Текст книги "Основы государственного и муниципального управления"

М. Вебер прямо указывает на возможность превращения системы образования из средства приобщения к духовной культуре в систему формальной проверки и тестирования для получения одобрения на право заниматься определенным видом деятельности. Цель образования, выраженная в лозунге «образованный человек, а не специалист», в феодально-теократическом традиционном обществе была основой социального статуса. Термин «образованный человек» используется здесь в смысле приобщенности к ценностям господствующей духовной культуры, под этим понималось исключительно качество жизненного поведения, а не профессиональная подготовка. В этом смысле «образованная личность» соответствует образовательному идеалу, что обеспечивает членство в правящем классе.

За всеми дискуссиями об основных вопросах развития системы образования стоит борьба концепций «человека-специалиста» против классического типа «образованного человека», обусловленная неудержимо расширяющейся рационализацией общественных и частных сфер социальной жизни.

Эта борьба затрагивает наиболее сокровенные аспекты культуры, предрекая тем самым грядущий кризис общества в XX в., основные противоречия которого сосредоточивались именно в сфере духовной культуры, что потребовало переосмысления ее роли в эволюции техногенной цивилизации при переходе от индустриальной к постиндустриальной парадигме обществознания.

М. Вебер подчеркивает ведущую роль экономики и техники в возникновении бюрократической системы как формы института социального управления в индустриальном обществе, в котором бюрократия предстает бездушным механизмом, функционирующим по строгим законам эффективности классической научной картины мира, склонной к биологической и механистической редукции. Бюрократическая администрация обусловлена объективными потребностями индустриального общества и возникает в результате трансформации традиционного общества в общество модерна с его массовостью и гомогенностью социальных структур, выражением которых является бюрократия как форма организации института социального управления индустриального общества.

2.3. Менеджмент в государственном управлении

Рассматривая ход исторического развития на протяжении ХХ в., важно отметить одну характерную особенность – быстрое развитие и обновление всей системы государственного устройства, модернизацию институтов государственной власти и государственного администрирования.

Большинство государств начали реформу в этой сфере, подвергая сомнению унаследованную от М. Вебера бюрократическую модель управления, ориентированную, прежде всего, на формальное применение законов, решение проблем населения «на основании документов», безоговорочное выполнение распоряжений, поступающих с верхних ступеней иерархической лестницы, жестко закрепляющей распределение обязанностей и ответственности.

В силу этого основными направлениями в области развития системы государственного управления в странах Европы и США стали:

♦ поиски методов повышения эффективности и надежности государственного администрирования;

♦ усиление демократической легитимности и подотчетности государственных институтов власти;

♦ совершенствование качества и системы распределения государственных услуг для граждан;

♦ сочетание демократического правительства и эффективного публичного управления в духе менеджмента.

Из общего курса менеджмента хорошо известно, что менеджмент представляет собой вид профессиональной деятельности, направленной на достижение в рыночных условиях намеченных целей или осуществление стратегии путем рационального использования материальных и трудовых ресурсов.

Основы менеджмента как управления бизнесом заложены А. Файолем, Г. Фордом, Ф. Тейлором и др. Возникновение административной школы управления главным образом связано с именем Анри Файоля, который является создателем так называемой теории администрации.

Для выяснения истоков появления государственного менеджмента важно определить сущность теории администрации А. Файоля, проанализировать универсальные принципы управления, определить важнейшие правила, соблюдение которых позволяет объяснить эффективность управления, т. е. эффективное использование ресурсов для достижения поставленных целей. Эти универсальные принципы присущи всем уровням и видам деятельности – от самоменеджмента до международной деятельности.

Одна из основных целей административной школы – создание универсальных принципов управления, следуя которым организация обязательно добьется успеха.

Принципы управления – это основные правила, определяющие состояние и функционирование системы управления, а также – важнейшие требования, соблюдение которых обеспечивает эффективность управления.

