Текст книги "Миграционное право России. Теория и практика"

§ 2. Понятие и виды источников миграционного права

Понятие источника миграционного права базируется на общепринятом понятии источника права в юридическом смысле – как формы выражения права, содержащей нормы, обязательные к исполнению.

Все источники позитивного права возникают в результате деятельности уполномоченных органов в установленной сфере общественных отношений, в данном случае – в сфере миграционных отношений.

Учитывая специфику миграционных отношений, напрямую связанных с обеспечением прав человека и гражданина, в системе источников миграционного права наиболее велика роль законодательных актов. Активное подзаконное нормотворчество долгое время затеняло значение закона в правовой системе. Правовая реформа, начавшаяся в России полтора десятка лет назад, восстановила статус закона как основного (после Конституции) юридического источника, как акта, регламентирующего наиболее важные вопросы общественной жизни и обеспечивающего стабильность и последовательность регламентации общественных отношений в государстве.

В то же время следует признать, что в закон не является единственным источником миграционного права. Его образуют правовые нормы, содержащиеся в нормативных правовых актах, отражающих, по существу, всю «палитру» российского законодательства.

Состав источников права в целом одинаков для правовых отраслей и институтов российского права. Основное отличие видится в преобладании тех или иных источников. Анализ позволяет сделать вывод о том, что в структуру источников миграционного права могут быть включены:

Конституция РФ;

общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации;

федеральные конституционные законы и федеральные законы;

подзаконные нормативные правовые акты федерального уровня;

конституции, уставы и законы субъектов Федерации, подзаконные нормативные правовые акты субъектов Федерации;

муниципальные нормативные правовые акты.

Иерархическая система обеспечивает необходимое соотношение этих источников по их юридической силе и приоритетности. При этом закрепление миграционной нормы в акте того или иного вида источника совсем не произвольно, а обусловлено рядом объективных факторов, касающихся определения территориального масштаба ее действия, установленным порядком разграничения компетенции органов государственной власти и местного самоуправления, принимающих акты, которые содержат нормы миграционного права, возможностями дальнейшего применения норм и др.

Особенностью миграционного права, характеризующей его как перспективный институт в системе российского права, является разнообразие и динамичное нарастание количества его источников. Это обусловливается постоянным развитием миграционных отношений и необходимостью придания им правовой формы.

Другая особенность развития миграционного права России состоит в широком влиянии, оказываемом международным правом на содержание «внутригосударственных» источников миграционного права. Безусловно, такое влияние испытывают все отрасли права и правовые институты. Однако в миграционном праве этот фактор наиболее ощутим. Ситуация объясняется главным образом тем, что миграция представляет собой одну из форм глобальных интеграционных процессов, обеспечиваемых путем реализации прав человека на свободу передвижения. Осуществление данного права требует выработки международных универсальных и региональных стандартов по его защите. Отсюда – любое отступление от этого права влечет за собой нарушение не только национального законодательства, но и международного права.

Заметное влияние международных правовых актов на содержание источников миграционного права объясняется еще и достаточно поздним в нашей стране (по сравнению со многими другими странами) формированием миграционного законодательства. Основные нормы и принципы в международном праве этой сферы заложены значительно раньше.

С учетом различных уровней правового регулирования миграционных отношений можно охарактеризовать основные источники миграционного права.

Конституция Российской Федерации впрямую не регулирует миграционные отношения, но все же она закрепляет основы миграционного права.

Конституция имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применение на всей территории Российской Федерации. Прямое действие Конституции РФ имеет чрезвычайно важное значение для регулирования миграции, поскольку ее положения закрепляют основные принципы и гарантии, касающиеся субъектов миграционных отношений.

Провозглашенная в Конституции РФ в качестве одной из основ конституционного строя характеристика Российской Федерации как демократического правового государства (ст. 1) предполагает конституционную обязанность Российской Федерации создавать условия для достойной жизни людей и реализации их естественных прав и свобод, к числу которых, в том числе, относится и право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства для всех лиц, законно находящихся на территории Российской Федерации (ч. 1 ст. 27).

