Текст книги "Жилищное право. Учебное пособие"

К числу регуляторов жилищных правоотношений относятся общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры, в которых участвует Российская Федерация. Речь идет о двух категориях международно-правовых норм.

Во-первых, общепризнанные принципы и нормы международного права, т. е. принципы и нормы, установленные и признанные международным сообществом государств обязательными для всех его членов. В международно-правовой доктрине и практике такие нормы обычно обозначаются как нормы общего международного права. К ним относятся нормы, содержащие основополагающие принципы международного права, нормы общего международного обычного права и общие принципы права, признанные цивилизованными нациями.

Во-вторых, международные договоры Российской Федерации, под которыми понимаются международные соглашения, заключенные Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами), с международной организацией либо с иным образованием, обладающим правом заключать международные договоры, в письменной форме и регулируемые международным правом, независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от их конкретного наименования.

В соответствии с и. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Это означает, что при регулировании жилищных правоотношений применяются общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры РФ. При этом указанным актам Конституцией РФ придана более высокая юридическая сила, чем нормативным правовым актам российского жилищного законодательства.

Так, п. 4 ст. 15 Конституции РФ и ст. 9 ЖК РФ устанавливают, что, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены жилищным законодательством, применяются правила международного договора. Это означает, что в случае обнаружения противоречия между международным договором и законом правоприменительные органы должны руководствоваться не правилами закона, а нормами, содержащимися в международном договоре. Например, Решение Высшего Совета Беларуси и России от 22 июня 1996 г. № 5 «О беспрепятственном обмене жилых помещений», Рекомендация от 7 июня 1961 г. № 115 «О жилищном строительстве для трудящихся».

2.3. Действие жилищного законодательства во времени, в пространстве, по кругу лиц

Содержащиеся в жилищном законодательстве нормы права регулируют общественные отношения, составляющие предмет жилищного права. С одной стороны, жилищное законодательство обновляется и в нем появляются новые нормы жилищного права, а устаревшие нормы прекращают свое существование, с другой стороны, на территории РФ возникают общественные отношения, которые по своим признакам входят в предмет жилищного права. В связи с этим необходимо определить, с какого момента вступают в действие те или иные нормы жилищного права и на какие отношения они распространяются. Традиционно в теории права принято устанавливать пределы действия нормативных правовых актов во времени, пространстве и по кругу лиц.

Действие жилищного законодательства во времени имеет большое практическое значение в связи с тем, что оно периодически обновляется: во-первых, появляются новые нормы жилищного права, а ранее действовавшие прекращают свое существование и, во-вторых, вносятся изменения и дополнения в действующее жилищное законодательство.

Действие жилищного законодательства во времени заключается в том, что акты жилищного законодательства не имеют обратной силы и применяются только к тем регулируемым жилищным правом отношениям, которые возникнут после введения их в действие (п. 1 ст. 6 ЖК РФ). Это правило призвано обеспечивать стабильность жилищных правоотношений.

В соответствии с Федеральным законом от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального собрания» федеральные законы, регулирующие жилищные правоотношения, применяются, только если они официально опубликованы.

Официальным опубликованием жилищного закона считается первая публикация его полного текста в «Парламентской газете», «Российской газете», «Собрании законодательства Российской Федерации» или первое размещение (опубликование) на Официальном интернет-портале правовой информации – www.prayo.gov.ru.

Жилищные законы вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими законами не установлен другой порядок вступления их в силу.

По отношениям, возникшим до введения в действие акта жилищного законодательства, данный акт применяется только к правам и обязанностям, которые возникли после введения его в действие (и. 3 ст. 6 ЖК РФ).

Придание обратной силы в отношении жилищных законов допустимо лишь в порядке исключения, когда это прямо предусмотрено законом. Так, согласно ст. 7 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. № 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации»: «К отношениям по пользованию жилыми помещениями, которые находились в жилых домах, принадлежавших государственным или муниципальным предприятиям либо государственным или муниципальным учреждениям и использовавшихся в качестве общежитий, и переданы в ведение органов местного самоуправления, вне зависимости от даты передачи этих жилых помещений и от даты их предоставления гражданам на законных основаниях применяются нормы Жилищного кодекса Российской Федерации о договоре социального найма».

