Текст книги "Миграционное право России. Теория и практика"

§ 7. Лица, получившие временное убежище

В качестве самостоятельной категории вынужденных мигрантов в Российской Федерации выступают лица, получившие временное убежище на ее территории. Временное убежище применяется в случаях, когда лицо невозможно вернуть в государство его принадлежности, поскольку это может угрожать его жизни ввиду внешней агрессии, оккупации, иных событий, в результате которых серьезно нарушена внутриполитическая обстановка в государстве. При исчезновении указанных причин человек должен быть подвергнут процедуре выдворения (депортации), если за это время он не приобретет на территории государства другого статуса. Предоставление временного убежища можно рассматривать как акт гуманности в отношении лиц, не являющихся гражданами и не признанных либо не желающих быть признанными беженцами.

Институт временного убежища существует в законодательстве ряда европейских государств и США. Введение данного института позволяет государству, с одной стороны, осуществлять в соответствии с международными обязательствами гуманитарную функцию в отношении иностранцев, которым может быть отказано в предоставлении статуса беженца по национальному законодательству, но которых в данный момент не представляется возможным депортировать в силу неблагоприятной обстановки у них на родине, а с другой стороны, определяя таким образом их правовой статус, дает возможность легализовать эту категорию иностранцев наименее обременительным способом и осуществлять контроль за их пребыванием на территории государства. При этом ответственность и расходы на проживание, трудоустройство, медицинскую помощь возложены в основном на самих лиц, получивших временное убежище.

Применение статуса временного убежища к названным лицам обусловлено в том числе и международным правом. Государства, признавшие Конвенцию ООН о статусе беженцев 1951 г. и Протокол к ней 1967 г., взяли на себя также обязательство предоставлять временную защиту лицам и избегать принудительной депортации их в страну, где они могут подвергнуться преследованиям. Безусловно, это не исключает права государств на сохранение суверенной иммиграционной политики на основе национальных критериев, которые являются определяющими при решении вопроса о выборе форм предоставления дополнительной защиты. Реальное содержание такой защиты определяется самостоятельно государством, естественно, с соблюдением фундаментальных прав и свобод, перечень которых содержится в конвенциях по правам человека и других международных соглашениях.

Следует отметить неоднозначное отношение ученых к введению института временного убежища[262]262
  См.: Витковская Г. О семинаре «Российский закон о беженцах и положение беженцев в России» // Миграция. № 4. 1997. С. 38.


[Закрыть]. Одни (например, В. Мукомель) видят во введении этого института с условием обязательного возвращения опасности для прав человека. Другие (например, Ю. Архипов), напротив, рассматривают институт временного убежища как пример согласованности международных норм и обязательств, прав человека и интересов безопасности России, как вполне обоснованный для страны компромисс, позволяющий легализовать лиц, ищущих убежище, наименее обременительным для страны способом и призванный регулировать миграционные процессы. Такая точка зрения представляется вполне справедливой в оценке существующих реалий. Статус временного убежища имеется в законодательстве и практике многих стран. Более того, в последние годы страны – члены Европейского Союза нередко прибегают к временной защите как к средству ограничения притока мигрантов в свои страны[263]263
  См. об этом: Климова Е. В. Правовое положение беженцев в странах Европейского Союза (статус беженца, право на убежище) / РАН. ИНИОН. Центр социал. науч. – информ. исслед. М., 2000. С. 17; Зинченко Н. Н. Миграция населения: теория и практика международного правового регулирования. М., 2003. С. 108.


[Закрыть].

В то же время следует отметить, что в некоторых международных актах такое убежище применяется исключительно как средство дополнительной защиты. Так, в международных документах оно применяется в соответствии с заключением № 19 Исполнительного комитета УВКБ ООН: «в случаях массового притока лица, ищущие убежища, должны получать хотя бы временный приют». Другими словами, когда государство не может в установленном порядке рассмотреть индивидуальные ходатайства о признании беженцем, а прибывшие лица покинули свои страны по причинам, по которым они могут быть признаны беженцами, применяется принцип временной зашиты, чтобы защитить иностранцев от высылки в страну их гражданства или постоянного жительства. По сути, временное убежище – это определенное переходное состояние лица; оно действует до предоставления статуса беженца либо иного статуса при наличии достаточных тому оснований.

В Российской Федерации временное убежище предоставляет субъекту данного права самостоятельный статус «лица, получившего временное убежище», а не рассматривается как определенный переходный этап на пути приобретения статуса беженца[264]264
  В России вопросы предоставления временного убежища решаются достаточно результативно. В период с 2001 г. до конца 2006 г. в стране были рассмотрены заявления 5637 иностранных граждан из 58 государств, 2446 из них временное убежище было предоставлено. В настоящее время на учете территориальных органов ФМС состоят 1109 человек из 20 государств, получивших право на временное убежище (в основном афганцы).


