Текст книги "Миграционное право России. Теория и практика"

§ 2. Полномочия федеральных органов государственной власти в сфере миграционных отношений

На федеральном уровне, помимо Федерального Собрания РФ, издающего законы в области регулирования миграционных отношений[116]116
  См. § 2 гл. I.


[Закрыть], непосредственное участие в регулировании миграционных процессов принимают Президент РФ[117]117
  См. § 2 гл. I.


[Закрыть], Правительство РФ и федеральные органы исполнительной власти. Надо признать, что наибольший исследовательский интерес в настоящее время в рассматриваемой сфере представляет компетенция органов исполнительной власти. Эти органы своей деятельностью непосредственно реализуют механизм государственного управления. Исполнительная власть в силу присущих ей особенностей, в частности таких, как возможность срочного принятия решений и осуществления иных оперативных действий, играет наиболее активную роль в современной реализации задач, стоящих перед государством в области миграции населения.

Учитывая сосредоточение регулятивных полномочий в данной сфере в основном у федерального законодателя, анализ компетенционных аспектов функционирования исполнительной власти позволяет рассмотреть вопросы государственного управления миграционной сферой в «горизонтальном» срезе.

Исполнительную власть в Российской Федерации возглавляет Правительство РФ, которое представляет собой орган государственной власти, выполняющий общегосударственные функции, созданный и действующий в соответствии с Конституцией РФ и развивающими ее положениями федеральных конституционных и федеральных законов, наделенный самостоятельными полномочиями[118]118
  См. об этом: Правительство Российской Федерации / Под ред. Т. Я. Хабриевой. М., 2005. С. 102–105.


[Закрыть].

Основной закон России определяет компетенцию Правительства РФ в самом общем виде, непосредственно не оговаривая такую сферу, как миграция населения, но оставляя перечень полномочий этого органа власти открытым. Что вполне объяснимо – конституционный текст не может предусмотреть всего многообразия отношений, которые требуют принятия решения в рамках исполнительной власти. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»[119]119
  СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.


[Закрыть] закрепляет за высшим исполнительным органом государственной власти полномочие по обеспечению единой государственной миграционной политики.

Данное полномочие Правительства РФ, сформулированное, скорее, как направление деятельности, подразумевает целый комплекс функциональных действий этого органа государственной власти.

Полномочия исполнительной власти, в силу ее предназначения, направлены, главным образом, на реализацию положений законов, однако это не исключает руководящую роль данной ветви власти в воздействии на общественные отношения.

В этом проявляется регулятивно-управленческий аспект функционирования исполнительной власти. И миграция населения – одна из областей государственной деятельности, управление которыми возлагается на Правительство РФ.

С целью осуществления единой государственной миграционной политики Правительство РФ обеспечивает согласованное взаимодействие федеральных органов исполнительной власти по регулированию миграционных процессов; определяет приоритеты в вопросах внутренней и внешней миграции с учетом изменений в развитии этих процессов в Российской Федерации и в иностранных государствах; утверждает федеральные целевые программы, концепции регулирования миграционных процессов, заключает межправительственные соглашения по вопросам миграции; заслушивает представителей федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ о работе по выполнению возложенных на эти органы обязанностей[120]120
  См.: Правительство Российской Федерации / Под ред. Т. Я. Хабриевой. М., 2005. С. 271.


[Закрыть].

Регулятивно-управленческие полномочия Правительства РФ как высшего органа исполнительной власти выражаются, прежде всего, в определении общей стратегии и основных направлений деятельности в рассматриваемой сфере отношений.

Программа действий Правительства РФ, исходя из необходимости реализации федеральных законов и указов Президента РФ, регламентирующих отношения в области миграции населения, определена в одобренной распоряжением Правительства РФ от 1 марта 2003 г. № 256-р Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации[121]121
  СЗ РФ. 2003. № 10. Ст. 923.


[Закрыть]. Наряду с анализом существующего состояния дел в области государственного регулирования миграции населения, Концепция определяет цели, принципы и задачи регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, направления деятельности по их регулированию, механизмы реализации поставленных в Концепции задач.

