Текст книги "Основы государственного и муниципального управления"

2.2. Бюрократическая модель государственного управления

Бюрократия – это масштабное явление, которое охватывает все индустриальное общество, оформляется как законченное явление с возникновением индустриального общества и неизбежно жестко деформируется или разрушается с переходом этого общества в постиндустриальное.

Дать четкое определение или объяснение термину «бюрократия» достаточно сложно. Слово «бюрократия» употребляется весьма часто и разнообразно. Единого определения этого понятия нет.

Словарь иностранных слов дает такое определение: «Бюрократия (фр. bureaucratie, от фр. bureau – бюро, канцелярия + греч. kratos – власть, господство, букв. господство канцелярии):

1) слой высших чиновников, высшая чиновничья администрация в феодально-абсолютистском и капиталистическом государстве;

2) канцелярщина, волокита, пренебрежение к существу дела ради соблюдения формальностей».

Исходя из буквального значения слова «бюрократия», его нередко употребляют как синоним управления, администрирования.

Будет весьма интересным обратиться к происхождению этого слова. Слово «бюрократия» уходит корнями в античный мир. В Древнем Риме грубая шерсть называлась «бюрра». Это слово было заимствовано французами, превратившись затем в «бюро», как наименование разновидности шерстяной ткани. В XVI в. этим словом обозначили стол, покрытый тканью, а в XVII в. начали называть кабинет, канцелярию, где стояли столы. В начале XVIII в. возникло слово «бюролист», которым называли людей, работавших в бюро. Впоследствии начали употреблять слово «бюрократия» для обозначения власти бюро и бюролистов, канцелярии, чиновников. Так, Николай I в свое время говорил, что Россией правят «столоначальники», т. е. бюрократы.

Определение понятия бюрократии давалось учеными исходя из своего собственного понимания этого явления. Поэтому трактовок данного понятия множество.

Можно привести определение бюрократии, данное Я.Ю. Старцевым:

♦ «Бюрократия в самом общем виде – это машина управления, основанная на иерархии и на нормах. В разных контекстах бюрократия рассматривается либо как: 1) особая группа, чиновничество, присвоившая государственную власть, либо как 2) особая техника управления, опирающаяся на строго определенные процедуры, либо как 3) бюрократизм, т. е. постоянные злоупотребления и дисфункциональные действия, связанные с соединением бюрократии в значениях (1) и (2)»[5]5
  Старцев Я.Ю. Система государственного управления: политический анализ: учеб. пособие. – Екатеринбург, 2001. – С. 156.


[Закрыть].

Понятие бюрократизма может употребляться как одно из значений слова «бюрократия». Бюрократизм является понятием, содержащим в себе все отрицательные характеристики такого явления, как бюрократия.

По всей вероятности, слово «бюрократия» следовало бы использовать нейтрально, безотносительно к негативным коннотациям, а для обозначения всего негативного в явлении бюрократии употреблять слово «бюрократизм». Возможно, такое разделение понятий привело бы общественное сознание к более точному разграничению данных явлений.

Огромное влияние на развитие бюрократизма имеет тот факт, что бюрократы имеют доступ к властным ресурсам, которые закрыты для простых граждан. Это ведет к обособлению их от всего общества и превращению чиновничества в особую касту или класс. Чаще всего это случается при отсутствии должного контроля со стороны общества.

Бюрократизм в конечном счете разрастается в систему бюрократической власти, основанной на совокупности формальных и неформальных способов влияния чиновничества на деятельность государства. Это всесильный, замкнутый, действующий по законам иерархии, жесткий механизм власти, стоящий над законом и волей членов общества. Эта власть превращается в самодовлеющую организацию, функционирующую исходя лишь из собственных интересов, предающую забвению благо общества. Основными свойствами бюрократизма являются отчужденность от народа и социальная замкнутость, кастовое равнодушие к интересам населения.

Таким образом, именно понятие «бюрократизм» обозначает все негативные явления, происходящие в системе государственной власти. Понятие «бюрократия» не всегда имеет отрицательный смысл. Необходимо вести борьбу не с самой бюрократией, а с ее негативным проявлением в виде бюрократизма.

Проследим, как определяли явление бюрократии ученые.