Анри Файоль сформулировал 14 основных принципов управления:

♦ разделение труда, т. е. специализация (целью разделения труда является повышение эффективности труда каждого работника в отдельности и организации в целом);

♦ полномочия и ответственность (полномочия должны соответствовать ответственности);

♦ дисциплина, т. е. правила поведения работников в конкретных ситуациях;

♦ единоначалие (каждый работник должен получать распоряжения только от своего непосредственного руководителя);

♦ единство руководства (все виды деятельности, преследующие одну и ту же цель, должны осуществляться под руководством одного начальника и в соответствии с единым планом);

♦ подчиненность личных интересов общим (интересы одного работника или группы работников не должны ставиться выше интересов организации);

♦ вознаграждение (материальные и нематериальные потребности работников должны удовлетворяться, что одновременно является методом мотивации);

♦ централизация или децентрализация (для повышения эффективности управленческой деятельности должны рационально применяться стратегии концентрации и рассредоточения власти);

♦ скалярная цепочка (иерархия) – цепь руководителей от самого высшего до самого низшего ранга;

♦ порядок, который Файоль подразделял на материальный («всему свое место и все на свое место») и социальный («каждому свое место и каждый на своем месте»);

♦ справедливость (лояльность и преданность персонала должны обеспечиваться уважительным и справедливым отношением администрации к подчиненным);

♦ стабильность пребывания в должности (высокая текучесть кадров снижает эффективность организации и ведет к дополнительным издержкам, являясь одновременно причиной и следствием плохого управления);

♦ инициатива (предоставление возможности всему персоналу демонстрировать свою активность требует от руководителя поступиться личными интересами, чтобы подчиненные получили возможность проявить личную инициативу и реализовать свой потенциал);

♦ корпоративный дух (менеджер должен благоприятствовать нравственности и гармонии отношений, поскольку сила предприятия заключается в объединении персональных усилий всех его работников; согласно Файолю, использование в управлении принципа «разделяй и властвуй» недопустимо).

Вкладом Файоля в теорию менеджмента стало его определение менеджмента, включающее в себя пять элементов: планирование (предвидение), организация, мотивация, координирование и контроль.

Планирование и предвидение – функция управления, определяющая цели деятельности, необходимые для их достижения средства, а также разрабатывающая методы, наиболее эффективные в конкретных ситуациях.

Организация представляет собой формирование структуры объекта управления и обеспечение его всем необходимым для нормальной работы.

Мотивация заключается в активизации работающих посредством применения методов экономического и морального стимулирования.

Координирование представляет собой достижение согласованности в работе всех звеньев системы посредством установления рациональных связей между ними.

Контроль – это количественная и качественная оценка результатов работы или наблюдение за тем, чтобы все происходило в соответствии с установленными правилами и сделанными распоряжениями.

Помимо пяти вышеперечисленных функций управления Файоль выделял еще одну – административную, имеющую одно принципиальное отличие, позволяющее рассматривать ее обособленно. Административная функция имеет отношение только к управлению персоналом предприятия.

Как показывает анализ вышеназванных задач, первой и, по-видимому, важнейшей является задача внедрения в органах исполнительной власти принципов и процедур управления, ориентированного на результат.

Итогом многочисленных научных дискуссий и международных исследований стало формирование концепции «нового государственного управления», которая призвана решать такие актуальные проблемы в сфере государственного администрирования и общественной политики, как:

♦ оценка социального эффекта и результатов реализации государственной политики, программ и решений;

♦ качество государственного управления и уровень производительности в государственном секторе в целом;

♦ управление государственными финансами и определение приоритетов в их распределении;

♦ использование передовых информационных технологий в системе государственного управления;

♦ проведение эффективной, результативной и справедливой политики, не противоречащей законодательству.

Именно такой подход положен в основу административных реформ в ряде западных стран.

Сегодня для России особое значение имеют правовые и моральные аспекты государственной политики. Однако самой острой проблемой остается необходимость быстрого повышения эффективности государственного управления и качества общественных услуг. Следует построить государство с новым профилем и задачами: децентрализованной системой управления, работающей на улучшение качества жизни и благосостояния граждан. Государственная политика должна обеспечить основные права и свободы граждан, равный доступ к качественным услугам в области образования, здравоохранения, обеспечение жильем, постоянный рост социального капитала, преодоление бедности и др.

Согласно логике управления по результатам вполне правомерно максимально концентрировать «в одних руках» все полномочия и ответственность, так или иначе относящиеся, допустим, к обеспечению здоровья населения: управлению всеми медицинскими учреждениями, продовольственному снабжению и т. д. Место разграничения полномочий при таком подходе занимает единая иерархия заданий и контроля с соответствующей ей системой показателей.

Следует особенно подчеркнуть, что в основу проведения административных реформ в России заложены принципы и технологии государственного менеджмента. Первой задачей является внедрение в органах исполнительной власти механизмов управления по результатам (рис. 2.1).

В рамках становления «нового государственного управления» подчеркивается особая роль вопросов государственного менеджмента. Последний рассматривается как средство эффективного использования ресурсов, в том числе человеческих, для достижения поставленных целей.

