Текст книги "Миграционное право России. Теория и практика"

Глава III. Мигрант как основной субъект миграционных правоотношений

§ 1. Понятие и категории мигрантов

Основными субъектами миграционных правоотношений выступают ключевые участники миграционных процессов: лица, которые с целью временного или постоянного проживания (пребывания) пересекают территориальные границы, – мигранты.

Миграция, как известно, неодинакова. В основном она воспринимается как стимулируемое или, наоборот, ограничиваемое, но в любом случае регулируемое государством явление, связанное с переселением лиц из зарубежных государств. Поэтому мигрантом, как правило, считается иностранный гражданин.

Но перемещение возможно и через административные границы муниципальных образований, а также субъектов Федерации, которое, правда, существенно отличается от перемещения через границы государств. Оно может носить массовый характер, например, когда организуются определенные (большие по численности) группы переселенцев, которым предоставляется помощь со стороны государства. Такое переселение может быть организовано самим государством, например для освоения малообжитых территорий (Крайнего Севера или Дальнего Востока России). В связи с этим возникает вопрос: являются ли такие переселенцы мигрантами?

В настоящее время в российском законодательстве отсутствует нормативное определение понятия «мигрант». В рамках Содружества Независимых Государств правовым актом, который регулирует вопросы, связанные с понятием «мигрант», является Решение «О Концепции сотрудничества государств – участников Содружества Независимых Государств в противодействии незаконной миграции» (Астана, 16 сентября 2004 г.), участницей которого является и Российская Федерация, согласно которому мигрантом считается «гражданин государства – участника СНГ, третьего государства или лицо без гражданства, соблюдающие правила въезда, выезда, пребывания или транзитного проезда через территорию государства – участника СНГ». Однако это определение может применяться, как отмечено в самом Решении, только для целей указанного документа, т. е. для регулирования международной миграции населения в рамках Содружества Независимых Государств.

Согласно определению Экономического Суда СНГ понятие «мигрант» является родовым и включает все категории лиц, осуществляющих пространственные перемещения, вне зависимости от причин перемещений, их длительности и пространственных границ[152]152
  См.: Решение Экономического Суда СНГ от 11 сентября 1996 г. № С-1/14-96.


[Закрыть]. Вместе с тем необходимо учитывать, что конституционное право на свободу передвижения, более подробная регламентация которого установлена Законом РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-I «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», не является исключительно правом мигрантов[153]153
  См.: Хабриева Т. Я., Андриченко Л. В., Елеонский В. О. Концепция развития миграционного законодательства // Концепции развития российского законодательства. М., 2004. С. 756.


[Закрыть]. Очевидно, что не каждое лицо, пользующееся правом на свободу передвижения, может быть признано мигрантом исходя из целей государственно-правового регулирования миграционных отношений. Например, лицо, совершающее кратковременную туристическую поездку или оставляющее место временного пребывания, едва ли целесообразно признавать таковым.

Семантический анализ термина «миграция» показывает, что он образован от латинского «migratio», что дословно означает «переход», «переезд», «переселение». Таким образом, он обозначает пространственное перемещение людей. Именно так определяется и трактуется это понятие практически во всех современных словарях и иной литературе. Однако для научно-правового определения понятия мигранта этого недостаточно. Необходимы дополнительные критерии, позволяющие дифференцировать пространственные перемещения людей[154]154
  В этом основной недостаток определения мигранта как физического лица, въезжающего на территорию государства или выезжающего за его пределы, а также перемещающегося внутри государства вне зависимости от причин (см.: Рекомендательный глоссарий терминов и понятий в сфере регулирования миграционных процессов в государствах-участниках СНГ, принятый на двадцать девятом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ (постановление № 29-5 от 31 октября 2007 г.).


[Закрыть].

Так, Л. Л. Рыбаковский подчеркивает необходимость понимания миграции как законченного вида территориального перемещения, завершающегося сменой постоянного места жительства[155]155
  См.: Рыбаковский Л. Л. Миграция населения. Вып. 5. Стадии миграционного процесса. М., 2001. С. 19.


[Закрыть]. В. М. Баранов выделяет в качестве важного элемента цель миграции – поиск лучших условий жизни и необходимость констатации системы правоотношений, контролируемых государством[156]156
  См.: Баранов В. М. Указ. соч. С. 44–49.