Названное право закреплено в конституционной норме в полном соответствии с такими базовыми международными документами, как Всеобщая декларации прав человека 1948 г., Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г., Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод, которые являются приоритетными источниками конституционного правового статуса личности (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ). Признание и гарантированность этого права имеет значение как для России, с точки зрения ее интеграции в мировое сообщество, так и для мигрантов, в основе формирования прав и обязанностей которых лежит именно это право.

Конституция РФ, отдавая приоритет (основным) конституционным правам и свободам, не отрицает и не умаляет других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина (ч. 1 ст. 55). Гарантированность прав и свобод человека заключается, прежде всего, в том, что они могут быть ограничены только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ).

Конституция РФ является тем нормативным актом, который устанавливает принципиальные подходы к деятельности органов власти по обеспечению миграции населения с учетом гуманитарных основ конституционного строя, демократических начал и принципов федерализма. Исходя из этого, российская конституционная модель выполняет свое ориентирующее значение для законодательства, определяет его содержание и тенденции его развития[27]27
  См. подробно: Хабриева Т. Я. Российская конституционная модель и развитие законодательства // Конституция и законодательство. По материалам международной научно-практической конференции (Москва, 29 октября 2003 г.). Книга II. М., 2004. С. 5–18.


[Закрыть].

Конституция РФ устанавливает, что составной частью правовой системы России являются общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации. Только в совокупности с ними национальное право дает полное представление об общем направлении политики Российского государства по регулированию миграции на его территории.

Основной Закон закрепляет приоритет в применении международного права по отношению к внутреннему законодательству (ч. 4 ст. 15). Следовательно, если международным договором, ратифицированным Российской Федерацией, установлены иные правила, чем предусмотрены федеральным законом, то применяются положения международных актов[28]28
  См.: Марочкин С. Ю. Действие норм международного права в правовой системе Российской Федерации. Тюмень, 1998.


[Закрыть].

Ряд международных договоров перешел к России как государству-правопреемнику бывшего СССР. На основе таких закрепленных Венской конвенцией о правопреемстве государств в отношении договоров от 1978 г. принципов, как принципы свободного согласия, добросовестности и pacta sunt servanda, Россия приняла на себя исполнение международных договоров СССР, ряд из которых являются источниками миграционного права.

Особенность данного вида источников миграционного права в том, что большинство норм международно-правовых актов в сфере миграции относятся к несамоисполнимым[29]29
  См.: Хабриева Т. Я. Основы взаимодействия международного и национального права // Влияние международного права на национальное законодательство (Материалы заседания Международной школы-практикума молодых ученых-юристов. Москва, 24–26 мая 2007 г.) / Отв. ред. Т. Я. Хабриева и Ю. А. Тихомиров. М., 2007. С. 3–16.


[Закрыть]. Другими словами, они не могут непосредственно, без обеспечивающего их внутригосударственного законодательства и проведения организационной деятельности государственных органов, направленной на создание условий для фактического их осуществления, гарантировать индивиду его права и свободы.

Международные правовые акты принимаются на различных уровнях взаимодействия государств. Соответственно можно выделить:

международно-правовые акты универсального уровня, принимаемые в рамках ООН;

региональные международно-правовые акты, в которых участвует Российская Федерация, к числу которых следует отнести, прежде всего, акты Совета Европы и Содружества Независимых Государств;

двусторонние и многосторонние межгосударственные договоры и соглашения Российской Федерации.

Исходя из содержания, все международные правовые акты, регламентирующие разные виды отношений в сфере миграции (общие вопросы, регулирование и защита прав беженцев, перемещенных лиц, правовое положение иностранных граждан и т. п.), условно можно разделить на две основные группы:

международно-правовые акты, содержащие общие положения о правах человека и основных свободах, связанных с миграционными процессами, и международно-правовые акты специализированной направленности, содержащие положения о правовом статусе отдельных категорий мигрантов, детализирующие обязанности государства-участника по установлению в национальном законодательстве соответствующих положений, а также содержащие нормы по противодействию незаконной миграции.