Проведем анализ основных технологий государственного менеджмента, применяемых при взаимодействии бизнеса и властных структур.

Новые технологии и новые методы управления в корпоративном взаимодействии и включают:

♦ государственную контрактную систему;

♦ государственную инвестиционную политику;

♦ частно-государственное предпринимательство.

Контрактная система выступает в качестве государственного заказа на производство товаров и услуг, эта форма основана на системе хозяйственно-договорных отношений по поводу производства товаров и услуг для государственных и муниципальных нужд на макро– и микроуровне. Госзакупки – один из важнейших инструментов регулирования рыночной экономики. В России в настоящее время основным принципом поставок продукции и услуг для государственных нужд является проведение тендеров, когда реализуется переход от чисто административно-волевых решений к конкурентным.

Рис. 2.1. Задачи административной реформы

Современное частно-государственное предпринимательство осуществляется в самых разных организационно-правовых формах (ОАО, ЗАО, ФПГ, холдинги и т. п.). В качестве конкретных технологий взаимодействие деловых и властных структур осуществляется в форме аренды, концессии, траста и др.

Хозяйственная составляющая распространяется на следующие сферы:

♦ участие бизнеса в разработке и реализации государственной финансовой, промышленной, структурной и внешнеэкономической политики;

♦ систему закупок за счет средств государственных и местных бюджетов;

♦ частно-государственное предпринимательство;

♦ использование результатов научных исследований и разработок;

♦ информационную базу данных, находящихся в распоряжении государственных организаций;

♦ регулирование деятельности естественных монополий и др.

При этом следует отметить, что в России во взаимоотношениях государства и бизнеса преобладающей является система олигархического (бюрократического) корпоративизма, породившая коррупцию и олигархический лоббизм как процесс влияния на парламент и отдельных законодателей для принятия выгодного решения.

Основными инструментами государственного менеджмента являются:

♦ государственные целевые программы;

♦ бюджетирование;

♦ информационные технологии;

♦ «электронное правительство» и др.

Одним из наиболее разработанных и успешно применяемых во всем мире управленческих механизмов, облегчающих принятие решений по альтернативным расходам, является программный подход. Традиционно его делят на три крупных этапа: разработка государственной программы, выполнение программы и оценка программных результатов.

Анализ и оценка общего состояния и эффективности государственного управления в современной России позволяют констатировать, что, несмотря на большие сложности и противоречия, происходит постепенный переход от традиционной административной модели управления, в которой центральным элементом было следование инструкциям, к новому государственному управлению с ориентацией на достижение результата. Впервые в нашей стране государственный менеджмент представлен как современная модель модернизации государственного управления, ориентированная на стратегическое планирование.

В развитых странах внедрение так называемого «нового государственного управления», концепция которого появилась еще в конце прошлого века, началось с акцента на важность таких моментов, как окружение, стратегии высших должностных лиц и введение новых методов обучения, позволяющих адекватнее учитывать требования практики в процессе подготовки управленческих кадров. Именно благодаря этой концепции в практике государственного управления появился такой инструмент менеджмента, как стратегическое планирование. Реформы государственного управления в развитых странах включали ряд усилий, направленных на улучшение таких методов менеджмента, как системный анализ, тотальное управление качеством и бюджетирование, ориентированное на результаты.

Стратегическое планирование – это механизм реализации стратегии, а в стратегии главное – направленность на новое качество, новый уровень, новое состояние.

Важнейшая задача государственного управления – это стратегический уровень государственного управления. Для государственного управления имеют значение как социальное предвидение (целеполагание в самом общем виде), так и социальное прогнозирование (определение вариантов развития и выбор наиболее оптимального с учетом конечного результата).

В начале 1920-х гг. русский экономист Николай Кондратьев сформулировал проблему предвидения, т. е. наличия долгосрочного механизма, приводящего к периодическому обновлению социально-экономической системы («теория длинных волн»). Предложенная им формула «4П» (предвидеть, прогнозировать, программировать, планировать) применима к любым решениям в управлении и, конечно, государственном управлении.

В механизме государственного управления важнейшим его блоком является целеполагание как процесс обоснования целей развития управляемого объекта на основании анализа общественных потребностей и реальных возможностей их наиболее полного удовлетворения.

Цель – мысленное, продуманное и взвешенное определение того результата, на достижение которого направлены действия индивида и общества.

Цель управления – логическая модель желаемого состояния объекта управления, построенного на основе учета закономерностей, потребностей и интересов. Выбор целей – отправной пункт в разработке и принятии любого управленческого решения.