[Закрыть]. М. Л. Тюркин обращает внимание на определенную совокупность правовых отношений, складывающихся у мигрантов в процессе территориальных перемещений, обусловленных необходимостью их государственного регулирования, реализацией личных интересов и, как правило, влекущих за собой приобретение мигрантами в последующем нового правового статуса[157]157
  См.: Тюркин М. Л. Сущность, структура и перспективы совершенствования миграционного процесса в Российской Федерации // Государство и право. 2004. № 9. С. 97–100.


[Закрыть].

Полагаем, что мигрантом может признаваться любое физическое лицо, независимо от его общего правового статуса – гражданин, иностранный гражданин, лицо без гражданства. Для того чтобы получить статус мигранта, как представляется, лицо должно, во-первых, покинуть прежнее место жительства или пребывания. Во-вторых, его переезд должен сопровождаться пересечением установленных государственных либо административных границ. Упомянутый выше Закон РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-I закрепляет необходимость регистрации граждан по месту жительства (месту пребывания), которая в то же время не является частью процедуры переселения (миграции), если гражданин не меняет место жительства или меняет его, не пересекая границы. Таким образом, и понятие миграции, и понятие мигранта существуют только в привязке к причинам пространственных перемещений, их длительности и предполагают пересечение лицом определенных пространственных границ. В-третьих, территориальное перемещение должно быть подчинено определенной цели, подтвержденной мотивацией приспособиться к новой среде либо приспособить эту среду для своего выживания и развития[158]158
  См.: Собольников В. В. Понятие, сущность и субъекты миграционной преступности // Современное право. 2005. № 8.


[Закрыть]. В качестве такой цели могут выступать стремление обезопасить свою жизнь и жизнь членов семьи, создать им лучшие материальные условия, воссоединиться с родственниками и др. И, наконец, в-четвертых. Это лицо в результате передвижения должно получить специальный правовой статус, регулируемый законодательством и отличный от общего правового статуса (гражданина, иностранного гражданина, лица без гражданства). При этом лицо, естественно, не теряет и своего общего правового статуса, сохраняя за собой все вытекающие из содержания этого статуса права и обязанности. Совершая территориальное перемещение, мигрант становится субъектом права, участником правоотношений. Как человек он имеет общую правоспособность и дееспособность (например, пользуется конституционным правом на неприкосновенность личности, покупает необходимые ему товары), но, будучи мигрантом, обладает специальной правоспособностью, становится субъектом миграционных отношений. Специальный правовой статус мигранта будет зависеть от различия категорий мигрантов (беженец, вынужденный переселенец, переселенец, иностранный работник и т. д.) и заключаться в дополнительных правах и обязанностях.

Классификация мигрантов может быть проведена по разным основаниям:

1) внешний мигрант (лицо, перемещающееся через границы государств) и внутренний мигрант (лицо, которое перемещается без пересечения государственной границы);

2) добровольный мигрант (репатриант, добровольный переселенец) и мигрант вынужденный (беженец, вынужденный переселенец);

3) мигрант-работник и мигрант, переселяющийся не для трудовой деятельности, а по другим причинам (например, исключительно в целях воссоединения с семьей) и др.

Как уже отмечалось, процессы миграции населения могут быть обусловлены как желанием самих людей, так и обстоятельствами, от воли людей не зависящими. Отсюда и возникают две основные категории мигрантов: добровольные и вынужденные переселенцы. Однако не любая смена места жительства признается переселением с точки зрения миграционного права. Специальный статус приобретают только те лица, которые в результате переселения получают дополнительные права и обязанности.

Таким образом, мигрантом может признаваться лицо, которое совершает пространственное перемещение через границы государственных или территориальных образований, связанное с целевым изменением им места жительства (места пребывания) на неопределенный либо определенный срок, и получает в результате этого специальный правовой статус.

Понятие «мигрант» носит обобщенный, собирательный характер (беженцы, вынужденные переселенцы, переселенцы, трудящиеся-мигранты и т. п.). В нем в самом общем виде отражены все основные признаки, присущие всем категориям мигрантов. Более того, когда мы говорим о специальном правовом статусе мигрантов, мы имеем в виду лишь то, что этот статус принадлежит конкретной категории мигрантов, поскольку специального правового статуса мигранта как такового не существует. Следует также подчеркнуть, что предоставление специального правового статуса в данном случае обусловлено необходимостью восстановления или сохранения за такими лицами общего правового статуса с целью обеспечить им равенство в доступе к основным правам и свободам и предотвратить дискриминацию, а не установить привилегированное положение за счет государственных преференций.

