Текст книги "Основы государственного и муниципального управления"

1.3. Государственное управление как система

Государственное управление функционирует не в виде отдельных элементов, а как единая взаимосвязь их образований, т. е. системно.

В государственном управлении задействовано множество государственных органов и общественных структур, большое количество должностных лиц и иных служащих. В нем используются финансовые, интеллектуальные и информационные ресурсы.

Государственное управление – сложный феномен. Образующие его элементы выступают как организованная целостность, определяемая как система государственного управления.

Древнегреческое по происхождению слово «система» обозначает целое, составленное из частей; совокупность взаимосвязанных элементов. Система состоит из элементов, компонентов, подсистем и образуется не благодаря суммированию элементов, а благодаря тому, что в результате их объединения возникает новое качество. Ни одна система не является стабильной и неизменной. Системам присущи внутренние противоречия, они переживают периоды зарождения, становления, старения, изнашивания и гибели. Каждая система выполняет свои функции, структурно оформлена. Системе присущи целеполагание, структурность, функциональность, целостность как результат взаимосвязи ее элементов.

Таким образом, система – определенное множество взаимосвязанных элементов, образующее единство и целостность, обладающее интегративными свойствами и закономерностями.

Государственное управление относится к разряду социальных систем. Системный подход помогает представить государственное управление как функционирование различных социальных систем, где государство выступает как определяющий субъект управления, общество – как управляемый объект, а различные институты государства и общества и связи между ними (прямые и обратные, вертикальные и горизонтальные и пр.) – как система взаимодействия (рис. 1.1).

Система государственного управления является составной частью социального управления, формируется и функционирует целерационально на базе тех или иных принципов и ценностей, которые могут быть монархическими, либерально-демократическими, социалистическими, религиозными и др. Идейно-ценностная база политической системы данного общества определяет духовное основание системы государственного управления, а тип политической системы и государства как ее ядра определяет характер государственного управления. Фундамент системы государственного управления формируется политическими и правовыми нормами.

Система государственного управления, где существуют не только прямые, но и обратные связи, а механизм принятия решений открыт для общества, ориентирован на согласование интересов, удовлетворение требований людей, характеризуется как демократическая.

Рис. 1.1. Системные характеристики государственного управления

Система государственного управления с преобладанием прямых связей, блокированием обратных, скрытым от общественности механизмом принятия решений называется авторитарной.

Система государственного управления, отдалившаяся от общества, использующая прямые связи (сверху вниз), ставящая приоритетом только государственный интерес, а не потребности и ожидания людей, определяется как тоталитарная (командно-административная).

Структуру системы государственного управления (рис. 1.2) можно представить в виде взаимосвязанных сущностных элементов, т. е. шести подсистем:

♦ институциональной;

♦ нормативно-правовой;

♦ функционально-структурной;

♦ коммуникативной;

♦ профессионально-кадровой;

♦ профессионально-культурной (рис 1.2).

В порядке приоритетности дадим краткую характеристику подсистем.

Институциональная подсистема – важнейший элемент системы госуправления, без которого невозможно оказывать управляющее воздействие субъекта на объект.

К институтам государственной политической власти федерального уровня, создаваемым на основе Конституции РФ, относятся институт Президента РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, судебные органы (Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ), институт прокуратуры РФ.

Институты государственной политической власти регионального уровня, создаваемые на основе конституций и уставов субъектов Российской Федерации, – это представительные законодательные органы субъектов РФ и администрация субъектов РФ: президенты, мэры, губернаторы.

Институты местной политической власти, создаваемые на основе конституций и уставов субъектов РФ, – это представительные органы (собрания районных уполномоченных) и органы управления муниципального образования (муниципального самоуправления).

Рис. 1.2. Структура системы государственного управления

Органы государственного административного управления создаются на основе законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ и др.