Среди международных правовых документов, относящихся к первой группе, важное место занимают Всеобщая декларация прав человека 1948 г.[30]30
  Российская газета. 1995. 5 апреля.


[Закрыть] и Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г.[31]31
  Ведомости СССР. 1976. № 17. Ст. 291.


[Закрыть] Они включают основополагающие права человека, в том числе право на свободу передвижения и выбор места жительства в пределах каждого государства; право покидать любую страну, включая свою собственную, и возвращаться в свою страну; право искать убежище и пользоваться им; право на гражданство. К этим актам примыкают и такие документы, как Декларация ООН о территориальном убежище 1967 г.[32]32
  Действующее международное право. Т. 1. М., 1996. С. 338, 339.


[Закрыть], рекомендующая государствам руководствоваться в своей практике рядом принципов в отношении лиц, ищущих убежище от преследований (запрет на отказ от разрешения перехода границы; высылка или принудительное возвращение в какую-либо страну, где это лицо может подвергнуться преследованию и др.); Декларация ООН о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают, 1985 г.[33]33
  Действующее международное право. Т. 1. М., 1996. С. 255–259.


[Закрыть], содержащая ряд важных установлений относительно правового статуса иностранцев. Декларации подчеркивают решимость государств, их подписавших, следовать в своем национальном законодательстве общепризнанным нормам в области защиты прав человека.

Закрепляемые в названных документах положения являются основополагающими для создания условий по правовому обеспечению на национальном уровне статуса разных категорий мигрантов. При этом данные вопросы регулируются и региональными международными организациями (Советом Европы, Содружеством Независимых Государств[34]34
  См. подробно § 3 гл. IV.


[Закрыть]).

Среди специализированных международно-правовых актов, относящихся к источникам миграционного права России, в первую очередь отметим документы о статусе беженцев.

Так, Конвенция ООН о статусе беженцев 1951 г.[35]35
  Бюллетень международных договоров. 1993. № 9. С. 6–28.


[Закрыть] может считаться одним из базовых международно-правовых источников миграционного права в данной сфере. Россия присоединилась к Конвенции с заявлением[36]36
  См.: постановление Верховного Совета РФ от 13 ноября 1992 г. № 3876-I «О присоединении Российской Федерации к Конвенции о статусе беженцев и Протоколу, касающемуся статуса беженцев» // Ведомости РСФСР. 1992. № 49. Ст. 2863.


[Закрыть], в котором определила для себя наиболее широкий объем обязательств (в отношении беженцев) из установленных данной Конвенцией.

Проблемы беженцев и вынужденных переселенцев (в международном универсальном праве – внутри перемещенных лиц) требуют решения не только в рамках ООН и ее системы, но и на международном региональном уровне. На основе совместно выработанных методов и форм сотрудничества в решении этих проблем в рамках Содружества Независимых Государств было принято Соглашение о помощи беженцам и вынужденным переселенцам (1993 г.), которое также можно причислить к источникам миграционного права России, поскольку оно было ратифицировано и вступило в силу в Российской Федерации в ноябре 1994 г.[37]37
  См.: Федеральный закон от 22 ноября 1994 г. № 40-ФЗ «О ратификации Соглашения о помощи беженцам и вынужденным переселенцам» // СЗ РФ. 1994. № 31. Ст. 3191.


[Закрыть]

Соглашение содержит значительное количество положений, несущих положительный заряд идей по защите беженцев и вынужденных переселенцев. Оно полностью соответствуют духу и нормам Конвенции ООН о статусе беженцев, а отдельные ее положения можно считать в определенной степени заимствованными и адаптированными к условиям Соглашения. Это, в частности, положения об обязательствах государства выезда по защите прав и интересов эвакуирующихся; обязательствах государства, предоставившего убежище, по обеспечению для беженцев и вынужденных переселенцев в местах их временного размещения необходимых социально-бытовых условий, по содействию в трудоустройстве, защите прав и имущественных интересов беженцев; о праве каждого беженца на обращение в суды.