Согласно А. Ф. Храмцову, бюрократия – система управления, основанная на вертикальной иерархии и призванная выполнять поставленные перед нею задачи наиболее эффективным способом[6]6
  Храмцов А.Ф. Бюрократия и социальное государство. – М.: Институт социологии РАН, 2010. – С. 124.


[Закрыть]. Проблема бюрократизма – одна из первых причин многих негативных процессов в сфере управления.

Бюрократизм в нашей стране достиг угрожающих размеров, борьба с ним не дает никаких заметных результатов. Люди негативно относятся к системе управления, к избыточному бюрократизму в любых сферах жизни общества.

Коррупционные процессы по делам отдельных высокопоставленных чиновников или, наоборот, не замечаемые властью обвинения в коррупции, злоупотреблениях или даже преступлениях в адрес ее представителей – все это заставляет нас воспринимать систему управления в черном цвете[7]7
  Храмцов А.Ф. Бюрократия и социальное государство. – М.: Институт социологии РАН, 2010. – С. 124.


[Закрыть].

Российская бюрократия существовала в рамках авторитарного и тоталитарного политических режимов, она была органичным элементом политических систем России времен абсолютной монархии и Советского Союза, при этом и в царский, и в советский периоды бюрократия не только формировала важные особенности государственной власти в Российской империи и СССР, но и сама была объектом воздействия со стороны разнообразных процессов, происходивших в системе этой власти[8]8
  Будивский О.Д. Современная бюрократия и идеально-типологическая модель бюрократии М. Вебера // Вестник Тверского гос. ун-та. – 2007. – № 31. – С. 55.


[Закрыть].

Бюрократии были делегированы обширные полномочия: бюрократический государственный аппарат в глазах простых людей был сопоставим по смыслу с «государством»; зачастую государственные правители при плохой деятельности госаппарата списывали все промахи на него, выставляя себя в более выгодном свете, что усугубляло негативное отношение простых людей к бюрократии. Прослеживается историческое нарастание отстранения граждан от государственной власти.

В настоящее время, в период радикальных изменений в разных сферах жизни, в политической системе, необходимо понимать влияние бюрократии на все эти процессы, так как оно неизбежно и неразрывно связано с происходящими переменами.

Таким образом, можно сделать вывод: решая проблемы бюрократии, необходимо понимать, что это не борьба с управленцами в частности, это борьба с аппаратом в целом. В результате этой борьбы должно появиться новое поколение профессиональных управленцев, которые будут помнить о том, что они находятся под контролем общества, подчиняются демократическим институтам власти. Бюрократия должна стать эффективной системой, не представляющей той опасности для общества, которую она несет в настоящее время.

Исключительная важность бюрократии как явления, имеющего определяющее место в системе государственного и муниципального управления для России, где исполнительная власть, государство играют определяющую роль в большинстве сфер общества, политике в том числе, сомнений не вызывает. От того, насколько успешно решают соответствующие задачи органы исполнительной власти, во многом зависят успех и судьба реформ в России.

В современном обществе с увеличением размеров организаций, как государственных, так и частных, и усложнением механизма реализации управленческих решений бюрократия стала играть главную, а иногда и определяющую роль во многих сферах государственной политики.

Являясь, по М. Веберу, рациональной организацией государственного управления, бюрократия характеризуется:

♦ эффективностью, достигаемой за счет строгого распределения обязанностей;

♦ обязательной вертикальной организацией властных отношений, позволяющей осуществлять контроль сверху вниз;

♦ формальным установлением с фиксированной системой правил, обеспечивающей единообразие в управлении и применении общих правил к частным случаям;

♦ безличностным характером административной деятельности, стоящей над человеческими отношениями и эмоциями.

Реалии истории и современности убедительно показывают, что при бюрократизме идет подмена не только воли, но и интересов и целей. Отсюда – культ руководителя, мессианское мышление, замкнутость, верноподданность окружения, скрытые механизмы подбора кадров и многое другое. Бюрократизм приводит к тому, что в результате подмены групповые интересы, цели и воля начинают выдаваться за общие.

Формализм, чинопочитание, многописание – это атрибутика бюрократизма, его оформление, которые скрывают за «внешним» суть «внутреннего» – использование власти ради личной корысти.