[Закрыть]. Правовую основу предоставления временного убежища составляют, наряду с Конституцией РФ, Федеральный закон «О беженцах», Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», другие федеральные законы, а также ряд подзаконных нормативных правовых актов.

Конституция РФ не содержит специальных норм в отношении временного убежища. Статья 63 регламентирует лишь вопросы политического, но не временного убежища, каждый из которых по законодательству РФ рассматривается как самостоятельные виды убежища. Вместе с тем принципиальное значение в регламентации статуса лиц, ищущих временное убежище, имеют (как и в отношении всех ранее рассмотренных категорий мигрантов) положения Конституции РФ, гарантирующие равенство прав и свобод человека, их непосредственное действие и неотчуждаемый характер (ст. 17–19).

Основания предоставления лицу временного убежища, общий порядок его предоставления и утраты (лишения), а также основы правового статуса лица, получившего такой статус, определяются Федеральным законом «О беженцах». Согласно Закону временное убежище предоставляется в порядке, определяемом Правительством РФ. В целях реализации названных положений Правительство РФ приняло постановление от 9 апреля 2001 г. № 274 «О предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации»[265]265
  СЗ РФ. 2007. № 16. Ст. 1603.


[Закрыть], которым утверждены Порядок предоставления временного убежища, Положение о свидетельстве о предоставлении временного убежища, образец бланка и описание бланка свидетельства о предоставлении временного убежища.

Временное убежище предоставляется иностранным гражданам и лицам без гражданства, если они:

1) могут быть признаны беженцами, но ограничиваются заявлением в письменной форме с просьбой о предоставлении им возможности временно пребывать на территории Российской Федерации;

2) не могут быть признаны беженцами по предусмотренным для этих целей обстоятельствам, но из гуманных побуждений их не выдворяют (не депортируют) за пределы территории Российской Федерации (ст. 12 Федерального закона «О беженцах»).

В первом случае предполагается, что у лица есть право на статус беженца, но он, исходя из собственных соображений, отказывается от возможности его получить, предпочитая временное убежище на территории Российской Федерации. В этом случае лицу, по сути, предоставляется возможность выбора своего правового статуса. В то же время достаточно трудно представить человека, который сам откажется от возможностей, предоставляемых статусом беженца.

Во втором случае вопрос о предоставлении временного убежища рассматривается в отношении лиц, не имеющих оснований для признания их беженцами. Не имея законных оснований для пребывания на территории Российской Федерации, они отказались от добровольного выезда (либо не смогли выехать) и подлежат административному выдворению (депортации) за пределы Российской Федерации в соответствии с законодательством РФ. Временное убежище предоставляется им исходя из гуманных побуждений. Однако и в этом случае для предоставления временного убежища также должны быть объективные основания, препятствующие депортации лица в страну его происхождения (но при этом исключаются обстоятельства, являющиеся основаниями для предоставления статуса беженца, поскольку они учитываются в первом случае).

Основания предоставления лицу временного убежища на правовом уровне определяются недостаточно четко. В нормативных правовых актах РФ не устанавливается даже примерный перечень таких обстоятельств (за исключением состояния здоровья), равно как и не определяется, что такое «гуманные побуждения» и как их оценивать.

Однако учитывая сложившийся опыт предоставления временного убежища, можно отметить некоторые из указанных обстоятельств (причин), которые учитываются в практике деятельности миграционной службы. Такими обстоятельствами, как правило, являются:

1) реальная угроза для жизни или свободы лица вследствие внутреннего или международного конфликта (гражданская война или вооруженный конфликт), охватившего всю территорию государства его гражданской принадлежности (прежнего обычного местожительства), куда это лицо должно быть выдворено (депортировано), вследствие чего отсутствует возможность его перемещения через границу этого государства и возвращения непосредственно на территорию этого государства или отдельных его районов, безопасных для его возвращения.

Свидетельством в данном случае может быть официальная информация о внутриполитической обстановке в этой стране, представленная МИД России или федеральным органом исполнительной власти в сфере миграции;

2) реальная угроза для лица в случае его возвращения на территорию государства гражданской принадлежности (прежнего обычного местожительства) стать жертвой пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания вследствие постоянной практики грубых, вопиющих и массовых нарушений прав человека (в том числе внесудебного лишения жизни или свободы) в данном государстве.