Нормативно-правовая подсистема определяется как фундаментальная основа, на которой строится система государственного управления. Без нормативно-правовой базы госуправление функционировать не может. Нормативно-правовой компонент госуправления – это сложная система с собственными элементами, важнейшими из которых являются совокупность норм и методов, регулирующих организацию и порядок деятельности госорганов власти и управления, а также совокупность норм и методов правового воздействия государственных органов на общественную среду.

Центральное место в деятельности государства, его органов занимает выполнение задач и функций по обеспечению правопорядка и законности, защите прав и свобод человека и гражданина, охране прав и законных интересов государственных и негосударственных организаций, трудовых коллективов, борьбе с преступлениями и правонарушениями. Об этих задачах, функциях государственного управления говорится, прежде всего, в конституционном, административном праве и других областях права.

Коммуникативная подсистема – важнейшая и сложнейшая, относительно самостоятельная система, которая представляет собой совокупность информационных потоков, связей и взаимоотношений в системе государственного управления. Оптимальное коммуникативное взаимодействие и информационное обеспечение – необходимые факторы эффективного госуправления. Исследованием управленческих отношений занимаются многие смежные обществоведческие науки: менеджмент, теория организации, информационное обеспечение управления и др.

Функционально-структурная подсистема – совокупность управленческих функций, различающихся по предмету, содержанию, способу, объему воздействия, их размещению по вертикали и горизонтали управления. Каждый госорган выполняет определенную часть задач (целей) государства. Производными от этих задач являются функции органов госуправления. Таким образом, цели (задачи) организации обусловливают функции, а функции определяют структуру органа.

Функционально-структурный анализ позволяет выявить набор функций, которые государственный орган правомочен осуществлять, установить, какие структурные подразделения и насколько эффективно реализуют эти функции и т. д.

Обусловленность структуры функциями определяет целесообразность названия изучаемой подсистемы госуправления как функционально-структурной.

Профессионально-кадровая подсистема – это система кадрового обеспечения государственной службы (ведения государственных дел в органах всех ветвей власти – законодательной, исполнительной и судебной) профессионально подготовленными государственными служащими. Государственная служба как публично-правовой институт, непосредственная деятельность аппарата госуправления, нормативно закрепленные обязанности должностных лиц (госслужащих) – все это составляет содержание данной подсистемы.

Профессионально-культурная подсистема – это система профессионально-управленческой культуры:

♦ на общенациональном уровне государственной службы;

♦ на уровне госучреждения с его стилем работы;

♦ на уровне личности госслужащего, культура которого определяется совокупностью профессиональных качеств, т. е. профессионализма и образцов административной этики, социально-политических ценностей и правовых норм.

Культура управления как важная составляющая системы госуправления во многом определяет ее целостность, зрелость. Это – субъективный фактор управления, от которого зависит способность госслужащих адекватно реагировать на происходящие изменения в социально-экономической и культурной сферах и при этом обеспечивать устойчивость в управлении.

Вопросы и задания для самоконтроля и более глубокого изучения

1. Охарактеризуйте базовые и ключевые понятия системы государственного управления.

2. Что такое «управляющее воздействие» и какие трактовки этого понятия встречаются в научной литературе?

3. Каково соотношение и содержание понятий «государственное управление», «государственно-административное управление», «муниципальное управление», «менеджмент»?

4. «Государственное управление» и «государственный менеджмент» – это синонимы?

5. Какое из двух понятий – «государственная власть» и «государственное управление» – является более широким по значению и почему?

6. Проанализируйте и объясните цитату Сократа: «Ни один человек не занимается ремеслом, которому он не учился хотя бы немного; однако каждый считает себя достаточно квалифицированным для занятия самым трудным из всех ремесел – управлением государством».

7. Аргументируйте положение, что публичное управление – это управление обществом вместе с обществом.

8. Что такое «система» как понятие?

9. Каковы общие сущностные характеристики системы?

10. Что вы вкладываете в понятие «система государственного управления»?

11. Охарактеризуйте видовые признаки социальной системы.

12. В чем специфика системы государственного управления в ряду социальных систем?

13. Что такое субъект и объект государственного управления?