Приверженность к сотрудничеству по скорейшему добровольному и безопасному возвращению в родные места беженцев и перемещенных лиц вследствие локальных конфликтов подтверждается и в двусторонних договорах, в частности, в Соглашении между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Таджикистан об углублении экономического сотрудничества и развитии интеграционных связей 1995 г., в Соглашении между Правительством Российской Федерации и Правительством Грузии о взаимодействии в восстановлении экономики в зоне грузино-осетинского конфликта и в возвращении беженцев 2000 г.[38]38
  Бюллетень международных договоров. 2001. № 8. С. 60, 61.


[Закрыть]

Россией также были заключены межправительственные соглашения о регулировании процесса переселения и защите прав переселенцев, которые, несомненно, следует рассматривать в качестве источников миграционного права. Среди них – действующие в настоящее время соглашения с Латвийской Республикой 1993 г.[39]39
  СЗ РФ. 1999. № 4. Ст. 505.


[Закрыть], Республикой Туркменистан 1993 г.[40]40
  Бюллетень международных договоров. 1995. № 12. С. 35–39.


[Закрыть], с Кыргызской Республикой 1995 г.[41]41
  Бюллетень международных договоров. 1997. № 12. С. 54–58.


[Закрыть], Республикой Армения 1997 г.[42]42
  СЗ РФ. 2004 № 13. Ст. 1112.


[Закрыть] и Республикой Азербайджан 1997 г.[43]43
  СЗ РФ. 2004 № 25. Ст. 2487.


[Закрыть]

В системе источников миграционного права Российской Федерации необходимо выделить также международные договоры, действующие в области трудовой миграции, привлечения и использования иностранной рабочей силы. Одним из таких международно-правовых источников является Соглашение государств – участников Содружества Независимых Государств о сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-мигрантов 1994 г.[44]44
  СЗ РФ. 1996 № 47. Ст. 5299.


[Закрыть], договаривающимися сторонами которого являются Азербайджан, Армения, Белоруссия, Грузия, Казахстан, Киргизия, Молдавия, Россия, Таджикистан, Туркмения, Узбекистан и Украина. Что касается актов, принятых в рамках ООН и Международной организации труда (МОТ), то, к сожалению, большинство этих документов пока не могут считаться источниками миграционного права Российской Федерации, поскольку они не были ратифицированы в установленном порядке либо Россия в них не участвует[45]45
  К числу этих международных документов относятся: Международная конвенция ООН о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей 1990 г.; Конвенция МОТ № 143 о злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении трудящимся-мигрантам равенства возможностей и обращения 1975 г.; Конвенция МОТ № 97 о трудящихся-мигрантах (пересмотренная в 1949 г.), причем в 1952 г. Конвенция закрыта для ратификации; Конвенция МОТ № 66 о вербовке, трудоустройстве и условиях труда трудящихся-мигрантов 1939 г.; др. (см. СПС «КонсультантПлюс»). Поскольку данные документы не были ратифицированы Российской Федерацией, они не могут считаться частью российской правовой системы, а, следовательно, в настоящее время они не могут относиться и к числу источников миграционного права России.


[Закрыть].

Правительством РФ заключено большое количество двусторонних договоров с правительствами иностранных государств в области регулирования трудовой миграции: о трудовой деятельности и социальной защите (с Республикой Армения в 1994 г., с Республикой Беларусь в 1993 г, с Кыргызской Республикой в 1996 г., Республикой Молдова в 1993 г., Украиной в 1993 г., с Республикой Таджикистан в 2004 г.), о временной трудовой деятельности граждан (с Китайской Народной Республикой в 2000 г., с Литовской Республикой в 1999 г., с Чешской Республикой в 1998 г.), о принципах трудовой деятельности (с Республикой Польша в 1994 г.) и т. п.[46]46
  Подробнее см.: Международные договоры Российской Федерации по вопросам миграции (часть первая). Сборник документов / Под общ. ред. М. Л. Тюркина. Выпуск 1. М., 2004.


[Закрыть]

Значительный удельный вес среди источников миграционного права имеют международные договоры в области борьбы с нелегальной миграцией. Так, в 2004 г. Россией был ратифицирован Протокол против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху[47]47
  СЗ РФ. 2004. № 40. Ст. 3883.