Большое значение имеет также момент прекращения действия акта жилищного законодательства. Если в самом законе установлен срок его действия, то нормативный акт утрачивает свою юридическую силу с наступлением этого срока. Например, согласно Федеральному закону от 29 декабря 2004 г. № 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» с 1 марта 2005 г. утратил силу Жилищный кодекс РСФСР, а с 1 марта 2015 г. утратят силу статьи 1, 2, 4, 6–8, 9.1 и Раздел II Закона Российской Федерации от 4 июля 1991 г. № 1541-1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации».

Однако в большинстве актов жилищного законодательства срок их действия заранее не определен и они прекращают своей действие либо в результате их отмены, либо в результате принятия и вступления в силу нового нормативного правового акта, отменяющего или изменяющего содержание действующего ранее закона.

Акты жилищного законодательства действуют на территории, подведомственной принявшему их органу. Поскольку жилищное законодательство согласно п. «л» ст. 78 Конституции РФ относится к совместному ведению РФ и субъектов РФ, жилищное законодательство, жилищно-правовые нормативные акты распространяют свое действие на всю территорию РФ, либо субъект РФ, либо муниципальное образование. Так, федеральное законодательство, содержащее нормы жилищного права, действует в пределах Российской Федерации; нормативные правовые акты субъекта РФ действуют на территории соответствующего субъекта РФ; акты органов местного самоуправления действуют на территории соответствующего муниципального образования.

Акты жилищного законодательства распространяются на всех лиц, находящихся на территории, в пределах которой действует жилищное законодательство. К указанным лицам относятся граждане, юридические лица, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования. Правила, установленные жилищным законодательством, применяются и к отношениям с участием иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц, если иное не предусмотрено федеральным законом. Когда действие жилищно-правового нормативного акта ограничивается определенной территорией РФ, то указанный акт действует только в отношении тех лиц, которые находятся на данной территории.

2.4. Применение жилищного законодательства по аналогии

В жилищном праве возможны такие ситуации, когда возникшие правоотношения не имели места в момент принятия соответствующего закона или не учтены законодателем, когда такой закон принимался.

В данном случае речь идет о пробеле в жилищном законодательстве, который необходимо устранить. Однако до его устранения соответствующие отношения не могут бы неурегулированными. Для этой цели существует институт аналогии.

Аналогия (от гр. analogia — соответствие, сходство; англ, analogy) означает определенное сходство, подобие между различными предметами или явлениями.

Применение правовой аналогии возможно при наличии одновременно двух условий: 1) если отсутствует правовая норма, которая непосредственно рассчитана на регулирование рассматриваемого случая;

2) если рассматриваемый случай находится в сфере правового регулирования. К моральным отношениям правовая аналогия не применяется.

Существует два вида правовой аналогии: аналогия закона и аналогия права.

Аналогия закона представляет собой применение к конкретным общественным отношениям правовых норм, регулирующих сходные отношения. Для аналогии закона помимо отсутствия правовой нормы, регулирующей рассматриваемые отношения, характерно наличие норм, рассчитанных на регулирование сходных отношений.

Согласно ст. 7 ЖК РФ, если жилищные отношения не урегулированы жилищным законодательством или соглашением участников таких отношений и при отсутствии норм гражданского или иного законодательства, прямо регулирующих такие отношения, к ним, если это не противоречит их существу, применяется жилищное законодательство, регулирующее сходные отношения (аналогия закона).

Таким образом, для применения аналогии жилищного закона необходимы следующие условия:

1) имеет место общественное отношение, которое по своим признакам входит в предмет жилищного права;

2) данное общественное отношение не урегулировано нормой жилищного права или соглашением участников таких отношений;

3) имеется норма права, регулирующая сходное общественное отношение.

Аналогия права представляет собой решения по конкретному делу, исходя из общих начал и смысла законодательства.

Для применения аналогии права не требуется наличия сходных норм, как для применения аналогии закона.

