Текст книги "Основы государственного и муниципального управления"

Законодательная власть представляет собой составную часть государственной власти, основной сферой деятельности которой является создание законов. Законодательная власть рассматривается как выражение воли народа, его интересов, народного суверенитета. Поэтому законы имеют высшую юридическую силу и обладают приоритетом по сравнению с государственными актами исполнительной и судебной ветвей власти. Акты президентов, правительства, судов не могут противоречить закону.

В современном демократическом государстве, построенном на принципе разделения властей, законодательная власть представлена парламентом.

Парламент (от англ. parliament, от фр. parler – говорить) – высший представительный орган государственной власти. Это обобщенное название общегосударственного представительного органа, который бывает однопалатным или, чаще, двухпалатным. Во многих странах парламент имеет специальное название (например, в США – Конгресс, в Германии – Бундестаг, Швеции – Риксдаг, Дании – Фолькетинг, Норвегии – Стортинг, в Литве и Латвии – Сейм, в Израиле – Кнессет и т. д.).

Первый парламент появился в Англии в XIII в. как орган сословного представительства. Как правило, парламент избирают граждане по системе, которая установлена конституцией страны, для исполнения законодательной функции. Этот орган государственной власти также имеет право на законодательство, осуществляет контроль над исполнительными органами.

Первое учреждение парламентского типа в России – Государственная Дума. Она возникла в ходе Первой русской революции (1905–1907) на основе царского Манифеста от 17 октября 1905 г. Открытие Думы состоялось 27 апреля 1906 г.

Конституция Российской Федерации 1993 г. впервые в истории страны использовала понятие «парламент» для обозначения представительного и законодательного органов государственной власти.

В России парламент представлен двухпалатным Федеральным Собранием. Этот институт государственной власти регламентируется ст. 94–109 гл. 5 Конституции РФ, а также Федеральным законом от 03.12.2012 № 229-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации».

Федеральное Собрание – парламент Российской Федерации, то есть представительный и законодательный орган РФ. Согласно Конституции РФ, в предоставлении парламенту законодательной власти реализуется принцип народного суверенитета. В результате парламент законодательно регулирует жизнь страны и содействует формированию правового государства.

Основная компетенция Федерального Собрания РФ – создание законов. Никто кроме Федерального Собрания не имеет права принимать федеральные законы, которые вслед за Конституцией РФ имеют высшую силу и прямое действие на всей территории России.

Федеральное Собрание состоит из двух палат: Совета Федерации и Государственной Думы. В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации – по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. Таким образом, максимально возможное число мандатов Совета Федерации – 178 (до изменения количества субъектов в составе). Государственная Дума состоит из 450 депутатов. Структура Федерального Собрания РФ представлена на рис. 3.3.

Рис. 3.3. Структура Федерального Собрания

Функции парламента:

♦ выполняет функцию представительства всего народа;

♦ основная функция Федерального Собрания – законодательная. Из двух палат Государственная Дума (нижняя палата) играет основополагающую роль в законодательном процессе.

Законодательный процесс – установленные законом и регламентами порядок, этапы, процедуры прохождения закона от проекта до опубликования и вступления в силу.

Стадии законодательного процесса:

♦ законодательная инициатива (право внесения законопроектов в законодательные органы, влекущее обязанность этого органа рассмотреть законопроект и принять по нему решение, а также круг органов и лиц, имеющих право законодательной инициативы, определяются в Конституции РФ);

♦ рассмотрение законопроекта в Государственной Думе и принятие закона осуществляются в три чтения, в ходе которых обсуждается концепция, оцениваются положения, вносятся поправки; законопроект принимается большинством голосов от общего числа депутатов, если иное не предусмотрено Конституцией РФ;

♦ одобрение федерального закона: принятые Государственной Думой федеральные законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации; федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации;

♦ промульгация (от лат. promulgatio – объявление, обнародование) – в государственном праве официальное провозглашение (обнародование) закона, принятого парламентом, которое, как правило, право промульгации принадлежит главе государства.

Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту РФ. В течение 14 дней закон подлежит подписанию Президентом и обнародованию.

Полномочия парламента. Две палаты Федерального Собрания предусматривают различные полномочия.

Совет Федерации на основании ст. 102 Конституции РФ имеет следующие полномочия:

♦ утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации;

♦ утверждение указа Президента РФ о введении военного положения;

♦ утверждение указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения;

♦ решение вопроса о возможности использования Вооруженных сил Российской Федерации за пределами территории РФ;

♦ назначение выборов Президента РФ;

♦ отрешение Президента РФ от должности;

♦ назначение на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ;

♦ назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ;

♦ назначение на должность и освобождение от должности заместителя председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.