Российская Федерация взяла на себя обязательства в области защиты прав человека, подписав ряд международных актов, в частности, Конвенцию против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания, в соответствии с которой обязалась не высылать, не возвращать и не выдавать какое-либо лицо другому государству, если существуют серьезные основания полагать, что ему может угрожать там применение пыток. Свидетельством также может служить официальная информация о внутриполитической обстановке в этой стране;

3) состояние здоровья лица, подлежащего выдворению (депортации), – физическое состояние человека вследствие тяжелого заболевания (перенесенной хирургической операции, родов и т. п.), требующее постельного режима и соответствующего медицинского ухода, не позволяющее ему самостоятельно передвигаться либо его транспортировать, так как любое перемещение больного может усугубить его состояние либо опасно для его жизни и здоровья. Эти обстоятельства существуют до выздоровления (улучшения состояния здоровья) лица, подлежащего выдворению (депортации).

Таким обстоятельством может также явиться тяжелое состояние здоровья лица, если в государстве его гражданской принадлежности (прежнего обычного местожительства), куда лицо должно быть выдворено, ему не может быть оказана необходимая медицинская помощь, вследствие чего его жизнь окажется в опасности. Отсутствие необходимой медицинской помощи в государстве, на территорию которого лицо выдворяют, усугубляет положение больного и оправдывает предоставление ему временного убежища. В таком случае выдворение (депортация) должно быть отложено до выздоровления (улучшения состояния здоровья) лица, подлежащего выдворению (депортации).

Свидетельством о тяжелом состоянии здоровья может служить справка (выписка из истории болезни), выданная государственным медицинским (лечебным) учреждением либо медицинским (лечебным) учреждением, имеющим право на медицинскую деятельность в соответствии с российским законодательством. Одновременно следует иметь информацию о медико-санитарной обстановке в государстве, куда больной должен быть выдворен;

4) другие объективные причины длительного характера, препятствующие в установленные законодательством сроки выдворению (депортации) лица, о которых могут сообщить органы, непосредственно осуществляющие процедуру выдворения (депортации).

Причины, вследствие которых лицу предоставляется временное убежище, могут как существовать на этапе рассмотрения ходатайства о признании беженцем и быть очевидными, имеющими длительный характер, так и возникнуть непосредственно перед его добровольным выездом с территории Российской Федерации или при подготовке либо осуществлении его депортации.

Однако, например, состояние в законном браке с российскими гражданами не является основанием для предоставления иностранным гражданам временного убежища (как и в случае с беженцами и лицами, ищущими политическое убежище) как пути их легализации на территории Российской Федерации.

К сожалению, отсутствие должной регламентации обстоятельств, на основании которых может быть положительно решен вопрос о предоставлении временного убежища, нередко сводит круг этих обстоятельств исключительно к болезни лица, ищущего убежище. Далеко не всегда учитываются такие причины, как: опасение подвергнуться дискриминации при возвращении в страну прежнего проживания, военные действия в стране прежнего проживания, что в конечном итоге может привести к нарушению прав человека.

Порядок предоставления лицу временного убежища включает:

1) подачу лицом заявления с просьбой о предоставлении временного убежища;

2) проверку сведений об этом лице и прибывших с ним членах его семьи, в том числе обстоятельств прибытия на территорию Российской Федерации, либо существования гуманных причин, требующих временного пребывания данного лица на территории Российской Федерации;

3) принятие решения и выдача лицу свидетельства о предоставлении временного убежища.

Иностранный гражданин или лицо без гражданства, прибывшее на территорию Российской Федерации, подает заявление по установленной форме в территориальный орган миграционной службы по месту своего пребывания. В заявлении указываются также прибывшие с лицом члены его семьи.

Оснований для отказа в принятии и рассмотрении указанных заявлений законодательством РФ не предусмотрено. Поэтому в любом случае данное заявление должно быть принято соответствующим территориальным органом миграционной службы и подлежит обязательному рассмотрению. С заявлением о предоставлении временного убежища может обратиться лицо, обжалующее решение об отказе в рассмотрении ходатайства о предоставлении статуса беженца по существу или об отказе в признании беженцем либо об утрате (лишении) статуса беженца.

На время принятия решения относительно данного лица территориальный орган миграционной службы выдает ему справку о рассмотрении заявления о предоставлении временного убежища. Выдача справки является основанием для временной регистрации данного лица по месту его пребывания. Это обеспечивает легальное нахождение лица и членов его семьи на территории до принятия соответствующего решения.