Значительное место вопросам регулирования миграционных процессов уделяется и в Концепции действий на рынке труда на 2003–2005 гг., утвержденной распоряжением Правительства РФ от 6 мая 2003 г. № 568-р[122]122
  СЗ РФ. 2003. № 20. Ст. 1920.


[Закрыть].

В указанных документах Правительством РФ поставлена задача по достижению баланса между использованием национальных трудовых ресурсов и привлекаемой иностранной рабочей силы с учетом реальных возможностей субъектов РФ по приему и обустройству иммигрантов, а также приоритетного использования российских граждан на региональном рынке труда.

В целях регулирования миграционных процессов Правительство страны обеспечивает взаимодействие на межправительственном уровне с иностранными государствами, а также поддерживает контакты с международными организациями. Правительство РФ широко развивает международное сотрудничество по вопросам миграции населения, прежде всего в рамках государств, с которыми Россия заключила соглашения о безвизовых поездках граждан[123]123
  См., например: Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Армения о взаимных безвизовых поездках граждан Российской Федерации и граждан Республики Армения от 25 сентября 2000 г. (вступило в силу 7 мая 2002 г.) // Международные договоры Российской Федерации по вопросам миграции (часть вторая): сборник документов. Вып. 1. М., 2005. С. 86–90.


[Закрыть], по проблемам противодействия незаконной миграции; по вопросам возврата и приема незаконных мигрантов (реадмиссии); по координации деятельности компетентных органов сопредельных государств по выявлению и перекрытию каналов незаконной миграции; по пресечению деятельности трансграничных группировок, связанных с торговлей людьми, контрабандой, наркобизнесом и другой противоправной деятельностью.

Указанные действия Правительство РФ осуществляет в том числе в рамках претворения Концепции сотрудничества государств – участников Содружества Независимых Государств в противодействии незаконной миграции, одобренной Советом глав государств Содружества Независимых Государств 16 сентября 2004 г. Значимость такого сотрудничества обусловлена реальной угрозой незаконной миграции для национальной безопасности государств, поскольку возникает не только опасность криминализации общества, но и условия для конфликтов на почве этносепаратизма и религиозного экстремизма. Наряду с этим большое внимание уделяется сотрудничеству в области выдачи виз, регулирования взаимных поездок граждан, в том числе по дипломатическим, официальным или служебным паспортам; в области транзитного проезда граждан, пограничного контроля в пунктах пропуска через государственную границу.

Участвуя на межправительственном уровне в решении проблемы приграничного сотрудничества, Правительство РФ определило основные направления своей деятельности в решении данной проблемы, утвердив распоряжением от 9 февраля 2001 г. № 196-р Концепцию приграничного сотрудничества в Российской Федерации[124]124
  СЗ РФ. 2001. № 8. Ст. 764.


[Закрыть]. Одним из таких направлений является сотрудничество в сфере миграции населения. Оно касается: упрощения режима пересечения жителями приграничных территорий государственной границы и их временного пребывания; разработки совместных мер по регулированию миграционных потоков, строительству и обустройству существующих пунктов пропуска через государственную границу; обмена информацией об иммиграционном законодательстве и порядка пересечения государственной границы сопредельных государств местными жителями; создания равноценных условий для проживания как местного населения, так и всех категорий законных мигрантов; размещения и строительства компактных поселений для беженцев и переселенцев; взаимодействия соответствующих миграционных служб при решении вопросов, связанных с депортацией мигрантов, незаконно находящихся в Российской Федерации, с приграничных территорий; обмена информацией по вопросам оперативной обстановки и выработки необходимых мер борьбы с незаконной миграцией на приграничных территориях и др.

В рамках реализации программы мер по предотвращению незаконной миграции распоряжением Правительства РФ от 15 марта 2005 г. № 277-р была одобрена Концепция создания государственной системы изготовления, оформления и контроля паспортно-визовых документов нового поколения[125]125
  СЗ РФ. 2005. № 12. Ст. 1068.