Одна из важнейших сторон процесса принципиальных изменений, происходящих в современной российской бюрократии, – это ее разворот в сторону людей. Гражданин рассматривается как клиент государственных учреждений. Из статуса подопечного, просителя он переходит в статус реализующего свои права потребителя оказываемых ему государством услуг.

В целом происходящий в последние десятилетия процесс пересмотра принципов принятия и реализации бюрократических управленческих решений госслужбы можно свести к следующим направлениям:

♦ анализ и институционализация политической роли бюрократии и механизмов реализации корпоративных интересов;

♦ поиск оптимального соотношения политических и профессиональных начал в деятельности администрации;

♦ уменьшение роли вертикальной административной иерархии, развитие функциональных органов, «плоских» структур и т. п.;

♦ децентрализация, удешевление, сокращение администрации;

♦ ограничение роли традиционной административной «лестницы чинов»;

♦ введение менеджмента и даже маркетинга в значительных областях госслужбы;

♦ максимально возможная открытость, гласность, готовность к диалогу;

♦ значительное повышение внимания к культурным и морально-этическим аспектам госслужбы.

При господстве бюрократии в ее традиционных формах неизбежно снижается уровень понимания проблем, встающих перед аппаратом, отдельными его звеньями и служащими. Для понимания логики бюрократической машины важен известный закон Паркинсона: бюрократическая организация стремится к неограниченному расширению своего влияния. При этом не наблюдается стремления к повышению собственной ответственности за состояние дел.

Максимизация масштабов и сферы своего контроля при минимизации ответственности – основа бюрократизма.

Недопущение бюрократизма является основной задачей сбалансированного взаимодействия в области реализации властных решений. Из реалий современного стиля принятия управленческих решений должны быть исключены следующие компоненты бюрократизма: в политическом аспекте – чрезмерное разрастание и безответственность исполнительной власти; в социальном – отчуждение этой власти от народа; в организационном – канцеляристская подмена содержания формой; в морально-психологическом – бюрократический характер.

К настоящему времени внутри самой бюрократии в России произошли глубокие структурные сдвиги, затрагивающие основания ее деятельности и способствующие организации современного типа бюрократии. Введение административных регламентов и общеобязательных регламентированных процедур, выполнение которых не зависит от того, кто конкретно и по отношению к кому их исполняет, упорядочивает процесс государственного и муниципального управления.

Вместе с тем соблюдение бюрократических норм может не содействовать, а мешать эффективности. Это происходит потому, что принципы бюрократической организации сопровождаются существенными дисфункциональными эффектами, которые тем более выражены, чем более последовательно используются эти идеи. Следование правилам может привести к отсутствию гибкости. Безличный нрав отношений порождает бюрократическое равнодушие и бесчувственность. Иерархия нередко мешает проявлению персональной ответственности и инициативы.

Эффективность управления и недопущение бюрократизма в работе могут быть достигнуты благодаря оптимальному разделению труда и четкому определению сфер компетенции. Унификация является гарантией против недостатков и вероятных злоупотреблений конкретных людей, работающих в аппаратах управления органов исполнительной власти и занятых в сфере муниципального управления.

Международная социологическая ассоциация, составившая список десяти лучших научных трудов по социологии ХХ в., поставила книгу «Хозяйство и общество» М. Вебера на первое место[9]9
  Books of the XX Century. Electronic text data. Mode of access: http://www.isa-sociology.org/en/about-isa/history-of-isa/books-of-the-xx-century (date of access: 10.11.2017). Title from screen.


[Закрыть].

Бюрократическая теория Вебера – это концепция управления компанией, основанная на анализе легального господства, гласящая, что на вершине власти или управления должны стоять заинтересованные, высококвалифицированные и хорошо подготовленные люди.

Вебер определяет свою теорию как эффективный инструмент управления, основанный на жесткой иерархии, легитимности власти и разделении труда.

В своей теории Вебер опирается на серьезное выполнение правил и закона, строгую иерархию всех служащих, разделение труда и многие другие критерии, которые подробно будут рассмотрены ниже.