Лицо, подавшее заявление, и прибывшие с ним члены его семьи должны пройти обязательное медицинское освидетельствование и получить медицинское заключение. Кроме того, указанные лица подлежат обязательной государственной дактилоскопической регистрации по месту подачи заявления.

На основании поданного заявления территориальный орган миграционной службы начинает проверку указанных в заявлении обстоятельств, вынудивших лицо просить временного убежища на территории Российской Федерации.

По результатам проверки территориальным органом миграционной службы принимается решение о предоставлении либо об отказе в предоставлении временного убежища. Данное решение должно быть принято в срок, не превышающий трех месяцев со дня подачи заявления.

Основанием для отказа в предоставлении временного убежища могут служить:

отсутствие обстоятельств, препятствующих добровольному выезду либо выдворению (депортации) за пределы Российской Федерации;

положительное решение апелляционной инстанции по жалобе, в соответствии с чем ходатайство лица о признании беженцем подлежит рассмотрению по существу либо лицо признается беженцем;

отмена решения об утрате или лишении лица статуса беженца.

На основании решения о предоставлении временного убежища территориальный орган миграционной службы выдает лицу свидетельство о предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации. Данное свидетельство является документом, удостоверяющим личность его владельца.

Предоставление лицу временного убежища не является препятствием для его обращения в дипломатическое представительство государства его гражданской принадлежности (прежнего обычного местожительства) в Российской Федерации для получения документа, удостоверяющего личность. Более того, в целях обеспечения его последующего выезда (выдворения/депортации) из Российской Федерации он обязан в период действия временного убежища оформить паспорт (или другие документы для возвращения на родину).

Временное убежище предоставляется на срок до одного года. Этот срок может продлеваться на каждый последующий год решением территориального органа миграционной службы, на учете в котором состоит данное лицо, на основании его письменного заявления и при наличии обстоятельств, послуживших основанием для предоставления лицу временного убежища.

Родственники (члены семьи), позже прибывшие к лицу, уже получившему временное убежище в Российской Федерации, должны на общих основаниях проходить всю указанную выше процедуру. При этом выясняется, каким образом они попали на территорию Российской Федерации, имеют ли российскую въездную визу и действительные документы, удостоверяющие личность, при каких обстоятельствах они были получены, что послужило причиной их выезда из государства происхождения и что мешает им туда вернуться в том же порядке.

Иначе обстоит дело с членами семьи лица, получившего временное убежище, если они находились вместе с ним на момент подачи им заявления о временном убежище. В этом случае действует принцип сохранения единства семьи. Если заявителю предоставляется временное убежище, то и другим членам его семьи (супругу/супруге, их несовершеннолетним, не состоящим в браке детям), также предоставляется временное убежище, поскольку решение о выдворении (депортации) в соответствии с положениями ст. 13 Федерального закона «О беженцах» принимается и в отношении этих членов семьи.

Лицо может утратить право на временное убежище при наличии следующих оснований:

в связи с устранением обстоятельств, послуживших основанием для предоставления ему временного убежища;

при получении права на постоянное проживание на территории Российской Федерации либо приобретении гражданства Российской Федерации или гражданства другого иностранного государства;

при выезде к месту жительства за пределы территории Российской Федерации.

Что касается таких оснований утраты временного убежища, как получение права на постоянное проживание либо приобретение гражданства Российской Федерации или гражданства другого иностранного государства, а также выезд к месту жительства за пределы территории Российской Федерации, то их применение в качестве оснований утраты временного убежища в целом не вызывает каких-либо проблем.

Сложнее обстоят дела с устранением обстоятельств, послуживших основанием для предоставления когда-то лицу данного убежища. Задача заключается в определении того, действительно ли были устранены те обстоятельства, которые в свое время явились основаниями для предоставления временного убежища по гуманным мотивам (например, состояние здоровья лица). В данном случае возникает опасность злоупотреблений со стороны должностных лиц территориальных органов миграционной службы, обладающих достаточно широкими дискреционными полномочиями по принятию решений, касающихся утраты статуса, что может привести к нарушению прав человека. Таким образом, и в данном случае отсутствие должной регламентации оснований предоставления лицу временного убежища может негативно отразиться на обеспечении и защите прав лиц, получивших временное убежище на территории Российской Федерации.

Основаниями для лишения лица временного убежища территориальным органом миграционной службы являются:

осуждение лица вступившим в силу приговором суда за совершение преступления на территории Российской Федерации;

сообщение им заведомо ложных сведений либо предъявление поддельных документов, послуживших основанием для предоставления данному лицу временного убежища, либо совершение иного нарушения Федерального закона «О беженцах».