Совет Федерации принимает постановления по вопросам, отнесенным к его ведению Конституцией РФ. Постановления Совета Федерации принимаются большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации, если иной порядок принятия решений не предусмотрен Конституцией РФ.

Государственная Дума имеет следующие полномочия:

♦ дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ;

♦ решение вопроса о доверии Правительству РФ;

♦ назначение на должность и освобождение от должности председателя Центрального банка РФ;

♦ назначение на должность и освобождение от должности председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов;

♦ назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом;

♦ объявление амнистии;

♦ выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности.

Государственная Дума принимает постановления по вопросам, отнесенным к ее ведению Конституцией РФ. Постановления Государственной Думы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, если иной порядок принятия решений не предусмотрен Конституцией РФ.

В соответствии со ст. 105 Конституции РФ Государственной Думой принимаются федеральные законы РФ. Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета парламент образует Счетную палату.

Таким образом, Федеральное Собрание – парламент РФ – призван выражать волю народа и создавать законодательную базу правового государства. Главным критерием эффективности работы парламента служат качество и своевременность принятия законов и их использование в жизнедеятельности государства.

Для исполнения принятых парламентом законов, указов главы государства, решения судов создаются специальные органы исполнительной власти, которые ведут огромную повседневную работу по исполнению правовых актов, проводят организационные и другие мероприятия. Делая это, органы исполнительной власти применяют распоряжения, а в пределах своих полномочий сами издают правовые акты.

Исполнительная власть – одна из трех ветвей государственной власти, образующая вместе с двумя другими единый государственный организм и вырабатывающая управленческие решения под их влиянием. Обладая определенной самостоятельностью, эта ветвь государственной власти тесно взаимодействует с законодательной (представительной) и судебной ветвями власти, создавая систему сдержек и противовесов.

Основное назначение исполнительной власти – осуществление государственного управления всеми сферами общественной жизни: экономической, социально-культурной, административно-политической и внешнеполитической.

Исполнительную власть представляет правительство – коллегиальный орган, в состав которого входят руководители министерств и центральных ведомств. Конституционный статус и роль правительства зависят от формы правления, политических и исторических традиций конкретной страны.

Исполнительная власть как институт государственной власти в РФ регламентируется гл. ст. 110-117 гл. 6 Конституции РФ. Исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации. Основу статуса и деятельности Правительства РФ составляют конституционные положения и Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».

Правительство РФ – совокупный федеральный орган исполнительной власти, вбирающий в себя, консолидирующий все федеральные органы исполнительной власти. Правительство Российской Федерации (ст. 110) включает в себя:

♦ Председателя Правительства РФ;

♦ заместителей Председателя Правительства РФ;

♦ федеральных министров (рис. 3.4).

Правительство РФ – коллегиальный орган. Его постановления принимаются на заседаниях правительства, коллегиях, и ответственность правительства тоже коллегиальная (с председателем в отставку уходит весь состав правительства).

Рис. 3.4. Структура Правительства Российской Федерации

Руководит работой правительства председатель, который назначается Президентом РФ с согласия Государственной Думы. Его основные полномочия следующие:

♦ нормативно-правовые;

♦ координирующие;

♦ кадровые;

♦ исполнительские.

Обладая особым статусом, Председатель Правительства РФ определяет направление деятельности правительства и организует его работу, представляет правительство внутри и вне страны, ведет заседания правительства, подписывает акты правительства, представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, назначении и освобождении заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров. Он обязан систематически информировать президента о работе правительства и исполнять обязанности президента во всех случаях, когда президент не в состоянии их выполнять.

Компетенция Правительства РФ определяется ведением Федерации и совместным ведением РФ и ее субъектов. Предметы ведения регулируются ст. 71–72, 114 Конституции РФ.

На правительство РФ возлагаются следующие основные задачи (из них вытекают – важнейшие функции Правительства РФ):

♦ разрабатывать и представлять в Государственную Думу федеральный бюджет, обеспечить его исполнение, представлять Государственной Думе отчет;

♦ обеспечивать единую финансовую, денежную и кредитную политику на всей территории России;

♦ обеспечивать единую государственную политику во всех сферах жизнедеятельности общества;

♦ осуществлять управление федеральной собственностью, государственным имуществом;

♦ осуществлять меры по безопасности граждан, охране собственности и общественного порядка;

♦ осуществлять меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики РФ;

♦ обеспечивать единое правовое пространство, действие и верховенство Конституции РФ, федерального законодательства.