14. Что такое структура системы государственного управления?

15. Какие подсистемы входят в структуру государственного управления? Охарактеризуйте подсистемы в порядке приоритетности.

Темы для докладов и рефератов

1. Государственное управление как наука и искусство.

2. Связь теории государственного управления с другими общественными науками.

3. Современные направления и подходы к изучению государственного управления.

4. Классификация методов управления государством.

5. Методы исследования в теории государственного управления – общенаучные методы исследования.

6. Система как общеродовое понятие. Общие сущностные характеристики системы.

7. Специфика системы государственного управления. Субъектно-объектные отношения в государственном управлении.

8. Структура системы государственного управления и ее подсистемы: институциональная, нормативно-правовая, функционально-структурная, коммуникативная, профессионально-кадровая и профессионально-культурная.

9. Государство как субъект управления общественными процессами.

10. Государственное управление как система.

11. Устойчивость и динамизм системы государственного управления.

12. Анализ подсистем в структуре системы государственного управления.

Глава 2. Государственное управление как наука

2.1. Ведущие школы и направления в теории государственного управления

В современной науке точкой отсчета в истории теории государственного управления как самостоятельного научного направления принято считать работы В. Вильсона, Ф. Гуднау и М. Вебера, с появлением которых связывают первый этап развития теории государственного управления. Хронологические рамки первого этапа развития данной дисциплины условно можно ограничить 1880–1920 гг. Помимо публикаций основополагающих работ на этот период приходится и возникновение первых крупных исследовательских центров. Так, в 1916 г. американский бизнесмен Роберт Брукингс основал в Вашингтоне первый институт правительственных исследований (Institute of Government Research). Основная цель данной научно-исследовательской организации заключалась в выработке системного аналитического подхода к государственной деятельности. В Европе подобные исследовательские организации, институты и центры стали появляться приблизительно в 1920–1930-е гг.

Этот период был очень важным и для становления теории государственного управления как учебной дисциплины, поскольку примерно с 1900 г. изучение государственного администрирования стало обязательной составляющей учебных программ в ведущих университетах США и Западной Европы.

Второй этап в развитии теории государственного управления охватывает период с 1920 по 1950 г. Самых заметных успехов в эти десятилетия добились американские исследователи, и это не было случайностью. Дело в том, что в США у высших учебных заведений имелось гораздо больше свободы, чем у европейских университетов, что, в частности, позволяло американским университетам самостоятельно составлять учебные программы, а также выбирать преподавателей. Подобная свобода экспериментировать, в том числе вводя принципиально новые курсы, была условием широкого распространения курсов теории административно-государственного управления. Это в большой степени способствовало развитию и распространению новой науки. В Европе, а особенно во Франции и Великобритании, система обучения того времени была гораздо более инертной и жесткой, страдала от централизации и унификации, которые предполагали жесткое следование образовательным стандартам и препятствовали введению новых, пусть даже крайне перспективных дисциплин.

Другим благоприятным фактором, сыгравшим огромную роль в интенсивном развитии теории государственного управления на американской почве, стала распространенная в США идея о необходимости сближения теории административно-государственного управления и теории управления частными предприятиями под эгидой общей теории управления. Именно поэтому курсы теории организации, административной организации, управления персоналом, бюджетной техники, человеческих отношений соседствовали друг с другом в программах, адресованных как студентам, которые планировали посвятить свою жизнь государственной службе, так и студентам, которые видели свое будущее в управлении частным бизнесом. Такое положение неизбежно привело к расширению аудитории дисциплин, освещающих особенности государственного управления, что в свою очередь привело к быстрому росту количества квалифицированных преподавателей, учебников, научных исследований.

Дополнительным преимуществом стал стиль американской науки, для которой всегда был типичен акцент на практической значимости любых исследований, включая государственное управление, в силу чего американские научные разработки в качестве обязательного компонента предполагали наличие практических рекомендаций или содержали обоснованные проекты реформ. В качестве дополнительного эффекта благодаря такому утилитарному подходу к изучению государственного управления американским ученым удавалось находить финансовую поддержку как в государственных, так и в частных источниках. Для европейской науки, которая всегда отличалась большей теоретичностью, это было не так просто.