Утрата или лишение временного убежища, если нет иных законных оснований для пребывания на территории Российской Федерации, обязывают лицо по предложению территориального органа миграционной службы в месячный срок покинуть территорию страны. В противном случае лицо выдворяется (депортируется) за пределы территории Российской Федерации. Когда оно было осуждено за совершение преступления на территории Российской Федерации, депортация осуществляется после исполнения наказания, если иные правила не предусмотрены международными договорами РФ.

В целом правовой статус лица, получившего временное убежище, соответствует общему правовому статусу иностранного гражданина на территории Российской Федерации, каковым он на самом деле и является, за исключением ряда дополнительно предоставленных ему прав и возлагаемых на него обязанностей, которые обусловливают специальный статус данного лица по отношению к иностранному гражданину.

На лиц, получивших временное убежище, и прибывших с ним членов его семьи распространяются права и обязанности, установленные для лица, получившего свидетельство о рассмотрении ходатайства о предоставлении статуса беженца по существу, кроме права на единовременное денежное пособие[266]266
  См. об этом § 5 гл. III.


[Закрыть].

Наряду с этим в период пребывания в центрах временного размещения иммигрантов им оказывается содействие при обращении в официальные представительства других государств, которые могли бы предоставить им убежище, представительство Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев, а также, по их требованию, – содействие в установлении связей с представительством государства их гражданства или постоянного проживания. Кроме того, им оказывается помощь в выполнении соответствующих паспортно-визовых процедур. В данном случае лицам, ищущим убежище, по их желанию предоставляется возможность и содействие в поиске такого убежища на территории другого государства. При этом до решения вопроса о получении убежища в другом государстве они могут получить временное убежище на территории Российской Федерации.

Лица, получившие временное убежище, не подлежат высылке в государство их гражданской принадлежности или постоянного проживания в связи с грозящей им опасностью, т. е. к ним также применяется принцип «non-refoulement», действующий в международном праве в отношении лиц, получивших убежище.

Помимо этого лицо, получившее временное убежище, и прибывшие с ним члены его семьи имеют право пользования жилыми помещениями на условиях найма (поднайма), право на содействие в выезде за пределы Российской Федерации.

Кроме названных эти лица могут пользоваться иными правами, предусмотренными законодательством РФ, международными договорами РФ и законодательством субъектов РФ.

Что касается обязанностей лиц, получивших временное убежище, то, помимо тех обязанностей, которые они несут как иностранные граждане в соответствии с Конституцией РФ, Законом о правовом положении иностранных граждан, а также другими федеральными законами, на них возлагается ряд дополнительных обязанностей. Эти лица должны:

сообщить в течение 7 дней в территориальный орган миграционной службы сведения об изменении фамилии, имени, состава семьи, семейного положения, о приобретении гражданства Российской Федерации или гражданства другого государства либо о получении разрешения на постоянное проживание на территории Российской Федерации;

сняться с учета в территориальном органе миграционной службы при изменении места пребывания и в течение 7 дней со дня прибытия к новому месту пребывания встать на учет в соответствующий территориальный орган миграционной службы.

Заключая вышеизложенное, отметим, что с введением этого института появилась реальная возможность решения проблемы временной легализации множества жертв межнациональных конфликтов. Наличие института временного убежища позволяет не только подтверждать гуманизм Российской Федерации и обеспечивать безопасность соответствующих лиц, но и находить решение в непростых ситуациях. В частности, временное убежище позволяет обходить острые вопросы в предоставлении политического убежища, поскольку не исключены случаи возникновения споров с другими государствами. Использование статуса лица, ищущего временное убежище, выглядит как нейтральная мера. Тем более что получившему временное убежище тоже обеспечивается защита личной безопасности; при этом сроки временного убежища могут продлеваться.

Обращает на себя внимание тот факт, что положения, касающиеся регламентации статуса лиц, ищущих или получивших временное убежище, недостаточно развиты в Федеральном законе «О беженцах». Например, не решается судьба лиц, получивших временное убежище, по истечении действия этого статуса. Ряд прав и обязанностей лиц, подавших заявление о предоставлении временного убежища либо получивших временное убежище, закреплен только в названном выше постановлении Правительства РФ, а не в ст. 12 Федерального закона «О беженцах», что недопустимо, поскольку речь идет о правах человека, для которых требуется, прежде всего, законодательный уровень закрепления прав и обязанностей.

Таким образом, более совершенная регламентация процедуры предоставления (прекращения) статуса лиц, получивших временное убежище в Российской Федерации, а также четкое определение их прав и обязанностей, позволили бы обеспечить таким лицам дополнительные и более эффективные средства правовой защиты.