Для юридического исследования важное значение имеет также вопрос: является лицо легальным или нелегальным мигрантом. Для юридических классификаций понятие законной и незаконной миграции и, соответственно, определения «легального» или «нелегального» статуса мигранта[159]159
  В целом к незаконным мигрантам относятся две группы лиц. Первую группу составляют те, кто приезжает нелегально (например, тайно, по поддельным документам и т. п.). Вторая группа, более многочисленная, – это мигранты, которые въезжают в страну легально, но остаются в ней дольше разрешенного срока. Следует согласиться с мнением Глобальной комиссии по международной миграции о том, что не вполне корректно, особенно в правовых актах, говорить о «незаконных» или «нелегальных мигрантах» (равно как и о «легальных» или «законных мигрантах»), поскольку мигрант, как любое физическое лицо, не может быть «незаконным» или «нелегальным». Безусловно, применительно к данному случаю более уместно говорить о мигрантах, законно или незаконно находящихся на территории государства, или мигрантах с законным или незаконным (регулируемым или нерегулируемым) статусом (см.: Миграция во взаимосвязанном мире: новые направления деятельности: Доклад Глобальной комиссии по международной миграции // 1 K REF / 05 / 0/ 2006/ P. 86). В связи с тем, что понятие «нелегальности» несет отпечаток «криминальности», но не все незаконные мигранты могут быть отнесены к преступникам, ряд международных и региональных организаций, таких как МОМ, МОТ и Совет Европы, используют термин «нерегулярная миграция». В то же время ЕС настаивает на применении термина «нелегальная миграция». Нельзя не учитывать и того очевидного факта, что такие понятия, как «незаконный» или «нелегальный мигрант», достаточно распространены в настоящее время в литературе и правовых актах.


[Закрыть] имеет первостепенное значение.

Для пресечения незаконной миграции необходимо четко определить понятие мигрантов, незаконно въехавших или находящихся на территории государства или части территории государства (или так называемых мигрантов с нелегальным или нерегулируемым правовым статусом). По Соглашению о сотрудничестве государств – участников Содружества Независимых Государств в борьбе с незаконной миграцией от 6 марта 1998 г.[160]160
  Содружество. Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ. 1998. № 1. С. 81–86.


[Закрыть] «незаконные мигранты» – иностранные граждане и лица без гражданства, нарушившие правила въезда, выезда, пребывания или транзитного проезда через территорию государства, установленные ее национальным законодательством. Вполне очевидно, что приведенное определение в большей степени применимо для целей международного акта. В связи с этим целесообразно дать соответствующее определение мигранта, незаконно въехавшего или находящегося на территории Российской Федерации, и во внутреннем российском законодательстве. При этом оно будет иметь более широкое значение, чем понятие «иммигрант, незаконно въехавший или находящийся на территории Российской Федерации», поскольку будет относиться и к гражданам Российской Федерации, незаконно пребывающим на определенной территории (например, граждане, нарушившие ограничения на въезд и (или) постоянное проживание на территории ЗАТО)[161]161
  80–90 % незаконных мигрантов в Российской Федерации являются экономическими мигрантами. Принимая во внимание масштабность этого явления, требуются меры по его сокращению. Одним из способов уменьшения числа незаконных мигрантов, применяемых за рубежом (Греция, Италия, Португалия, Испания), является их регуляризация (легализация лиц, отвечающих определенным требованиям). В 2005 г. регуляризация была проведена в 10 пилотных регионах России (Краснодарский край, Красноярский край, Приморский край, Московская область, Сахалинская область, Москва, Санкт-Петербург, Екатеринбург, Иркутск) в отношении мигрантов, которые незаконно работали в стране более трех месяцев. Было легализовано 7400 мигрантов. Пилотная регуляризация сразу принесла в бюджет государства 40 миллионов рублей. Ежегодно легализованные трудящиеся-мигранты вносят в казну около 380 млн. руб.


[Закрыть].

Прибывая в страну или перемещаясь по ее территории, мигрант, независимо от легальности его нахождения, становится субъектом права, участником правоотношений. Как человек, он имеет общую правоспособность и дееспособность (например, пользуется конституционным правом на неприкосновенность личности, покупает необходимые ему товары), но, становясь мигрантом, приобретает специальную правоспособность, становится субъектом миграционных отношений. При этом особенность такой юридической категории, как «статус», предполагает для мигранта прохождение определенных процедур, регламентирующих начало (приобретение), состояние и завершение (утрата или лишение) статуса.

Положение мигранта может зависеть и от того, является он гражданином России, иностранцем или лицом без гражданства, т. е. каков его общий правовой статус. Статус гражданина дает ему все права, которые не будут иметь другие категории лиц. Поэтому внутренняя миграция осуществляется на основе равных возможностей свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства в пределах Российской Федерации для каждого, кто законно находится на ее территории. Внешняя миграция связана с государственным иммиграционным контролем над миграционными потоками иностранных граждан и лиц без гражданства.