Полномочия Правительства РФ как высшего органа исполнительной власти общей компетенции достаточно широки. Прежде всего, они реализуются в сфере формирования государственного аппарата и руководства его деятельностью. Правительство направляет и координирует деятельность госаппарата через министерства, департаменты и другие ведомства.

Участие в законодательной деятельности – другая составляющая в работе Правительства РФ.

Исполнение законов – важнейшее направление деятельности правительства. Исполнение требует от правительства активных действий, связанных с претворением в жизнь обязывающих предписаний. С этой целью правительство и его учреждения, ведомства принимают во исполнение законов свои акты, вырабатывают различные программы реализации законов, которые затем должны претворяться в жизнь, реализоваться в активной деятельности субъектов. Федеральное правительство осуществляет надзор за тем, чтобы субъекты Федерации исполняли федеральные законы в соответствии с действующим правом.

Нормотворческая деятельность правительства тесно связана с исполнением законов. Различного рода нормативные акты, прежде всего постановления правительства, принимаются по вопросам, входящим в его компетенцию.

Еще одно направление деятельности Правительства РФ – составление и исполнение бюджета. Здесь инициатива и полномочия всецело принадлежат правительству. По общему правилу, различные правительственные структуры готовят проект федерального бюджета, его доходную и расходную части. Окончательный проект представляется на утверждение правительства Министерством финансов. Затем проект федерального бюджета направляется в Федеральное Собрание. Парламент утверждает проект закона о бюджете, после утверждения федеральный бюджет целиком выходит из сферы влияния парламента.

Осуществление внешней политики также входит в сферу деятельности Правительства РФ. Оно представляет интересы страны в международных организациях, заключает международные договоры РФ в соответствии со своей компетенцией, регулирует внешнеэкономическую деятельность, осуществляет контроль в этой области.

Состав и структура Правительства РФ не закреплены каким-либо законом, поэтому они определяются исходя из функциональной целесообразности и необходимости обеспечить решение стоящих перед государством задач. Общая структура федеральных органов власти утверждается указом Президента РФ. Структура Правительства РФ была утверждена Указом Президента РФ от 21.01.2020 № 21 «О структуре федеральных органов исполнительной власти». Сейчас на федеральном уровне действуют 22 федеральных министерства, 21 агентство и 29 служб.

Основные цели, функции и структура соответствующих министерств определяются Конституцией РФ, федеральными законами и положениями о министерствах и ведомствах.

Министерство Российской Федерации – федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности. Министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ министр Российской Федерации (федеральный министр).

Федеральная служба России – федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, госбезопасности, защиты и охраны Государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности, подчиняющийся федеральному министерству.

Федеральное агентство – федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом, а также правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Подчиняется федеральному министерству.

В целом основными задачами руководителей министерств и ведомств являются:

♦ руководство в формировании политики в сфере деятельности, за которую они несут ответственность;

♦ принятие административных решений;

♦ подготовка официальных документов общего характера;

♦ контроль над расходованием финансовых и иных средств;

♦ организация эффективной работы центрального аппарата министерства и ведомства.

Политическая ответственность Правительства РФ и его членов. Конституцией РФ (ст. 117) предусмотрена возможность отставки Правительства РФ в следующих случаях:

♦ правительство само подает в отставку;

♦ решение об отставке может принять Президент РФ;

♦ Госдума может выразить недоверие Правительству РФ;

♦ вопрос о недоверии правительству может быть поставлен перед Госдумой его председателем.

В случае отставки правительства, как и при сложении полномочий перед вновь избранным президентом, оно продолжает действовать до формирования нового Правительства Российской Федерации (ст. 117).

Судебная власть – это право и возможность специально созданных государственных учреждений – судов – оказывать воздействие на поведение людей и социальные процессы через специальные юридические процедуры, установленные законами. Эта деятельность осуществляется в форме правосудия – разрешения на основе действующего права социальных, экономических, политических и иных конфликтов и споров, участниками которых могут быть государственные и муниципальные органы власти, граждане и общественные объединения, юридические лица, хозяйствующие субъекты и т. д.