[Закрыть]. Целью создания указанной системы мер является обеспечение на взаимной основе выезда российских граждан в зарубежные страны и въезда граждан иностранных государств в Российскую Федерацию с использованием паспортно-визовых документов нового поколения. Принимая решение внедрить систему мер, направленных на повышение защиты паспортно-визовых документов нового поколения от подделки за счет применения современных методов и средств защиты, Правительство РФ исходило из необходимости предотвращения незаконной миграции с помощью мер предупреждения фальсификации, подделки или незаконного использования документов, удостоверяющих личность; повышения эффективности пограничного контроля, а также контроля над выдачей и обращением паспортно-визовых документов нового поколения.

Правительство РФ уделяет внимание и вопросам совершенствования и интеграции государственных информационных ресурсов, используемых в сфере пограничного и миграционного контроля, а также в области борьбы с криминальными и террористическими проявлениями. Введение новых паспортно-визовых документов во многом способствует обеспечению технической возможности информационного обмена в процессе межгосударственного сотрудничества правоохранительных органов в сфере борьбы с незаконной миграцией, криминальными и террористическими проявлениями, а также повышению эффективности контроля над соблюдением иностранными гражданами и лицами без гражданства требований законодательства РФ. С другой стороны, такая мера направлена на снижение коррупциогенности миграционных процессов в Российской Федерации.

Масштабы деятельности Правительства РФ в обеспечении единой государственной миграционной политики обусловлены значимостью указанных проблем для обеспечения прав граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства на свободу передвижения, сохранения национальной безопасности государства и общественной безопасности.

Полномочия Правительства РФ в области управления миграционными отношениями можно сгруппировать по следующим приоритетным направлениям:

обеспечение эффективного всеобъемлющего контроля над миграционными процессами в Российской Федерации;

содействие добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом;

установление механизма расселения иммигрантов по территории страны исходя из интересов социально-экономического развития регионов, с учетом потребности региональных рынков труда и демографической ситуации;

оптимизация внутренних миграционных процессов и содействие эффективному использованию трудовых ресурсов;

интеграция вынужденных мигрантов в Российской Федерации, реализации их конституционных прав и свобод;

привлечение иммигрантов на работу в Российскую Федерацию исходя из необходимости обеспечения экономики страны в целом и отдельных регионов трудовыми ресурсами, обеспечения сбалансированности национального рынка труда с учетом принципа преимущественного трудоустройства граждан Российской Федерации;

создание условий для добровольного возвращения в места прежнего проживания российских граждан, временно находящихся на других территориях страны;

обеспечение эвакуации российских граждан из зарубежных государств в случае возникновения чрезвычайных ситуаций и др.

Значительная часть его деятельности в указанной сфере состоит в том, чтобы определить пути выделения и использования средств федерального бюджета на реализацию целевых федеральных программ в части финансирования мероприятий в области миграции населения[126]126
  См., например: постановление Правительства РФ от 8 августа 2001 г. № 581 «О Федеральной целевой программе «Юг России» // СЗ РФ. 2001. № 33. Ст. 3469.


[Закрыть].

Одним из инструментов претворения обозначенных задач в жизнедеятельность общества является нормотворчество.

Нормотворческие полномочия – неотъемлемый атрибут функционирования Правительства РФ. Необходимости в его нормотворческой деятельности не возникает тогда, когда законодатель непосредственно, предметно регламентируют правоотношения. Однако, как правило, нормы закона носят общий характер и требуют дальнейшей конкретизации, которая осуществляется на подзаконном уровне.

При этом Правительство РФ не ограничено в правотворчестве только обязательным указанием на это в законе; оно вправе принимать нормативные акты, если это необходимо для реализации собственных полномочий.

Этим в целом и объяснимо «тяготение» исполнительной власти к нормотворчеству, без которого невозможны ни его самостоятельность, ни полноценное осуществление других полномочий. Признавая правотворчество Правительства РФ необходимым элементом его деятельности, Конституция РФ устанавливает общеобязательность нормативных правовых актов Правительства РФ (ч. 2 ст. 115).