До получения гражданства правовой статус мигранта – это статус физического лица, которое в конституционном праве определяется как «человек». В соответствии с этим мигрант имеет права человека как социобиологического существа и физического лица с позиций права. В отличие от прав, принадлежащих гражданину, эти права обозначаются в Конституции РФ формулировкой «каждый имеет право…». Такие положения относятся и к мигранту. Среди них личные права, принадлежащие мигранту как личности, определенные политические и социально-экономические права. Они установлены и могут быть изменены только Российской Федерацией. Органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны содействовать осуществлению конституционных прав и защищать их. Физические и юридические лица обязаны уважать права мигранта и не нарушать их. Для осуществления конституционных прав в Российской Федерации действует обширное законодательство. Если в законах не сделано каких-либо исключений (а это возможно только на федеральном уровне), – законодательство относится в равной мере как к мигранту, так и к гражданам Российской Федерации.

Так, мигранты-иностранцы имеют право на свободу передвижения в личных или деловых целях в пределах Российской Федерации на основании документов, выданных или оформленных им в соответствии с федеральным законодательством, за исключением посещения территорий, организаций и объектов, для въезда на которые в соответствии с федеральными законами требуется специальное разрешение. Временно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин не вправе по собственному желанию изменять место своего проживания в пределах субъекта РФ, на территории которого ему разрешено временное проживание, или избирать место своего проживания вне пределов указанного субъекта РФ.

Объем политических прав внешнего мигранта гораздо у́же, чем права гражданина Российской Федерации. Так, постоянно проживающие в Российской Федерации иностранные граждане в случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в местном референдуме. В то же время иностранные граждане в Российской Федерации не имеют права избирать и быть избранными в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, а также участвовать в референдуме Российской Федерации и референдумах ее субъектов.

Право участвовать в управлении делами государства в Конституции РФ отнесено к правам граждан Российской Федерации. Иностранцы не имеют права находиться на государственной гражданской службе (если иное не предусмотрено международным договором РФ), а также, если они не являются гражданами иностранных государств – участников международных договоров РФ, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право находиться на муниципальной службе, – то и на муниципальной службе. Существуют и иные ограничения прав внешних мигрантов.

Что касается обязанностей, то некоторые из них присущи всем категориям мигрантов, поскольку они вытекают из общего конституционного статуса граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Российской Федерации. Речь идет, например, об обязанности соблюдать Конституцию и законодательство РФ, которая равным образом распространяется на всех лиц, независимо от их статуса и принадлежности к гражданству.

Важное значение для статуса мигранта как участника миграционных правоотношений имеет постоянный или временный характер его миграции. Правовое положение мигрантов, переезжающих в Россию на постоянное место жительства, отличается от статуса временных мигрантов, прибывающих по особой квоте, ежегодно устанавливаемой Правительством РФ, для трудовой деятельности.

Состояние мигранта, а следовательно, правовой статус мигрантов – явление, как правило, непостоянное. Он имеет временные рамки и действует до тех пор, пока лицо имеет те особенности, которые и позволяют обособить его среди других лиц. В частности, в случае приобретения гражданства Российской Федерации статус беженца прекращается. В России он получает равные права с другими гражданами и пользуется такой же защитой со стороны российского государства, что и другие граждане. В некоторых зарубежных странах понятие «иммигрант» в обиходе и законодательстве сохраняется гораздо дольше. Это выражается, например, в том, что лица, которые приобрели гражданство путем иммиграции в страну, и после его получения бывают ограничены в некоторых правах (иногда сроком до 10 лет).

Таким образом, предложенное определение мигранта позволяет выявить общие признаки, которые присущи всем категориям мигрантов, но необходимо исследование особенностей правового статуса отдельных категорий мигрантов.