[Закрыть], дополняющий Конвенцию ООН против транснациональной организованной преступности 2000 г.[48]48
  Бюллетень международных договоров. 2005. № 2. С. 3–33.


[Закрыть] К этой же группе источников примыкает и Соглашение о сотрудничестве государств – участников Содружества Независимых Государств в борьбе с незаконной миграцией 1998 г.[49]49
  Содружество. Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ. 1998. № 1. С. 81–86.


[Закрыть], в котором определяются основные направления противодействия незаконной миграции, касающиеся: установления миграционного контроля; выработки механизма по депортации незаконных мигрантов; гармонизации национального законодательства государств – участников Соглашения в области ответственности для незаконных мигрантов и лиц, оказывающих содействие незаконной миграции; обмена информацией о незаконной миграции, подготовки и повышения квалификации сотрудников соответствующих органов, занимающихся вопросами борьбы с незаконной миграцией.

Среди источников миграционного права, которые решают проблемы борьбы с незаконной миграцией, нельзя обойти вниманием и Соглашение о сотрудничестве государств – участников Содружества Независимых Государств в борьбе с преступностью 1998 г.[50]50
  Бюллетень международных договоров. 2000. № 3. С. 3–10.


[Закрыть]; регулирует вопросы сотрудничества в предупреждении, пресечении, выявлении, раскрытии и расследовании преступлений, связанных с незаконной миграцией.

В области противодействия незаконной миграции также значителен удельный вес двусторонних межправительственных международных договоров. Как правило, это договоры о сотрудничестве в области борьбы с преступностью (с Венгерской Республикой в 1997 г., с Арабской Республикой Египет в 1997 году, с Королевством Норвегии в 1998 г., с Королевством Испания в 1999 г., с Республикой Словения в 2001 г. и другие)[51]51
  Подробно см. Бюллетень международных договоров.


[Закрыть],, которые в том числе содержат и положения о противодействии незаконной миграции.

В период 2006–2007 гг. на основе двусторонних соглашений, в которых одной из договаривающихся сторон является Российская Федерация, получили развитие вопросы регулирования реадмиссии[52]52
  Соглашения о реадмиссии подвергаются критике со стороны гражданских общественных организаций в связи с тем, что их реализация позволяет возвращение людей на основе ограниченных доказательств и без достаточных гарантий для лиц, которые могут нуждаться в международной защите.


[Закрыть]. В мае 2006 г. в Сочи было подписано Соглашение между Российской Федерацией с Европейским сообществом о реадмиссии, ратифицированное затем Федеральным законом от 3 марта 2007 г. № 26-ФЗ[53]53
  См.: Федеральный закон от 3 марта 2007 г. № 26-ФЗ «О ратификации Соглашения между Российской Федерацией и Европейским сообществом о реадмиссии» // СЗ РФ. 2007. № 10. Ст. 1153.


[Закрыть]. Ранее на аналогичную тему было подписано, а затем и ратифицировано Российской Федерацией Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Литовской Республики[54]54
  См.: Федеральный закон от 4 июля 2003 г. № 100-ФЗ «О ратификации Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Литовской Республики о приеме и возврате лиц, незаконно находящихся на территории Российской Федерации и территории Литовской Республики (Соглашения о реадмиссии)» // СЗ РФ. 2003. № 27 (ч. II). Ст. 2714.


[Закрыть]. Подписано, но пока не ратифицировано соответствующее Соглашение между Правительством Российской Федерации и Кабинетом Министров Украины (от 22 декабря 2006 г.).

Близкими по содержанию к вышеназванным источникам являются межведомственные двусторонние международные договоры, одной из сторон которых выступает Министерство внутренних дел РФ. Ими существенно расширена сложившаяся система источников миграционного права. Данные договоры направлены на сотрудничество в борьбе с преступностью, в том числе в сфере предотвращения нелегальной миграции, определяют формы такого сотрудничества (обмен экспертами, обмен оперативной информацией, розыск лиц, совместное проведение научных исследований и иные вопросы). Подобные соглашения заключены между МВД России и соответствующим министерством иностранного государства: с Турецкой Республикой в 1992 г., Словацкой Республикой в 1994 г., с Республикой Беларусь в 1997 г., Республикой Кипр в 1999 г. и с другими специализированными министерствами иностранных государств[55]55
  Подробно см.: Международные договоры Российской Федерации по вопросам миграции (часть первая). Сборник документов / Под общ. ред. М. Л. Тюркина. Выпуск 1. М., 2004.