Объединение строгих правил и компетентных работников является залогом успешной бюрократии. Эффективность бюрократии заключается в том, что она четко организована, имеет строгие правила, позволяет фирме быть точной. В связи с этим была разработана теория организации по Веберу.

Но у теории Вебера, как и у любого принципа, есть свои недостатки. Ее недостаток в том, что она с трудом может адаптироваться к условиям современного мира. Еще одно ее отрицательное качество – чрезмерное преувеличение роли общих правил и их выполнения.

Вебер сам признавал свою теорию самой эффективной, но в то же время видел в ней угрозу для общества. Он понимал, что строгие правила бюрократии могут частично лишить людей их личной свободы.

Макс Вебер выделял два типа бюрократии: патримониальную и рациональную[10]10
  Вебер М. Хозяйство и общество: очерки понимающей социологии: В 4 т.: пер. с нем. / Сост., общ. ред. и предисл. Л.Г. Ионина. – М.: ИД Высшей школы экономики, 2016. – Т. 1. Социология.


[Закрыть].

Теория бюрократии М. Вебера основана на следующих положениях.

1. Характеристики бюрократии как системы. Свои рассуждения М. Вебер начинает с того, что приводит характеристики бюрократии как идеального типа организации института социального управления. Бюрократия основывается на строгой системе формальных принципов и правил, воплощенных в безличных формах, наполнение которых зависит от сферы применения бюрократической модели управления. Вебер называет ряд признаков бюрократической формы организации общественных процессов, или бюрократической системы (как мы ее будем называть); эти характеристики приведены также в работе Р. Арона[11]11
  Арон Р. Этапы развития социологической мысли / Общ. ред. и предисл. П.С. Гуревича. – М.: Прогресс – Политика, 1992. – С. 578.


[Закрыть].

Итак, бюрократия функционирует как набор правил, административных законов. То есть деятельность бюрократической системы регулируется сводом формальных правил, деперсонифицированных и явно содержащих «алгоритм» действий.

Еще один признак бюрократии – строго иерархическая система распределения властных полномочий внутри системы и регламентированная процедура обмена служебной информацией между «этажами» бюрократической иерархии.

М. Вебер указывает и на организационную форму бюрократической системы, которая находит свое воплощение в выделенном месте (офисе), отдаленном от личных дел и собственности чиновника.

Эволюция традиционного общества к обществу модерна сопровождается формированием нового социального класса – чиновничества, основу которого заложило делегирование фактическими собственниками имущества функций управления чиновникам.

В связи со специфическими требованиями, которые выдвигает бюрократическая система к ее сотрудникам, чиновничество становится профессией, требующей систематического обучения и подготовки.

Для того чтобы реализовывать общие правила, которые должны отличаться стабильностью и структурированностью, отвечать требованиям повседневности, необходимо осуществлять подготовку чиновников на основе юриспруденции и административного менеджмента.

Наконец, бюрократия – это не только формализованная система, но и непрерывный процесс, требующий непосредственного участия подготовленных профессионалов для бесперебойного функционирования управляемого объекта, характеризующийся устойчивыми структурно-функциональными связями, образующими специфику бюрократической системы как объекта исследования.

2. Социальное положение чиновников. В своей теории М. Вебер анализирует место чиновников как страты в социальной системе, особенности и характеристики этой страты, источники уникальности социальной страты чиновников в ее взаимосвязи с другими социальными группами. Первое, на что указывает М. Вебер, – это наемный характер труда чиновника в отличие от деятельности должностного лица в традиционном обществе, где должностное лицо является владельцем источника дохода. Второе – это регулярный характер деятельности по управлению и вменение чиновнику в обязанности его функций, за что он получает регулярное вознаграждение. И наконец, профессия чиновника – это «призвание», которое подчеркивается осознанием долга и ответственности перед обществом, формирует ценностные ориентиры деятельности чиновника-бюрократа[12]12
  Гайденко П.П., Давыдов Ю.Н. История и рациональность: социология М. Вебера и веберовский ренессанс. – М.: Политиздат, 2010. – С. 154.


[Закрыть].