Вместе с тем правотворческая деятельность органов исполнительной власти, в том числе Правительства РФ, подчинена ряду правил, следование которым обеспечивает реализацию принципа разделения властей. Первое из таких правил – соблюдение границ компетенции, обозначенных Основным законом и федеральными законами.

Другое правило нормотворческой деятельности органов исполнительной власти, вытекающее из предыдущего, гласит: подзаконное регулирование должно быть адекватным смыслу закона, на конкретизацию положений которого оно направлено. Суть данного правила заключается в том, чтобы в целях эффективной реализации положений закона не допустить несогласованности, противоречивости норм закона и конкретизирующих его подзаконных нормативных правовых актов. Подзаконный нормативный правовой акт не может устанавливать норм, которые противоречили бы положениям закона, во исполнение которого он принят.

Анализ показал, что нормотворческая деятельность Правительства РФ в сфере миграции, главным образом, направлена на реализацию положений федеральных законов, а также указов Президента РФ и выражается в:

определении порядка получения статуса мигранта;

конкретизации статуса мигранта, пределов осуществления мигрантами отдельных прав и исполнения обязанностей;

установлении порядка оказания мигрантам социальной помощи;

регулировании элементов миграционного контроля;

определении организационных аспектов функционирования органов исполнительной власти в сфере миграции населения;

утверждении форм документов, необходимых в системе миграционного контроля.

Так, в целях обеспечения реализации Федерального закона от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»[127]127
  СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4029.


[Закрыть] Правительство РФ регламентировало целый ряд отношений, касающихся определения порядка регистрации в МИД России организаций в целях оказания консульских услуг;

оформления свидетельства на въезд (возвращение) в Российскую Федерацию; оформления приглашения в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства[128]128
  См.: постановление Правительства РФ от 1 октября 1998 г. № 1142 «О реализации отдельных норм Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» // СЗ РФ. 1998. № 41. Ст. 5020.


[Закрыть].

Существенный объем полномочий налагается на Правительство РФ по реализации Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Правительство РФ, исходя из требований названного Закона, ежегодно утверждает квоту на выдачу иностранным гражданам разрешений на временное проживание; определяет порядок выдачи разрешения на временное проживание; закрепляет порядок выдачи иностранным гражданам и лицам без гражданства вида на жительство и т. д. В целях систематического учета иностранных граждан, временно пребывающих и проживающих в Российской Федерации, Правительство РФ определяет порядок создания и ведения центрального банка данных иностранных граждан и порядок использования его информации.

Поскольку Федеральный закон от 22 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»[129]129
  СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3032.


[Закрыть] в качестве предмета правового регулирования имеет отношения, возникающие не только в связи с пребыванием (проживанием) иностранных граждан в Российской Федерации, но и в связи с их трудовой, предпринимательской и иной деятельностью на территории Российской Федерации, на Правительство РФ возлагается задача определить порядок осуществления данной деятельности, а также решить иные вопросы, непосредственно связанные с осуществлением ими трудовой деятельности. Так, Правительство РФ устанавливает порядок выдачи иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешений на работу; отдельно им утверждается порядок выдачи разрешений на привлечение и использование иностранных работников в составе экипажей российских морских судов. Оно же регламентирует и срок временного пребывания в Российской Федерации иностранных граждан, поступающих на военную службу по контракту, и порядок их регистрации и учета. В интересах обеспечения национальной безопасности страны Правительство РФ закрепляет перечень объектов и организаций, в которые иностранные граждане не могут быть приняты на работу, а также определяет порядок замещения иностранными гражданами руководящих должностей в организациях, в уставном капитале которых более 50 % акций или долей принадлежит Российской Федерации.

Приток в страну иностранных граждан и лиц без гражданства вызывает необходимость решения ряда социальных проблем указанных лиц. В связи с этим Правительство РФ – в соответствии с Федеральным законом «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и в целях материального, медицинского и жилищного обеспечения иностранных граждан и лиц без гражданства на период их пребывания в Российской Федерации – определяет порядок предоставления соответствующих гарантий приглашающей стороной.