На протяжении второго периода наибольшим влиянием в теории государственного управления пользовались классическая школа и школа человеческих отношений. Яркими представителями классиков являются А. Файоль, Л. Уайт, Л. Урвик, Д. Муни, Т. Вулси. Свою цель представители классической школы видели в разработке основополагающих принципов организации профессионального государственного управления. Для них была общей идея, в соответствии с которой следование таким принципам должно стать путем к успеху государственного администрирования в разных странах. Уделяя особое внимание общим характеристикам и закономерностям государственной организации, представители классической школы мало интересовались социальными аспектами государственной деятельности. В своих исследованиях они опирались на теорию факторов или научный менеджмент, источником которых была теория организации управления в бизнесе. Согласно этой теории, авторство которой принадлежит Ф. Тейлору, Г. Эмерсону и Г. Форду, управление представляет собой механизм, который действует в результате взаимодействия ряда факторов. Учитывая и используя эти факторы, возможно добиваться поставленных целей с наибольшей эффективностью, сохраняя при этом затраты ресурсов на минимальном уровне.

Наиболее значимой фигурой классической школы данного периода был французский ученый А. Файоль. Свою теорию администрации он изложил в труде «Общее и промышленное управление» (1916). Файоль был основателем и главой Центра административных исследований в Париже. По его мнению, принципы управления, сформулированные им, представляют собой универсальные законы, а поэтому могут и должны применяться во всех сферах без исключения начиная с экономики и бизнеса, правительственных учреждений и заканчивая армией и флотом. Файоль является автором классического определения научного управления: «Управлять – значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, координировать и контролировать; предвидеть, то есть учитывать грядущее и вырабатывать программу действия; организовывать, то есть строить двойной – материальный и социальный – организм предприятия; распоряжаться, то есть заставлять персонал надлежащим образом работать; координировать, то есть связывать, объединять, гармонизировать все действия и все усилия; контролировать, то есть заботиться о том, чтобы все совершалось согласно установленным правилам и отданным распоряжениям».

Самые важные положения классической теории можно резюмировать следующим образом: место традиционных навыков должна занять наука, место противоречий – гармония, место индивидуальной работы – сотрудничество. Цель же научного управления состоит в обеспечении максимальной производительности на каждом рабочем месте.

С точки зрения классической школы система государственного управления представляет собой жестко регламентированную иерархическую организацию линейно-функционального типа, в которой функции каждой должностной позиции абсолютно четко определены. Эта модель, несомненно, не универсальна, но нельзя отрицать, что в отдельных условиях она может быть чрезвычайно эффективной; особенно справедливо это для стабильной социальной среды, а также для управленческих задач и ситуаций, которые по своей сути однотипны. Именно поэтому данная модель и в наши дни по-прежнему применяется на различных уровнях государственного управления.

Классический подход имел очень сильные стороны, и одна из таких сильных сторон состоит в строгом научном осмыслении всех управленческих связей в системе государственного управления; еще одна его сильная сторона заключается в разработке эффективных методов повышения производительности труда посредством оперативного менеджмента. Но идеи, выработанные классической школой, срабатывают не всегда, и это особенно справедливо для ситуаций, когда эффективность управления в значительной степени зависит от человеческого фактора.

Школа человеческих отношений сформировалась в 1930-е гг., и ее появление можно считать ответом на отказ классической школы от осознания человеческого фактора как определяющего для эффективности организации. В силу этого школу человеческих отношений иногда характеризуют как неоклассическую. Одна из исходных и центральных идей данной школы – это важность положительных, конструктивных, доверительных отношений между сотрудниками организации. Дальнейшие исследования, впрочем, продемонстрировали, что хороших отношений самих по себе, а также удовлетворенности работой для увеличения производительности труда административных организаций недостаточно и что гораздо более важным фактором, подталкивающим сотрудников к повышению результативности их деятельности, является мотивация. Поэтому представители школы человеческих отношений особое внимание уделили разработке мотивационных моделей, многие из которых используются в теории государственного управления и до сих пор.