Социальное положение должностного лица поддерживается существующей в обществе социальной стратификацией, основанной на потребности общества в квалифицированных управленцах, рекрутируемых из привилегированных социальных слоев вследствие наличия у них доступа к образованию как источнику получения необходимых для управленческой работы компетенций. Как правило, любое должностное лицо в бюрократической иерархии получает свой статус путем назначения вышестоящим руководством. Это сохраняет жесткость иерархической соподчиненности и обеспечивает более эффективное и рациональное функционирование бюрократического аппарата по сравнению с выборными должностями, так как решения чиновника в таком случае будут определяться в первую очередь его профессиональными качествами и компетентностью, а не популистскими соображениями.

Таким образом, мы можем отметить ряд характерных черт бюрократии как социальной страты в обществе модерна. В результате эволюции общественных процессов и вызревания в недрах традиционного общества капиталистического уклада экономики формируется отдельная страта бюрократии, обслуживающая потребности общества в едином и централизованном регулировании деятельности социальных сфер и институтов. Бюрократическая старта в обществе модерна основана на верности долгу управления, имеет возможность пополняться новыми представителями на основании соответствующего образования и сдачи экзаменов в отличие от сословного общества традиционного типа, где функция управления принадлежала господствующему классу феодальной знати. Смена теоцентрических принципов традиционного общества технократическими процессами зарождающегося капитализма позволила перейти к целенаправленному формированию страты чиновников и одновременно запустить механизмы социальной мобильности, что является одним из признаков общества модерна[13]13
  Лугвин С.Б. Рациональность индустриального общества и модель «рациональной бюрократии» М. Вебера // Социология. – 2015. – № 2. – C. 60.


[Закрыть].

Высокий социальный статус чиновника поддерживается правовой системой общества и неформальной конвенцией о статусе, которая предполагает ряд требований к «кодексу чести» чиновника и предписаний о ранговом порядке на уровне неформальных социальных договоренностей. В целом бюрократия предстает строго регламентированной иерархичной системой, где положение чиновника определяется его компетенциями и опытом работы, подтвержденными сдачей квалификационных экзаменов и прохождением конкурсов на вакантные должности.

3. Финансовые предпосылки бюрократии. При обсуждении этого вопроса М. Вебер основное внимание уделяет предпосылкам возникновения бюрократического стиля управления в различных общественных сферах и увязывает этот процесс с ростом возможностей экономики зарождающегося капитализма.

Основные принципы бюрократического управления универсальны и применимы к любой достаточно крупной общественной или частной организации. При этом бюрократия полностью развита только в обществе модерна как бюрократическое учреждение государственного управления или на крупных капиталистических предприятиях пропорционально их размеру и сложности.

Бюрократия, которую мы видим сегодня, расширялась с развитием современного финансового порядка, хотя однозначную причинную связь здесь вряд ли можно установить, поскольку в действие вступает целый ряд факторов: рационализация права, важность феномена массовости, возрастающая централизация, сопряженная с большими возможностями средств связи и концентрации предприятий, усиление проникновения государства в самые различные области человеческой деятельности и, наконец, развитие техники. Но, как указывает М. Вебер, развитие рыночной экономики является предпосылкой современной бюрократии, поскольку компенсации чиновникам сегодня принимают вид денежной платы[14]14
  Гайденко П.П., Давыдов Ю.Н. История и рациональность: социология М. Вебера и веберовский ренессанс. – М.: Политиздат, 2010. – С. 159.


[Закрыть].

Напротив, получение фиксированного дохода в натуральной форме от собственности землевладельца, которое имело место в Египте и Китае в течение тысячелетий и сыграло важную роль в Римской монархии, означало возможность присвоения чиновниками источников налогообложения и их использование в качестве частной собственности, приобретение чиновником права собственности на свою должность, что означает отступление от типичной бюрократической системы и на практике ведет к неэффективности государственного аппарата, ослабляя бюрократический механизм и взаимоотношения иерархической соподчиненности.

Бюрократическая форма организации института социального управления достигает своего апогея в индустриальной экономике модерна с ее массовостью и рутинностью процессов, а также усложнением и повышением скорости социальных и экономических изменений и, как следствие, необходимостью быстрого и точного принятия управленческих решений. Экономические предпосылки являются важнейшими, по мнению М. Вебера, для возникновения бюрократии как высшей формы рационализации экономических, политических и социальных процессов.