В соответствии со ст. 7 ЖК РФ при невозможности использовать аналогию закона права и обязанности участников жилищных отношений определяются исходя из общих начал и смысла жилищного законодательства (аналогия права) и требований добросовестности, гуманности, разумности и справедливости.

При этом общие начала жилищного законодательства (речь идет о принципах жилищного права) сформулированы в ст. 1ЖК РФ. Смысл жилищного законодательства вытекает из множества жилищно-правовых норм, закрепленных в жилищном законодательстве. Требования добросовестности, разумности и справедливости носят оценочный характер и зависят прежде всего от конкретной ситуации, в которой приходится прибегать к аналогии права.

Вопросы и задания для самоконтроля

1. Назовите источники жилищного права и дайте их характеристику.

2. Как соотносятся понятия «жилищное право» и «жилищное законодательство».

3. Какова структура Жилищного кодекса Российской Федерации?

4. Применяются ли в регулировании жилищных отношений нормы гражданского законодательства?

5. Каковы основания применения к жилищным отношениям норм международного права?

6. Каковы правила действия жилищного законодательства во времени?

7. Назовите пределы действия жилищного законодательства в пространстве и по кругу лиц.

8. В чем заключается применение жилищного законодательства по аналогии?

Глава 3
Понятие и виды жилищных фондов. Государственный учет жилищного фонда

Ключевые термины и понятия: жилищный фонд; частный жилищный фонд; государственный жилищный фонд; муниципальный жилищный фонд; жилищный фонд социального использования; специализированный жилищный фонд; индивидуальный жилищный фонд; жилищный фонд коммерческого использования; государственный учет жилищного фонда; технический учет; официальный статистический учет; бухгалтерский учет.

3.1. Понятие и виды жилищных фондов

Жилищный фонд РФ представляет собой совокупность всех жилых помещений независимо от форм собственности, включая жилые дома, специализированные дома (общежития, гостиницы-приюты, дома маневренного фонда, специальные дома для одиноких престарелых, дома-интернаты для инвалидов, ветеранов и др.), квартиры, служебные жилые помещения, иные жилые помещения в других строениях, пригодные для проживания.

Понятие «жилищные фонды» можно определить как выделяемые из единого жилищного фонда страны по тем или иным критериям совокупности жилых домой и жилых помещений, отличающихся определенным порядком формирования, целевым назначением, правилами использования и другими элементами правового режима[7]7
  Гражданское право: учебник. В 2 т. Том II. Полутом 1 / отв. ред. Е.А. Суханов. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ВолтерсКлувер, 2004. С. 438.


[Закрыть].

Жилищные фонды могут быть определены как совокупность жилых помещений, пригодных для постоянного проживания, расположенных в жилых или иных строениях; помещений, которые в зависимости от форм собственности, характера использования, других обстоятельств подчиняются особому правовому режиму и удовлетворяют потребности граждан в жилье постоянно или временно[8]8
  Гражданское право: учебник. В 3 т. T. 2. / Е.Ю. Валявина, И.В. Елисеев [и др.]; отв. ред. А.П. Сергеев, Ю.К. Толстой. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2008. С. 259.


[Закрыть].

Классификация жилищных фондов осуществляется по двум признаками: 1) принадлежность к той или иной форме собственности и 2) цель использования.

В зависимости от формы собственности различают:

♦ частный жилищный фонд — совокупность жилых помещений, которые принадлежат на праве собственности гражданам или юридическим лицам (например, жилые дома, приватизированные квартиры, квартиры, приобретенные в собственность по договорам купли-продажи, договорам дарения, договорам мены);

♦ государственный жилищный фонд — совокупность жилых помещений, которые принадлежат на праве собственности Российской Федерации, и жилых помещений, принадлежащих на праве собственности субъектов Российской Федерации (например, ведомственные жилые дома, ведомственные квартиры);

♦ муниципальный жилищный фонд — совокупность жилых помещений, которые принадлежат на праве собственности муниципальным образованиям.