Вся история человечества свидетельствует, что формулирование целей государственного управления – дело крайне сложное. Над этим процессом, как правило, довлеют три негативных фактора: большое количество целей, изменчивость и противоречивость, субъективность.

Переход к подлинной демократии предполагает, прежде всего, изменение технологии определения целей госуправления. Целеполагание в госуправлении должно соответствовать духу Конституции РФ, где человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита его прав и свобод – это обязанность государства (ст. 2).

Цели должны обладать рядом качеств:

♦ быть масштабными, но реально достижимыми;

♦ быть понятными во всей полноте работникам управляющих и управляемых организаций;

♦ быть совокупно скоординированными.

По источнику возникновения и содержания, по характеру логической последовательности основные виды целей государственного управления образуют следующую структуру:

♦ общественно-политические цели, охватывающие комплексное, сбалансированное и качественное развитие общества;

♦ социальные цели, предполагающие повышение уровня и качества жизни;

♦ духовные цели;

♦ экономические цели, формирующие и утверждающие систему экономических отношений;

♦ организационные цели, направленные на решение организационных проблем в субъектах и объектах государственного управления;

♦ информационные цели, которые предполагают получение и предоставление достоверной и адекватной информации, необходимой для достижения целей более высоких уровней.

Кроме видовой существуют и другие классификации целей. Можно построить логическое «древо» целей государственного управления. Центральными, определяющими целями государственного управления («стволом древа») являются стратегические цели, связанные с качеством жизни общества, его сохранением и развитием.

Построить «древо целей» – значит осмыслить субординацию. Цели должны быть социально мотивированы и объективно обусловлены. «Стволом древа» должны быть стратегические цели, связанные с качеством общества, его благосостоянием и развитием.

Базой государственного управления является государственная политика, ее основу образует выбор политического курса – государственной стратегии. Практика стратегического мышления, прогнозирования, программирования, планирования и проектирования существует давно и распространена почти во всех государствах. В ней принято заглядывать на 25, 20, 15, 10, 5 лет вперед в зависимости от масштабности, сложности и ресурсозатратности решаемой проблемы (в Китае разработан прогноз социально-экономического развития до 2050 г.). Стратегии разного уровня во многих странах закрепляются законодательно и являются обязательными для деятельности государственных органов. Например, в США этот вопрос регламентируется законом «Об оценке результатов деятельности государственных учреждений» (Government Performance Results Act).

В странах, где важнейшие принципы «нового государственного управления» успешно внедрены, основная ответственность политиков и высших должностных лиц (государственных менеджеров) связана с достижением целей и запланированных результатов выработанной политики или миссии государственных организаций.

Для России значимость концепции «нового государственного управления» определяется прежде всего поиском адекватных подходов, направленных на модернизацию системы управления, а также внедрением рыночных механизмов в государственные и муниципальные структуры управления. В последние годы в таких сферах, как образование, здравоохранение, строительство и жилищно-коммунальное хозяйство, постепенно развивается тесное сотрудничество между государственными и муниципальными органами, с одной стороны, и коммерческими организациями – с другой.

Однако определение критериев оценки деятельности органов исполнительной власти с учетом динамики социально-экономических систем в методологическом отношении является не до конца решенной задачей.

В большинстве стран мира, в том числе и России, используются показатели, имеющие как экономическую, так и социальную основу. Общее количество критериев оценки деятельности структур управления на любом уровне иерархии может достигать 30–40, однако для оперативной оценки эффективности системы управления рекомендуется использовать не более 7–11 показателей (табл. 2.1).

Таблица 2.1. Показатели эффективности управления социально-экономическим развитием

Предоставленные в табл. 2.1 показатели эффективности управления социально-экономическим развитием характеризуют отдельные блоки, на основании чего выделяются экономические, бюджетные, инвестиционные, социальные показатели. Все эти показатели зависят в первую очередь от эффективности деятельности органов исполнительной власти по регулированию социально-экономического развития.

Разработка общего интегрального показателя, агрегирующего все остальные критерии оценки, представляет значительную трудность. С учетом того, что применять его необходимо к динамичным системам, эта задача практически недостижима. Однако попытки выработки обобщенного показателя в мировой практике все-таки реализуются.