[Закрыть].

Указанные международно-правовые документы не только дополняют своими положениями систему национальных актов Российской Федерации, но и способствуют дальнейшему формированию и развитию полноценной основы регулирования миграционных процессов в стране.

Основную часть источников составляет достаточно обширное текущее законодательство Российской Федерации, регулирующее миграционные отношения. К данным нормативным правовым актам относятся, прежде всего, федеральные конституционные законы и федеральные законы.

Так, в соответствии с Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»[56]56
  СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.


[Закрыть] к полномочиям Правительства РФ в социальной сфере относится обеспечение проведения единой государственной миграционной политики в стране (ст. 16). В рамках данного полномочия Правительство РФ реализует широкий перечень мероприятий в названной сфере отношений[57]57
  См. подробно § 2 гл. II.


[Закрыть].

Как уже отмечалось, в России при всем многообразии источников миграционного права нельзя выделить ни одного федерального закона, выступающего в качестве систематизированного источника. В то же время действует широкий круг федеральных законов, специализирующихся на регламентации отдельных видов отношений в области миграции населения.

Учитывая объективно существующие процессы эмиграции и иммиграции, законодательно регламентированы основания и порядок пересечения Государственной границы. Именно Федеральным законом от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»[58]58
  СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4029.


[Закрыть] в настоящее время регулируется проезд (включая транзитный проезд) через Государственную границу всех категорий физических лиц. В рамках данного Закона регламентируются отношения, связанные с порядком оформления и выдачи документов для выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию; устанавливается сам порядок въезда и выезда, в том числе порядок транзитного проезда через территорию Российской Федерации; закрепляется ответственность за нарушение данного Федерального закона.

С принятием Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»[59]59
  СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3032.


[Закрыть], также являющегося источником миграционного права, Российская Федерация начала реализовывать сложившийся в мировой практике принцип более жесткого регулирования внешней миграции по отношению к внутренней. Основная причина обозначенной тенденции в правовом регулировании внешней миграции главным образом заключается в необходимости укрепления правового режима Государственной границы. Предметом регулирования данного Закона является сфера отношений, в которые вступают иностранные граждане, находящиеся на территории Российской Федерации.

Закон РФ от 19 февраля 1993 г. № 4530-I «О вынужденных переселенцах» (в ред. Федерального закона от 20 декабря 1995 г. № 202-ФЗ[60]60
  СЗ РФ. 1995. № 52. Ст. 5110.


[Закрыть]) относится к числу правовых актов, определяющих понятие вынужденного переселенца, его правовой статус; порядок обращения с ходатайствами о признании за ними этого статуса; порядок признания лица вынужденным переселенцем; экономические и социальные гарантии защиты со стороны Российского государства[61]61
  См. подробно § 4 гл. III.


[Закрыть].

В отличие от вышеуказанного Закона, Федеральный закон от 19 февраля 1993 г. № 4528-I «О беженцах» (в ред. Федерального закона от 28 июня 1997 г. № 95-ФЗ[62]62
  СЗ РФ. 1997. № 26. Ст. 2956.


[Закрыть]) посвящен вынужденной иммиграции в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства. Отсутствие защиты со стороны собственного государства отличает беженцев от обычных иностранцев[63]63
  См.: Андриченко Л. В., Белоусова Е. В. Статус беженцев и вынужденных переселенцев. Сравнительно-правовой аспект // Журнал российского права. 1999. № 3.


[Закрыть]. Беженцы должны находиться вне страны своей гражданской принадлежности либо вне страны своего прежнего местожительства (возможно на территории Российской Федерации) из-за вполне обоснованных опасений стать жертвой преследования по тем же основаниям, что и вынужденный переселенец[64]64
  См. подробно § 5 гл. III.