Чтобы предотвратить возложение бремени финансовых расходов на федеральный бюджет, указанный Закон обязывает Правительство РФ определять порядок внесения работодателем или заказчиком работ (услуг) средств, необходимых для обеспечения выезда иностранных работников соответствующим видом транспорта из Российской Федерации, и порядок возврата таких средств работодателю или заказчику работ (услуг). Расходные обязательства Российской Федерации по обеспечению названных действий возникают только в случае, если установить приглашающую сторону невозможно. В этих случаях Правительство РФ определяет порядок расходования средств на указанные цели[130]130
  См.: постановление Правительства РФ от 24 октября 2002 г. № 769 «Об утверждении Правил расходования средств на мероприятия по депортации либо административному выдворению иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы Российской Федерации при невозможности установления приглашающей стороны» // СЗ РФ. 2002. № 43. Ст. 4275.


[Закрыть].

Во исполнение Закона РФ «О вынужденных переселенцах» и Федерального закона «О беженцах» Правительством РФ утверждаются формы бланков документов, определяется порядок получения беженцами и вынужденными переселенцами, членами их семей, а также лицами, ходатайствующими о предоставлении такого статуса, содействия в обеспечении проезда и провоза багажа к месту пребывания; определяется порядок получения единовременного денежного пособия, получения питания и пользования коммунальными услугами в месте временного содержания или центре временного размещения, а также порядок предоставления в пользование жилого помещения. Кроме того, Правительство РФ определяет порядок строительства (приобретения) жилых помещений в целях формирования фонда жилья для временного поселения, их эксплуатации и использования, оперативного управление ими. Оно же определяет порядок предоставления иностранному гражданину или лицу без гражданства временного убежища, осуществляет другие полномочия. Гражданам, пострадавшим в результате разрешения кризиса в Чеченской Республике и покинувшим ее безвозвратно, Правительством РФ определен порядок выплаты компенсаций за утраченное жилье и (или) имущество.

В соответствии с Федеральным законом от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»[131]131
  СЗ РФ. 2006. № 30. Ст. 3285.


[Закрыть] Правительство РФ устанавливает правила и порядок миграционного учета; порядок учета иностранных граждан, отбывающих уголовное или административное наказание; порядок обеспечения функционирования государственной информационной системы миграционного учета, внесения изменений в содержащиеся в ней сведения, доступа к указанным сведениям и их предоставления; форму уведомления органов миграционного учета о прибытии иностранного гражданина в место пребывания, порядок его направления и др.

Немалый объем полномочий закрепляется за Правительством страны в сфере регулирования миграционных процессов и обеспечения прав мигрантов и указами Президента РФ. Здесь вновь следует выделить Указ Президента РФ от 22 июня 2006 г. № 637 «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом»[132]132
  СЗ РФ. 2006. № 26. Ст. 2820.


[Закрыть], утвердивший Государственную программу по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом. Фактически на Правительство РФ возложен основной объем полномочий, связанных с регламентацией порядка переселения лиц из числа российских соотечественников, решивших переехать на постоянное место жительства в Российскую Федерацию, а также с урегулированием статуса добровольных переселенцев. Помимо этого Правительство РФ в соответствии с названным Указом утверждает типовую программу субъекта РФ по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, а также согласовывает соответствующие проекты программ субъектов РФ.

Так, согласно названному Указу, Правительство РФ устанавливает образец свидетельства соотечественника, ставшего участником Государственной программы, а также образцы и формы других документов. Кроме того, оно утверждает размер государственных гарантий, порядок их предоставления, перечень мер социальной поддержки названным лицам, а также осуществляются другие действия.

Нормотворческие полномочия Правительства РФ в широком смысле не ограничиваются только изданием подзаконных актов, а предполагают и участие в подготовке нормативных правовых актов вообще. В частности, опыт зарубежных стран показывает, что депутаты, парламентские комитеты (комиссии) не всегда могут составить успешную конкуренцию исполнительной власти по подготовке законопроектов[133]133
  См.: Лафитский В. И. Законодательный процесс // Очерки конституционного права иностранных государств: учебное и научно-практическое пособие / Отв. ред. Д. А. Ковачев. М., 1999. С. 188, 189.