4. Количественное и качественное изменение административных задач. М. Вебер анализирует усложнение управленческих задач как следствие объективного развития западной техногенной цивилизации в количественном и качественном аспектах, техническое превосходство бюрократической формы социального управления над традиционалистскими структурами и концентрацию средств управления с ростом индустриального производства, расширением социальных свобод и повышением гомогенности социальных структур[15]15
  Гайденко П.П., Давыдов Ю.Н. История и рациональность: социология М. Вебера и веберовский ренессанс. – М.: Политиздат, 2010. – С. 161.


[Закрыть].

Исторически первой предпосылкой бюрократизации стало количественное расширение административных задач, вызванное развитием экономики, опирающимся на технический прогресс. Так, в Египте, который представляет собой один из древнейших примеров бюрократической государственной администрации, триггером стала необходимость государственного регулирования в сфере водного хозяйства, благодаря чему создавался аппарат писцов и чиновников; далее этот аппарат нашел для себя новую сферу деятельности в военном деле и организованной строительной деятельности.

В обществе модерна усложнение задач социального управления основано на все возрастающей сложности техногенной цивилизации, связанной с вовлечением в сферу влияния индустриального общества все больших объемов социального и природного пространства. Именно поэтому нарастающая бюрократизация является следствием все более изощренных методов преобразования действительности, реализуемых посредством техники, обеспечивающей повышение уровня жизни в обществе модерна по сравнению с уровнем жизни традиционного общества.

Решающей причиной продвижения бюрократии стало ее техническое превосходство над традиционными формами организации института социального управления. Точность, скорость, однозначность, преемственность, единство, строгая субординация, снижение материальных затрат – таковы, по М. Веберу, основные критерии эффективности бюрократии, по сравнению с коллегиальными, статусными и прочими формами управления на непрофессиональной основе.

Строгая калькулируемость как основа подтверждения эффективности характерна для экономики капитализма и является выражением глобального процесса рационализации, которая, по мнению М. Вебера, сформировала культуру модерна. Рационализация проникает во все институты социума: государственное управление, армию, суды, промышленность, политическую сферу – и является наиболее оптимальной формой их организации. Поэтому бюрократия развивается тем успешнее, чем более она «дегуманизирована», чем полнее устранены из официальных дел личные, иррациональные и эмоциональные элементы, которые невозможно количественно учесть[16]16
  Гайденко П.П., Давыдов Ю.Н. История и рациональность: социология М. Вебера и веберовский ренессанс. – М.: Политиздат, 2010. – С. 159.


[Закрыть].

Бюрократия – это форма рациональной организации института социального управления, обеспечивающая строгую передачу управленческих воздействий на всех уровнях общественного устройства. Традиционные формы управления трансформируются в бюрократию на этапе модернизации техногенного общества, и этот процесс объективно обусловлен, так как невозможно обеспечить требуемые эффективность и масштабность в решении управленческих задач, соответствующих росту экономических и технологических возможностей индустриального общества, посредством органов управления традиционного типа.

5. Сглаживание социальных различий. Не менее подробно М. Вебер, рассматривая в первую очередь политическую систему, исследует взаимосвязь развития бюрократической организации социального управления с прогрессом в сглаживании экономических и социальных различий в обществе. «Бюрократия неизбежно сопровождает современную массовую демократию», – пишет М. Вебер. Это связано с характерной для бюрократической системы управления абстрактной регулярностью осуществления полномочий, что является результатом спроса на «равенство перед законом» всех субъектов политической и экономической сфер. При этом автор имеет в виду следующие моменты:

♦ предотвращение развития закрытого статуса бюрократических групп путем обеспечения доступа различных социальных слоев в сферу управления;

♦ минимизацию полномочий чиновничества в интересах расширения сферы влияния «общественного мнения», насколько это возможно.

Таким образом, бюрократия связана с демократизацией сферы управления, превращением бюрократа в одну из многих профессий, необходимых экономике, принципиальным выравниванием социальных статусов граждан и бюрократической администрации, повышением социальной мобильности членов общества и ростом демократии как средства контроля над бюрократическим аппаратом. Социальная гомогенность, демократия и бюрократия являются социально-политическим выражением массовости индустриального общества, требующего постоянного роста производства как источника всех социальных благ, для которого бюрократия есть наиболее подходящая форма управления в политической и экономической сферах[17]17
  Лугвин С.Б. Рациональность индустриального общества и модель «рациональной бюрократии» М. Вебера // Социология. – 2015. – № 2. – C. 64.