Так, например, в 1990-х гг. Институт Всемирного банка разработал интегральный показатель государственного управления (Governance Research Indicator Country Snapshot – GRICS), который оценивает эффективность управления и состоит из шести индексов, отражающих шесть параметров государственного управления: право голоса и подотчетность; политическая стабильность и отсутствие насилия; эффективность правительства; качество законодательства; верховенство закона и контроль коррупции. Показатель GRICS получил широкое распространение, поскольку позволяет проводить межстрановые сопоставления и, аналогично другим интегральным показателям государственного управления, дает общую оценку состояния государственного управления в конкретной стране. Однако он не позволяет выявить конкретные аспекты правовой базы или практики деятельности государственных органов, приводящих к данным значениям. Для более детального анализа состояния государственного управления сейчас разработаны показатели «второго поколения», которые:

♦ позволяют осуществлять оценку состояния системы государственного управления без привязки к определенным программным целям реформ;

♦ ориентированы на мониторинг эффективности деятельности органов исполнительной власти, но могут также применяться для других ветвей власти;

♦ позволяют осуществлять международные сопоставления по отдельным странам;

♦ сочетают качественные и количественные показатели эффективности;

♦ связаны со стратегическими целями развития.

Примерами показателей государственного управления «второго поколения» являются ограничения и возможности исполнительной власти.

На уровне конкретных стран показатели эффективности государственного управления, как правило, носят целевой характер и привязаны к достижению национальных приоритетов в сфере предоставления определенных государственных услуг или совершенствования процедур и процессов деятельности государственных органов.

Такой целевой характер эффективности определен исходя из динамики продвижения целевых показателей социально-экономического развития к нормативным значениям в соответствии с критерием «затраты / результаты». Используются следующие критерии оценки:

♦ степень продвижения к актуальным целям;

♦ динамика показателей, характеризующих реализацию общих целей социально-экономического развития;

♦ соблюдение экологических и социальных ограничений развития;

♦ эффективный рост ВВП;

♦ качество жизни населения;

♦ целевая эффективность проектов и программ, реализуемых с участием органа власти.

Таким образом, для повышения эффективности деятельности органов государственной власти в России необходимо внедрять систематическую оценку их деятельности. Реализация целей и задач систематической оценки позволит:

♦ сориентировать управление деятельностью органов исполнительной власти на достижение целей и соблюдение ограничений экономического развития;

♦ сформировать организационный и нормативно-правовой механизм достижения целей;

♦ обеспечить отчетность и систематическую оценку результатов программно-целевой деятельности органов исполнительной власти;

♦ повысить «прозрачность» и управляемость деятельности органов исполнительной власти;

♦ повысить результативность, производительность, эффективность и качество органов государственной власти.

Необходимо сформировать в России эффективную систему государственного управления процессами социально-экономического развития с учетом современных требований по обеспечению прозрачности и эффективности деятельности государственных институтов, используя новейшие методы и технологии государственного менеджмента.

Для повышения эффективности отечественной государственной службы необходимо использовать:

♦ международный опыт управления человеческими ресурсами, разработки кадровой политики в системе государственной службы;

♦ результаты исследований этических вопросов функционирования государственной службы, в том числе вопросов внутреннего распорядка и дисциплины;

♦ результаты исследований вопросов организации и уровня оплаты труда государственных служащих;

♦ результаты анализа опыта планирования, финансирования и оценки эффективности деятельности органов государственного управления с учетом международного опыта бюджетирования государственных расходов;

♦ опыт формирования «госслужащего нового типа».

Вопросы и задания для самоконтроля и более глубокого изучения

1. Что такое «глобальная революция в государственном управлении»?

2. Каково соотношение и содержание понятий «государственное управление» и «менеджмент»?

3. Что означает «эффективное публичное управление в духе менеджмента Тейлора»?

4. В чем сущность понятия «государственный менеджмент»?

5. Что такое менеджеризм, в чем состоит критика менеджеризма?

6. Каковы общие черты менеджмента в государственном и частном секторах?

7. Каковы отличительные черты менеджмента в государственном и частном секторах?

Темы для докладов и рефератов

1. Понятие и сущность глобальной революции в государственном управлении.

2. Зарождение менеджеристского подхода в государственном управлении.

3. Концептуальные основы государственного менеджмента.

4. Государственный менеджмент как сфера деятельности.

5. Основные модели реформирования государственного управления.

6. Модель «новое государственное управление».

7. Взгляды российских ученых на проблему государственного менеджмента.

8. Изучение государственного управления в современной России.

9. Администрирование и менеджмент в государственном управлении России.

10. Глобальные тенденции модернизации государственного управления: от нового государственного менеджмента к концепции «governance».

11. Модели реформирования государственного управления.

12. Общее и особенное менеджмента в государственном и частном секторах.

13. Администрирование и менеджмент в государственном управлении.