[Закрыть]. Правительство РФ в последнее время активизировало свою законопроектную деятельность[134]134
  См.: Правительство Российской Федерации / Под ред. Т. Я. Хабриевой. М., 2005. С. 496–512; Организация законопроектной работы в системе федеральных органов исполнительной власти / Под ред. Т. Я. Хабриевой. М., 2006.


[Закрыть]. В основу этой деятельности были положены принципы «рационализированного парламентаризма», предполагающие активное влияние исполнительной власти на законодательную как в смысле разработки проектов законов (например, Правительству РФ принадлежала инициатива внесения изменений и дополнений в 1995 г. – в Закон РФ «О беженцах», в 2001 г. – в Закон РФ «О вынужденных переселенцах», в 2006 г. – в Кодекс РФ об административных правонарушениях и др.), так и в смысле содействия их прохождению в палатах Федерального Собрания (в форме подготовки заключений Правительства РФ, официальных отзывов и поправок).

Непосредственное (оперативное) исполнение правовых норм, содержащихся в законах и подзаконных актах, возложено на иные органы исполнительной власти. Таким образом, можно говорить о трех формах реализации миграционной политики органами исполнительной власти: во-первых, претворение закона в практику через его конкретизацию в подзаконном нормативном правовом акте, во-вторых, непосредственное применение закона и конкретизирующего его подзаконного нормативного правового акта и, в-третьих, подготовка проекта закона и внесение его в установленном порядке в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации[135]135
  См. подробно: Шувалов И. И. Правительство Российской Федерации в законотворческом процессе. М., 2004.


[Закрыть].

Правоприменение представляет собой повседневную деятельность органов исполнительной власти и их должностных лиц в рамках представленных им полномочий. Одной из важных характеристик такой деятельности, как выше упоминалось, является ее оперативность. Несмотря на всю громоздкость аппарата органов исполнительной власти, система его функционирования построена таким образом, чтобы быстро реагировать на постоянные изменения общественной и политической жизни и своевременно разрешать острые вопросы, принимать решения, которые не позволяют допустить стагнацию значимых для государства и общества процессов.

Поскольку в исполнение миграционного законодательства вовлечены граждане (иностранные граждане и лица без гражданства), организации, необходимыми являются контрольные и юрисдикционные полномочия органов исполнительной власти.

Использование данных полномочий направлено на обеспечение реализации правовых норм в рассматриваемой сфере, предупреждения и своевременного пресечения их нарушений, а также применения санкций к совершившим подобные нарушения. В то же время полномочия органов исполнительной власти отнюдь не умаляют возможности и необходимости судебного порядка разрешения возникающих споров. Юрисдикционное воздействие применяется, во-первых, если такая возможность предусмотрена законодательством; во-вторых, только в тех процессуальных формах, которые предусмотрены законом. Кроме того, оно всегда оспоримо в суде.

В течение длительного времени исполнительные органы, занимающиеся миграцией, находились в процессе реформирования, тасовались их функции, не всегда должным образом обеспечивалось взаимодействие (Федеральная миграционная служба, Министерство по делам федерации, национальной и миграционной политики, Министерство труда и социального развития, Министерство иностранных дел РФ, Министерство внутренних дел РФ)[136]136
  См. подробно: Воробьева О. Д. Миграция населения. Вып. 6: Миграционная политика. М., 2001. С. 33–37.


[Закрыть].

И в настоящее время в обеспечении миграционной политики Российской Федерации участвует целый ряд федеральных органов исполнительной власти. Для одних из них (Министерство внутренних дел РФ, Министерство иностранных дел РФ, Федеральная миграционная служба) это непосредственная задача, включенная в их функциональные обязанности; для других (Министерство здравоохранения и социального развития РФ, Министерство экономического развития и торговли РФ, Министерство регионального развития РФ, Министерство транспорта РФ, Министерство образования и науки РФ, Федеральная служба безопасности, Федеральная служба по труду и занятости, Федеральная таможенная служба, Государственный комитет РФ по рыболовству, Федеральное агентство морского и речного транспорта) – она тесно соотносится с их основной компетенцией.