[Закрыть].

Профессиональный бюрократ неразрывно связан со своей структурой и находится в полном экономическом и идеологическом подчинении ей. Управляемые, в свою очередь, не могут обойтись без бюрократического аппарата или заменить его, поскольку он опирается на подготовленных специалистов и функциональную специализацию, а их отношения определяются включенностью в единую систему социального взаимодействия. Все больше благополучие общества зависит от непрерывного и корректного функционирования бюрократической администрации, и идея ее устранения становится все более и более утопичной, резюмирует М. Вебер.

Таким образом, бюрократия выполняет функцию стабилизации (гомеостазиса) социального организма в духе структурного функционализма. Основная функция бюрократической структуры – это рационализация социального действия акторов, приведение их активности в соответствие с задачами индустриальной системы, гармонизация социального взаимодействия в целом. Иными словами, бюрократия превращает «броуновское движение» социальных субъектов в целенаправленную деятельность, обеспечивая равновесие социальных структур капиталистического общества.

6. Властная позиция бюрократии. М. Вебер рассматривает социальную страту бюрократии в качестве субъекта борьбы за власть и конкурента демократическим институтам политической системы. Демократизация общества, по М. Веберу, обеспечивает благоприятную основу для бюрократизации, но вместе с тем демократия вызывает разрывы в гомогенной бюрократической структуре и создает препятствия для бюрократической организации. Властный потенциал развитой бюрократической системы очень высок, потому что политический деятель оказывается в положении дилетанта по отношению к квалифицированному чиновнику.

Поскольку условием принятия правильного управленческого решения является учет экспертного мнения в рассматриваемой области, задача правителя в традиционном обществе заключается в том, чтобы использовать знания экспертов, не отказываясь от престола в их пользу. С расширением числа административных задач разовых консультаций с проверенным доверенным лицом или с собранием таких людей, созванных в сложных ситуациях, уже недостаточно. Создаются коллегиальные совещательные органы на постоянной основе (Государственный совет, Тайный совет и т. д.), которые позволяют контролировать экспертов за счет их внутреннего соперничества. Коллегиальные органы становятся первыми учреждениями, способствующими развитию современного понятия «публичности власти» в смысле их независимости от конкретных персоналий[18]18
  Храмцов А.Ф. Бюрократия и социальное государство. – М.: Институт социологии РАН, 2010. – С. 139.


[Закрыть].

Бюрократический коллегиальный принцип передается от центральной власти к нижним уровням структуры социального управления. Такие органы являются элементами «самоуправления», т. е. управления административными делами местного уровня заинтересованными группами под контролем бюрократического аппарата государства. Это позволяет использовать опыт местных субъектов управления в интересах вышестоящей администрации, что способствует дальнейшему увеличению власти бюрократии.

Таким образом, бюрократия в обществе воспринимается как новый центр власти и принятия решений, сосредоточенный в коллегиальных органах власти высшего уровня (коллегиальные совещательные органы при высшем должностном лице) и на уровне местных органов власти (самоуправление), обеспечивая влияние технократов (экспертов) на власть в индустриальном обществе.

7. Бюрократия и образование. В заключение своих рассуждений М. Вебер рассматривает влияние процесса бюрократизации на образование как часть единого процесса трансформации всех сфер индустриального общества в процессе его становления.

Учебные заведения должны обеспечить соответствие учебных курсов системе специализированных экзаменов или тестов по оценке квалификации, являющихся основным критерием для определения профессиональной пригодности чиновника-бюрократа. С одной стороны, система экзаменов гарантирует подбор наиболее квалифицированных работников из различных социальных слоев, поскольку бюрократизация капитализма диктует спрос на профессионально подготовленных специалистов. С другой стороны, имеется риск того, что поступление в учебное заведение и полученное посредством прохождения экзаменов подтверждение квалификации и готовности выпускника идти на службу создадут привилегированную «касту» бюрократов.