Особая значимость представителями данной школы придавалась исследованиям, в которых изучается фактическое поведение отдельных лиц и групп в процессе выработки и принятия государственных решений. Одна из установок школы человеческих отношений состояла в том, что любые практические рекомендации, основанные на некоторой нормативной теории принятия решений, не имеют ценности, если они одновременно не опираются на наблюдения за реальным поведением членов организации в процессе принятия решений. Критерием целесообразности при этом становится не эффективность как таковая, а эффективность в сопоставлении с психологическими ограничениями, определяющими рамки практического применения теоретических рекомендаций по совершенствованию управления. В таком контексте кажутся логичными основные приемы управления человеческими отношениями, которые предлагают сторонники данной школы, например, проведение консультаций с рядовыми сотрудниками и предоставление им более широких возможностей общения в процессе работы.

Наиболее влиятельными идеями в сфере политического управления в рассматриваемый период были идеи кейнсианства. Английский экономист Дж. М. Кейнс, по праву считающийся классиком экономики ХХ в., в книге «Общая теория занятости, процента и денег» (1936), разработал особую концепцию государственного регулирования экономики. Согласно этой концепции, базис государственной политики в экономической сфере – это борьба с экономическими спадами и безработицей. По сути, теория Кейнса была первой серьезной попыткой выработать модель антикризисной государственной политики.

Основу кейнсианской модели государственного управления составляют следующие принципы:

1) на государстве лежит обязанность по осуществлению комплекса необходимых мер, направленных на регулирование экономики, основная цель этих мер – преодоление негативных последствий рыночных отношений;

2) государство должно прилагать усилия для того, чтобы предупредить социальные взрывы, а для этого ему следует осуществлять перераспределение доходов в пользу неимущих слоев, используя такие инструменты, как развитие бесплатной системы образования и здравоохранения, прогрессивное налогообложение;

3) в период экономического спада антикризисное регулирование должно осуществляться путем стимулирования инвестиций и влияния на норму банковского процента (при экономическом спаде она не должна быть слишком высокой), а также увеличения государственных расходов на закупки товаров и услуг, благодаря чему достигается компенсация недостающего частного спроса;

4) государство в случае необходимости не избегает выпуска в обращение дополнительных денег, если это ведет к умеренной инфляции, и допускает дефицит бюджета.

Кейнсианская модель популярна и в наши дни, а ее положения до сих пор применяются в государственном регулировании рыночной экономики.

Третий этап в развитии теории государственного управления охватывает период с 1950-х гг. до конца XX в. Самыми влиятельными в этот период были поведенческий, системный и ситуационный подходы.

Как и все школы, существовавшие на предыдущих этапах, поведенческий подход стремился найти и утвердить «единственный правильный путь» решения управленческих проблем, что, конечно же, далеко от реальности. Главный принцип поведенческого подхода можно сформулировать следующим образом: повышения эффективности труда как отдельного служащего, так и системы государственного управления в целом можно добиться, правильно применяя положения наук о человеческом поведении.

Максимальный расцвет поведенческого подхода пришелся на 1960-е гг. Поведенческий подход имеет свои корни в идеях школы человеческих отношений, однако его сторонники изменили многие акценты и исходные пункты в своих теориях, взяв за основу идеи и принципы наук о человеческом поведении. Вместо налаживания межличностных отношений школа поведенческих наук ставила во главу угла помощь государственным служащим в осознании их потенциала, т. е. возможностей в государственных структурах. Согласно сторонникам этой школы повышение эффективности организации может быть достигнуто только благодаря повышению эффективности ее человеческих ресурсов. Поведенческий подход позволил глубже понять многие аспекты социального взаимодействия, мотивации, властных отношений и роли авторитета в государственном управлении.