Между государственными органами, обладающими полномочиями в сфере миграции населения, несмотря на общую задачу, позволяющую объединить их в единую систему, имеются, тем не менее, существенные различия как по месту и роли в системе государственных органов, компетенции, так и по функциональным свойствам.

Действующее законодательство, отражающее результаты административной реформы, закрепляет функциональное различие федеральных органов исполнительной власти, что предполагает соответствующие комплекс полномочий и механизм взаимодействия между органами с целью исполнения данных полномочий[137]137
  См.: постановление Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2005. № 4. Ст. 305.


[Закрыть].

Федеральные министерства осуществляют функции по выработке государственной миграционной политики и ее нормативно-правовому регулированию. На федеральные службы возложен контроль и надзор в данной сфере деятельности, а также специальные функции в области государственной безопасности, защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Функции по оказанию государственных услуг в сфере миграции населения, по управлению соответствующим государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору, должны осуществлять федеральные агентства.

Следует отметить, что на практике идеального разделения органов по их функциям не существует; поэтому, например, и федеральные министерства, и федеральные службы оказывают государственные услуги в сфере миграции населения, а федеральные министерства реализуют функции по контролю и надзору и иные правоприменительные функции.

Кроме того, необходимо учитывать, что ряд органов исполнительной власти находится в непосредственном руководящем подчинении Президенту РФ (МВД России, МИД России, ФМС России, ФСБ России и др.), ряд – в ведении Правительства РФ, а некоторые федеральные службы и агентства (ФМС, Роструд и др.) – еще и в ведении министерств по отраслевой направленности их деятельности, что предполагает наличие у последних полномочий по координированию и контролю подведомственных структур.

Так, Министерство внутренних дел, в чьем ведении находится Федеральная миграционная служба, устанавливает ежегодный план и основные показатели деятельности Службы, рассматривает доклад о результатах ее деятельности, предложения о заключении международных договоров РФ и соглашений, проекты нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности.

Министерство, в свою очередь, осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере миграции; при этом оно формирует на основе анализа и прогноза состояния миграционных процессов основные направления государственной политики в указанной сфере деятельности.

Еще одним органом, активно влияющим на формирование и реализацию государственной миграционной политики в стране, является Министерство иностранных дел, в полномочии которого, в частности, находятся вопросы содействия развитию связей и контактов с соотечественниками, проживающими за рубежом; оформление отдельной паспортно-визовой документации.

Значительная роль возлагается на внешнеполитическое ведомство, включающее в свою систему развитую сеть дипломатических представительств и консульских учреждений, в связи с реализацией Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом[138]138
  См.: План мероприятий по реализации государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом. Утвержден Указом Президента РФ от 22 июня 2006 г. № 637 // СЗ РФ. 2006. № 26. Ст. 2820.


[Закрыть].

Основным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим правоприменительные функции, а также функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции, является Федеральная миграционная служба.

Миграционные процессы в конце 80-х – начале 90-х годов прошлого столетия обусловили создание в 1992 г. этого органа. Однако за годы своего существования Служба подвергалась неоднократным реорганизациям, которые во многом были связаны с развитием миграционного законодательства. Сначала стояла острая задача обеспечить минимальное правовое регулирование в области миграции населения, осуществлять деятельность по обустройству внешних мигрантов. Затем встали вопросы формирования государственной миграционной политики и координации миграционной работы в масштабе страны, и функции Службы в 2000 г. были переданы в ведение Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики РФ. Правоохранительный (во многом антитеррористический) характер развития миграционного законодательства и соответствующей деятельности государства с 2001 г. способствовал передаче функций по миграционной политике Министерству внутренних дел и созданию Федеральной миграционной службы как специального структурного подразделения этого Министерства.