В зависимости от целей использования различают:

♦ жилищный фонд социального использования — совокупность предоставляемых гражданам по договорам социального найма жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов, а также предоставляемых гражданам по договорам найма жилищного фонда социального использования жилых помещений государственного, муниципального и частного жилищных фондов;

♦ специализированный жилищный фонд — совокупность жилых помещений, которые предназначаются для проживания отдельных категорий граждан и предоставляются в особом порядке.

К жилым помещениям специализированного жилищного фонда (далее – специализированные жилые помещения) относятся:

1) служебные жилые помещения;

2) жилые помещения в общежитиях;

3) жилые помещения маневренного фонда;

4) жилые помещения в домах системы социального обслуживания населения;

5) жилые помещения фонда для временного поселения вынужденных переселенцев;

6) жилые помещения фонда для временного поселения лиц, признанных беженцами;

7) жилые помещения для социальной защиты отдельных категорий граждан;

8) жилые помещения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Служебные жилые помещения предназначены для проживания граждан в связи с характером их трудовых отношений с органом государственной власти, органом местного самоуправления, государственным или муниципальным унитарным предприятием, государственным или муниципальным учреждением, в связи с прохождением службы, в связи с назначением на государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации либо в связи с избранием на выборные должности в органы государственной власти или органы местного самоуправления.

Служебные жилые помещения предоставляются гражданам в виде жилого дома, отдельной квартиры. Категории граждан, которым предоставляются служебные жилые помещения, устанавливаются: а) органом государственной власти Российской Федерации – в жилищном фонде Российской Федерации; б) органом государственной власти субъекта Российской Федерации – в жилищном фонде субъекта Российской Федерации; в) органом местного самоуправления – в муниципальном жилищном фонде.

Договор найма служебного жилого помещения заключается на период трудовых отношений, прохождения службы либо нахождения на государственной должности Российской Федерации, государственной должности субъекта Российской Федерации или на выборной должности. Прекращение трудовых отношений либо пребывания на государственной должности Российской Федерации, государственной должности субъекта Российской Федерации или на выборной должности, а также увольнение со службы является основанием прекращения договора найма служебного жилого помещения.

Жилые помещения в общежитиях предназначены для временного проживания граждан в период их работы, службы или обучения. Под общежития предоставляются специально построенные или переоборудованные для этих целей дома либо части домов. Жилые помещения в общежитиях укомплектовываются мебелью и другими необходимыми для проживания граждан предметами.

Жилые помещения в общежитиях предоставляются из расчета не менее шести квадратных метров жилой площади на одного человека.

Договор найма жилого помещения в общежитии заключается на период трудовых отношений, прохождения службы или обучения. Прекращение трудовых отношений, обучения, а также увольнение со службы является основанием прекращения договора найма жилого помещения в общежитии.

Жилые помещения маневренного фонда предназначены для временного проживания: а) граждан в связи с капитальным ремонтом или реконструкцией дома, в котором находятся жилые помещения, занимаемые ими по договорам социального найма; б) граждан, утративших жилые помещения в результате обращения взыскания на эти жилые помещения, которые были приобретены за счет кредита банка или иной кредитной организации либо средств целевого займа, предоставленного юридическим лицом на приобретение жилого помещения, и заложены в обеспечение возврата кредита или целевого займа, если на момент обращения взыскания такие жилые помещения являются для них единственными; в) граждан, у которых единственные жилые помещения стали непригодными для проживания в результате чрезвычайных обстоятельств; г) иных граждан в случаях, предусмотренных законодательством.

Жилые помещения маневренного фонда предоставляются из расчета не менее чем шесть квадратных метров жилой площади на одного человека.

Договор найма жилого помещения маневренного фонда заключается на период: а) до завершения капитального ремонта или реконструкции дома (при заключении такого договора с определенными категориями граждан); б) до завершения расчетов с гражданами, утратившими жилые помещения в результате обращения взыскания на них, после продажи жилых помещений, на которые было обращено взыскание (при заключении такого договора с определенными категориями граждан); в) до завершения расчетов с гражданами, единственное жилое помещение которых стало непригодным для проживания в результате чрезвычайных обстоятельств, в порядке, предусмотренном ЖК РФ, другими федеральными законами, либо до предоставления им жилых помещений государственного или муниципального жилищного фонда в случаях и в порядке, которые предусмотрены ЖК РФ (при заключении такого договора с определенными категориями граждан); г) установленный законодательством (при заключении такого договора с определенными категориями граждан).