Россия как демократическое, федеративное и правовое государство не может существовать без сильных, независимых правовых органов. Правовое регулирование охватывает все основные сферы государственной деятельности.

Конституционные основы судебной власти Российской Федерации определяются Конституцией страны (гл. 7, ст. 118–129). К ним относятся:

♦ определение судебной власти как одной из ветвей государственной власти в соответствии с принципом разделения властей;

♦ принципы организации и деятельности судебной системы;

♦ правовой статус судей;

♦ судебные гарантии прав и законных интересов граждан.

Правосудие в РФ в соответствии с общемировой практикой базируется на следующих принципах:

♦ свободы доступа к суду;

♦ коллегиальности рассмотрения дел;

♦ состязательности и равноправия сторон;

♦ гласности и равенства всех перед законом;

♦ независимости, неприкосновенности и несменяемости судей;

♦ возможности обжалования судебного решения.

♦ Судопроизводство в Российской Федерации делится на следующие виды:

♦ конституционное;

♦ гражданское;

♦ уголовное;

♦ административное.

Последние десятилетия активно обсуждается судебная реформа. Основная цель современной судебной реформы – привести судебно-правовую систему России в соответствие с Конституцией РФ, так как многие ее положения нуждаются в правовой защите. Первый этап реформы пришелся на начало 1990-х гг. Затем наступил временный спад, и ко второму этапу приступили лишь в начале XXI в.

После принятия программы реформирования судебной системы начался процесс формирования института мировых судей, которых в стране должно быть около 6 500. Планируется, что они будут рассматривать 30-40 % мелких дел, которыми занимаются суды общей юрисдикции, что позволит значительно разгрузить районные суды. К компетенции мировых судей будет относиться рассмотрение уголовных дел, касающихся преступлений, за совершение которых может быть назначено наказание, не превышающее трех лет лишения свободы, а также дел о расторжении брака, лишении родительских прав, по имущественным спорам, трудовым отношениям, административным правонарушениям, порядку пользования земельными участками и др.

Другой важный институт, который начинает развиваться в России, – это суд присяжных заседателей, предусматривающий непосредственное участие граждан в исполнении правосудия. Обычно он состоит из 6–12 граждан и одного профессионального судьи. Основная задача суда присяжных – вынести вердикт о виновности или невиновности подсудимых.

Конституция РФ провозгласила независимость правовых органов от законодательной и исполнительной ветвей власти. Совокупность судов и судебных учреждений, должностных лиц с их компетенцией, полномочиями составляет судебную систему. Согласно ст. 118 Конституции судебная система РФ устанавливается Конституцией РФ и федеральным конституционным законом. Конституция РФ четко определяет место, занимаемое высшими судами в судебной системе, а вместе с этим и место всех других подчиненных им судов.

Конституционный Суд РФ – судебный орган, осуществляющий контроль за соответствием законов и иных нормативных актов действующей Конституции. Основная функция Конституционного Суда – проверка соответствия Конституции РФ:

1) федеральных законов и нормативных актов высших федеральных органов государственной власти;

2) конституций и уставов, а также иных нормативных актов субъектов Федерации, кроме тех, которые относятся к сфере их исключительного ведения;

3) договоров между органами государственной власти Федерации и ее субъектов;

4) международных договоров РФ.

Вторая функция Конституционного Суда – разрешение споров о компетенции между федеральными органами государственной власти, споров между высшими государственными органами двух или нескольких субъектов РФ. В соответствии с общепризнанным в мировой практике конституционного правосудия принципом связанной инициативы Конституционный Суд РФ может рассматривать вопросы только в том случае, если к нему обращается особо уполномоченный на то государственный орган или иное лицо. Состоит из 19 судей, назначаемых Советом Федерации по представлению Президента России на срок 12 лет.

Верховный Суд РФ является высшей судебной инстанцией по окончательному разрешению уголовных, гражданских и административных дел, а также иных конфликтных ситуаций, связанных с нарушением законов.

Верховный Суд РФ действует в составе:

♦ Пленума Верховного Суда;

♦ судебной коллегии по гражданским делам;

♦ судебной коллегии по уголовным делам;

♦ Военной коллегии.

В составе Верховного Суда действует также Президиум. Акты Верховного Суда окончательны и дальнейшему обжалованию в кассационном порядке не подлежат. Полномочия, порядок образования и деятельность Верховного Суда РФ устанавливаются федеральным конституционным законом.

В систему судов общей юрисдикции входят краевые, областные, республиканские суды, а на нижнем уровне – федеральные районные суды.