[Закрыть].

Федеральный закон от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»[65]65
  СЗ РФ. 2006. № 30. Ст. 3285.


[Закрыть] регламентирует отношения, возникающие при учете перемещений иностранных граждан и лиц без гражданства, связанных с их въездом в Российскую Федерацию, транзитным проездом через ее территорию, передвижением по территории России при выборе и изменении места пребывания или жительства в пределах Российской Федерации либо выездом из страны. Действие данного Закона позволяет контролировать перемещения иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации.

Безусловно, вышеперечисленными актами не исчерпывается система источников миграционного права РФ в форме законов. Существенную роль в регулировании миграционных отношений играют и такие акты, как Кодекс РФ об административных правонарушениях 2001 г., Уголовный кодекс РФ 1996 г., Закон РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-I «О Государственной границе Российской Федерации», Федеральный закон от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма», Федеральный закон от 25 июля 1998 г. № 128-ФЗ «О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации» и др. Ими регламентируются вопросы ответственности лиц за незаконную миграцию на территории России, порядка пересечения Государственной границы, прохождения дактилоскопической экспертизы для отдельных категорий иностранных граждан на территории Российской Федерации и т. д.

Очевидно, что с развитием миграционного права в целом, а также отдельных его субинститутов перечень федеральных законов как источников данного подразделения в системе российского права будет расти. Это обусловлено как неполнотой действующего законодательного регулирования отдельных отношений в сфере миграции, так и необходимостью законодательного регулирования новых, развивающихся отношений. Например, в этом контексте требует изучения вопрос о деятельности коммерческих фирм, работающих с мигрантами (миграционные трудовые биржи); проблема разработки отдельного федерального закона о трудовой миграции и других. Все это будет способствовать дальнейшему становлению миграционного права России.

Большой массив вопросов, касающихся миграционных отношений, в том числе и не нашедших пока полного закрепления в федеральных законах, регламентируется в иных нормативных правовых актах. К ним, в первую очередь, относятся указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, содержащие правовые нормы по вопросам миграции. Эти акты принимаются для реализации норм федеральных законов в сфере миграционных правоотношений и, в свою очередь, не должны противоречить не только Конституции РФ, но и федеральным конституционным законам и федеральным законам.

Указы Президента РФ, выступающие формой регулирования миграционных отношений, призваны не только определять порядок реализации положений федерального законодательства, но в отдельных случаях и восполнять имеющиеся в законодательстве пробелы; иногда это наиболее приемлемая форма регулирования тех или иных вопросов.

Примером апробации новых подходов регулирования миграционных отношений в России является Указ Президента РФ от 22 июня 2006 г. № 637 «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом»[66]66
  СЗ РФ. 2006. № 26. Ст. 2820.


[Закрыть].

Федеральный закон от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом»[67]67
  СЗ РФ. 1999. № 22. Ст. 2670.


[Закрыть] определяет только основы деятельности органов государства по реализации указанной политики. Указом Президента РФ утверждена Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, в рамках которой не только регламентируются вопросы оказания такого содействия, но и закрепляются права и обязанности добровольных переселенцев, являющихся участниками миграционных отношений в Российской Федерации. Этим актом, по сути, «оформлен» программно-целевой метод регулирования миграции в страну лиц, обладающих признаками общности (языковой, культурной, религиозной и т. п.) с российскими гражданами.

Существенную роль в числе источников миграционного права играет Указ Президента РФ от 21 июля 1997 г. № 746 «Об утверждении положения о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища»[68]68
  СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3601.


[Закрыть]. Указ в целях реализации положений ст. 63 Конституции РФ закрепляет порядок предоставления политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства. В соответствии с ним политическое убежище предоставляется иностранным гражданам и лицам без гражданства с учетом государственных интересов Российской Федерации и на основании общепризнанных принципов и норм международного права.

Весьма значимым источником подзаконного уровня является утвержденное Указом Президента РФ от 19 июля 2004 г. № 928 Положение о Федеральной миграционной службе[69]69
  СЗ РФ. 2004. № 30. Ст. 3150.