Истечение периода, на который заключен договор найма жилого помещения маневренного фонда, является основанием прекращения данного договора.

Жилые помещения в домах системы социального обслуживания населения предназначаются для проживания граждан, которые в соответствии с законодательством отнесены к числу граждан, нуждающихся в специальной социальной защите с предоставлением им медицинских и социально-бытовых услуг.

Жилые помещения фондов для временного поселения вынужденных переселенцев и лиц, признанных беженцами, предназначены для временного проживания граждан, признанных в установленном федеральным законом порядке соответственно вынужденными переселенцами и беженцами.

Порядок предоставления жилых помещений фондов для временного поселения вынужденных переселенцев и лиц, признанных беженцами, устанавливается федеральными законами.

Жилые помещения для социальной защиты отдельных категорий граждан предназначены для проживания граждан, которые в соответствии с законодательством отнесены к числу граждан, нуждающихся в специальной социальной защите. Категории граждан, нуждающихся в специальной социальной защите, устанавливаются федеральным законодательством, законодательством субъектов Российской Федерации.

Порядок, условия предоставления жилых помещений в домах системы социального обслуживания населения и пользования такими жилыми помещениями устанавливаются федеральным законодательством, законодательством субъектов Российской Федерации.

Предоставление жилых помещений для социальной защиты отдельных категорий граждан по договорам безвозмездного пользования осуществляется в порядке и на условиях, которые установлены федеральным законодательством, законодательством субъектов Российской Федерации.

Жилые помещения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, предназначены для проживания детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Предоставление жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, по договорам найма специализированных жилых помещений осуществляется в соответствии с законодательством РФ и законодательством субъектов РФ. Указанные жилые помещения не предоставляются иностранным гражданам, лицам без гражданства, если международным договором Российской Федерации не предусмотрено иное.

Жилищный фонд также подразделяется на:

♦ индивидуальный жилищный фонд (совокупность жилых помещений частного жилищного фонда, используемых гражданами-собственниками для своего проживания, а также проживания иных граждан на условиях безвозмездного пользования, а также юридическими лицами-собственниками для проживания граждан на указанных условиях пользования);

♦ жилищный фонд коммерческого использования (совокупность жилых помещений, используемых собственниками таких помещений для проживания граждан на условиях возмездного пользования, предоставленных гражданам по иным договорам, предоставленных собственникам таких помещений лицам во владение и (или) в пользование). В отличие от индивидуального жилищного фонда жилые помещения в фонде коммерческого использования предназначены для извлечения прибыли посредством заключения договора коммерческого найма.

В юридической литературе предлагаются и иные подходы к определению видов жилищных фондов. В частности, Ю.К. Толстой, предлагает различать жилые помещения не по формам собственности, а в зависимости от оснований их предоставления гражданам: а) жилые помещения, предоставляемые по договору социального найма; б) жилые помещения, предоставляемые по договору коммерческого найма или по договору аренды; в) жилые помещения в домах жилищно-строительных и жилищных кооперативов; г) жилые помещения, находящиеся в собственности граждан; д) служебные и специализированные жилые помещения; е) жилые помещения, предоставляемые в пользование граждан по иным основаниям[9]9
  Гражданское право: учебник. В 3 т. T. 2. / Е.Ю. Валявина, И.В. Елисеев [и др.]; отв. ред. А.П. Сергеев, Ю.К. Толстой. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2008. С. 261–262.


[Закрыть].

Другой автор, П.И. Седугин, полагает исходить при определении видов жилищных фондов из назначения жилых помещений. В зависимости от этого он выделяет: жилищный фонд социального использования (жилые помещения, предоставляемые гражданам для проживания в режиме социального использования) и жилищный фонд, используемый на коммерческих началах (т. е. для использования по договору найма жилого помещения с целью извлечения прибыли)[10]10
  Седугин П.И. Жилищное право: учебник. 2-е изд. М., 2000. С. 73–74.


[Закрыть].