Право граждан на жилище

Согласно п. 1 ст. 40 Конституции РФ «Каждый имеет право на жилище. Никто не может быть произвольно лишен жилища». Это означает, что право на жилище является постоянным правом и относится к основным правам человека. Реализация права на жилище заключается:

♦ во-первых, в обеспечении государством стабильного, постоянного пользования жилым помещением лицами, занимающими его на законных основаниях;

♦ во-вторых, в предоставлении жилища из государственного, муниципального и других жилищных фондов малоимущим и иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище;

♦ в-третьих, в оказании содействия гражданам в улучшении своих жилищных условий;

♦ в-четвертых, в гарантированности неприкосновенности жилища, исключения случаев произвольного лишения граждан жилища.

Основными чертами права на жилище являются следующие:

♦ правом наделены все граждане без какой-либо их индивидуализации, т. е. конкретного указания имени;

♦ право граждан на жилище возникает в силу закона и прекращается со смертью гражданина либо в результате отмены соответствующего закона;

♦ право на жилище опосредует особые юридические отношения между гражданином и государством;

♦ право на жилище предоставляет гражданину возможность вступать в жилищные правоотношения, иметь жилищные права и обязанности.

Ранее действующее законодательство закрепляло право на жилище следующим образом:

♦ в ст. 44 Конституции СССР 1977 г.: «Граждане СССР имеют право на жилище. Это право обеспечивается развитием и охраной государственного и общественного жилищного фонда, содействием кооперативному и индивидуальному жилищному строительству, справедливым распределением под общественным контролем жилой площади, предоставляемой по мере осуществления программы строительства благоустроенных жилищ, а также невысокой платой за квартиру и коммунальные услуги. Граждане СССР должны бережно относиться к предоставленному им жилищу»;

♦ в ст. 42 Конституции РСФСР 1978 г.: «Граждане РСФСР имеют право на жилище. Это право обеспечивается развитием и охраной государственного и общественного жилищного фонда, содействием кооперативному и индивидуальному жилищному строительству, справедливым распределением под общественным контролем жилой площади, предоставляемой по мере осуществления программы строительства благоустроенных жилищ, а также невысокой платой за квартиру и коммунальные услуги. Граждане РСФСР должны бережно относиться к предоставленному им жилищу»;

♦ в ст. 1 «Право граждан СССР на жилище» Основ жилищного законодательства 1981 г.: «В соответствии с Конституцией СССР граждане СССР имеют право на жилище. Это право обеспечивается развитием и охраной государственного и общественного жилищного фонда, содействием кооперативному и индивидуальному жилищному строительству, справедливым распределением под общественным контролем жилой площади, предоставляемой по мере осуществления программы строительства благоустроенных жилищ, а также невысокой платой за квартиру и коммунальные услуги».

♦ в ст. 1 «Право граждан РСФСР на жилище» ЖК РСФСР: «В соответствии с Конституцией СССР и Конституцией РСФСР граждане РСФСР имеют право на жилище. Это право обеспечивается развитием и охраной государственного и общественного жилищного фонда, содействием кооперативному и индивидуальному жилищному строительству, справедливым распределением под общественным контролем жилой площади, предоставляемой по мере осуществления программы строительства благоустроенных жилищ, а также невысокой платой за квартиру и коммунальные услуги».

♦ Право на жилище также регламентируется и в ряде международных договоров. К примеру, в ст. 31 Европейской социальной хартии от 3 мая 1996 г. право на жилье должно реализовываться, во-первых, посредством содействия доступа к жилью, отвечающему должным требованиям; во-вторых, посредством предотвращения бездомности и сокращения ее масштабов с целью ее постепенной ликвидации; в-третьих, посредством доступности цен на жилье для людей, не имеющих достаточных средств; в ст. 8 Римской конвенции 1950 г. указано о праве каждого на уважение его личной и семейной жизни, его жилища и его корреспонденции и др.

Вопросы и задания для самоконтроля

1. Дайте определение жилищного права и выделите его предмет.

2. Сформулируйте понятие метода жилищного права. В чем его особенности?

3. Назовите способы регулирования жилищных отношений.

4. В чем проявляется взаимодействие жилищного права с другими отраслями права?

5. Назовите черты сходства и различия между жилищным и гражданским правом.

6. Назовите принципы жилищного права.

7. В чем заключается реализация права граждан на жилище?

8. Каким образом право на жилище закреплялось в ранее действующем законодательстве?

Глава 2
Жилищное законодательство: предмет регулирования, система

Ключевые термины и понятия: жилищное законодательство; основные начала (принципы) жилищного законодательства; система жилищного законодательства; принцип необходимости обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления условий для осуществления гражданами права на жилище; принцип необходимости обеспечения безопасности жилища; принцип неприкосновенности жилища; принцип недопустимости произвольного лишения жилища; действие жилищного законодательства во времени, в пространстве, по кругу лиц; применение жилищного законодательства по аналогии.

2.1. Понятие и основные начала жилищного законодательства

Нормы жилищного права находятся в различных нормативных правовых актах (законах, подзаконных актах и др.), которые называются источниками жилищного права. В совокупности такие правовые акты образуют жилищное законодательство, которое представляет собой систему[2]2
  Системность обеспечивается единством принципов правового регулирования жилищных отношений, которые закреплены в ст. 1 ЖК РФ.


[Закрыть] нормативных правовых актов, посредством которых устанавливаются, изменяются или прекращаются определенные общественные отношения, связанные прежде всего с удовлетворением жилищных потребностей граждан.

Согласно ст. 72 Конституции РФ жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ, т. е. жилищные отношения могут регулироваться как законодательными актами, принятыми на федеральном уровне, так и актами, принятыми на уровне субъектов РФ. При этом последние не должны противоречить федеральному законодательству.