[Закрыть]. Именно на основании этого Указа Федеральная миграционная служба была наделена правоприменительными функциями, функциями по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции.

Значительную часть вопросов в сфере миграции регламентируют нормативные правовые акты Правительства РФ. Они направлены на реализацию федеральных конституционных законов, федеральных законов и указов Президента РФ, действующих в сфере миграции населения.

Так, постановлением Правительства РФ от 6 апреля 2005 г. № 186 утверждено Положение о создании, ведении и использовании центрального банка данных по учету иностранных граждан, временно пребывающих и временно или постоянно проживающих в Российской Федерации, в том числе участников Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом[70]70
  СЗ РФ. 2005. № 15. Ст. 1348.


[Закрыть].

В постановлении Правительства РФ от 14 февраля 2007 г. № 94 «О государственной информационной системе миграционного учета»[71]71
  СЗ РФ. 2007. № 8. Ст. 1012.


[Закрыть] закреплены нормы, регламентирующие порядок формирования и обеспечения функционирования государственной информационной системы миграционного учета, внесения изменений в сведения (информацию) об иностранных гражданах и лицах без гражданства, содержащиеся в информационной системе, порядок и срок их хранения, порядок доступа к сведениям, их предоставления, использования и защиты, а также порядок взаимодействия органов миграционного учета с иными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в целях эффективного использования и защиты сведений.

Исходя из анализа положений других актов Правительства РФ по вопросам миграции следует, что в них, как правило, устанавливается порядок решения таких вопросов, как:

конкретизация процедуры признания лиц в качестве беженцев, вынужденных переселенцев или добровольных переселенцев, а также иностранных работников и лиц из числа иностранных граждан, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица;

выдача и определение форм документов, касающихся названных выше категорий лиц;

формирование и режим использования целевых земельных фондов и ссуд на строительство жилья для мигрантов;

содействие в решении социальных вопросов различных категорий мигрантов (определения размеров пособий, предусмотренных для мигрантов; предоставления им медицинской помощи и т. д.) и др.[72]72
  Так, срок временного пребывания в Российской Федерации иностранного гражданина, прибывшего в Российскую Федерацию и поступающего на военную службу по контракту, устанавливается в порядке, определяемом постановлением Правительством РФ от 30 декабря 2003 г. № 793 «О сроке временного пребывания в Российской Федерации иностранных граждан, поступающих на военную службу по контракту» (СЗ РФ. 2004. № 2. Ст. 120; 2007. № 5. Ст. 667); постановлением Правительства РФ от 1 ноября 2002 г. № 789, которым утвержден порядок выдачи разрешения на временное проживание и перечень документов, представляемых одновременно с заявлением о выдаче разрешения на временное проживание (СЗ РФ. 2002. № 45. Ст. 4516; 2007. № 5. Ст. 667.); постановлением Правительства РФ от 1 ноября 2002 г. № 794, которым утверждено Положение о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства вида на жительство (СЗ РФ. 2002. № 45. Ст. 4520; 2007. № 5. Ст. 667); постановлением Правительства РФ от 24 марта 2003 г. № 167 «О порядке представления гарантий материального, медицинского и жилищного обеспечения иностранных граждан и лиц без гражданства на период их пребывания в Российской Федерации» (СЗ РФ. 2003. № 13. Ст. 1240; 2007. № 5. Ст. 667), которым также утверждено соответствующее Положение. Помимо этого в числе нормативных правовых актов подзаконного уровня, ставших источниками миграционного законодательства РФ, можно назвать постановление Правительства РФ от 17 января 2007 г. № 21 «Об утверждении Правил подачи иностранным гражданином или лицом без гражданства уведомления о подтверждении своего проживания в Российской Федерации» (СЗ РФ. 2007. № 4. Ст. 526).


[Закрыть]

Большой массив источников миграционного права представляют нормативные правовые акты иных федеральных органов исполнительной власти, принятые в соответствии с их компетенцией, – Министерства внутренних дел РФ, Министерства здравоохранения и социального развития РФ, Министерства иностранных дел РФ, Министерства образования и науки РФ и др.