§ 2. Переселенцы

Понятие «переселенец» закрепилось в законодательстве РФ на начальных этапах формирования постсоветской государственности. Это было обусловлено историческими реалиями, связанными с появлением на постсоветском пространстве новых независимых государств, а отсюда – увеличением миграционных потоков в Российскую Федерацию и из нее граждан новообразовавшихся государств. В этой связи во второй половине 1990-х годов Россией на межправительственном уровне были заключены ряд соглашений о регулировании процесса переселения и защите прав переселенцев[162]162
  К числу соглашений о регулировании процесса переселения и защите прав переселенцев относятся соглашения, заключенные на межправительственном уровне между Российской Федерацией и такими государствами, как: Армения (1997 г.), Азербайджан (1997 г.), Грузия (1994 г.), Кыргызстан (1995 г.), Таджикистан (1992 г.), Туркменистан (1993 г.), Казахстан (1998 г.), Беларусь (1996 г.), Украина (2001 г.), Латвия (1993 г.), Эстония (1993 г.). Из всех заключенных Российской Федерацией соглашений, касающихся содействия добровольному переселению, в настоящее время действуют только соглашения с Латвийской Республикой, с Кыргызской Республикой, Республикой Туркменистан, Республикой Армения и Республикой Азербайджан, поскольку именно в отношении данных соглашений в дальнейшем были приняты протоколы о порядке их реализации.


[Закрыть].

Цель соглашений состояла в необходимости упорядочить процесс добровольного переселения и облегчить его для граждан единого ранее государства в связи с его распадом, закрепить имущественные, финансовые и жилищные гарантии переселенцам и членам их семей. При этом впервые нашло отражение и нормативное определение понятия «переселенца». Однако единой дефиниции в заключенных в тот период двусторонних соглашениях Российской Федерации с иностранными государствами по содействию добровольному переселению выработано не было. В каждом соглашении определено свое понятие «переселенец», применяемое только для целей данного документа.

Заключение соглашений о регулировании процесса переселения и защите прав переселенцев явилось, по сути, первым этапом политики репатриации российских соотечественников, которая стала одним из важнейших компонентов миграционной политики России, начиная с того времени и до настоящего периода.

Отсутствие в Российской Федерации специального законодательства, в котором бы нашло отражение понятие переселенцев, определение статуса переселенцев, а также членов их семей, содержание и объем осуществляемых в отношении них мер государственной поддержки, на первом этапе содействия добровольному переселению соотечественников в определенной мере негативно сказалось на развитии самого процесса добровольного переселения и, по сути, явилось одной из главных причин некоторого торможения процесса переселения к 2004 г. Не были приняты надлежащие меры как на федеральном, региональном, так и на местном уровнях по адаптации переселенцев в России, их интеграции в те социально-экономические условия, в которых они оказались по новому месту жительства на территории Российской Федерации. В конечном итоге это привело к существенному снижению потока переселенцев из-за рубежа[163]163
  См. об этом: Мукомель В. Миграционная политика России: Постсоветские контексты. М., 2005. С. 57.


[Закрыть]. При этом с конца 1990-х годов Россия столкнулась с такими социальными и экономическими проблемами, как изменение численности населения, связанное с его убылью[164]164
  Так, за прошедшие 5 лет население России сократилось на 3,5 млн. человек. В среднем ежегодно рождается 1,5 млн. человек, а умирает – 2,3 млн. Таким образом, ежегодно численность населения уменьшается на 700 тыс. человек. С 2000 г. коэффициент рождаемости составляет 1,35 (число детей, рожденных одной женщиной). Существующее положение может привести к тому, что к 2025 г. население России уменьшится до 115–120 млн. человек, причем после 2015 г. численность начнет уменьшаться на более чем 1 млн. человек ежегодно.


[Закрыть], дефицит трудовых ресурсов, в том числе высококвалифицированных специалистов и рабочих. Решить эти проблемы в полной мере только в рамках двусторонних соглашений о регулировании процесса переселения уже не представлялось возможным, поскольку в них нельзя было закрепить систему мер, стимулирующих переселение соотечественников в Россию.

Названные проблемы по-разному коснулись субъектов РФ. Так, численность населения Красноярского края на протяжении последних лет постепенно сокращалась от 3 млн. человек в 2002 г. до 2,9 млн. человек в 2005 г., т. е. на 3 %. Подобные тенденции характерны и для ряда других регионов Российской Федерации. Особое внимание необходимо обратить на Дальний Восток. После Великой Отечественной войны туда переехало более 1,2 млн. человек. На столько же человек население этого региона уменьшилось за период с 1990 по 2002 г. Половина переехала в центральные и западные регионы страны, вторую часть составила естественная убыль населения. Сегодня в этом значительном по территории регионе проживает немногим более 6 млн. человек.

Трудовая мобильность населения привела ряд субъектов РФ к потере высоквалифицированных трудовых ресурсов, в том числе занятых в сфере науки. Сокращение трудовых ресурсов отрицательно сказывается на экономическом росте, на развитии наукоемких секторов, на обеспечении безопасности Российского государства. Например, отмечается, что в 2006 г. в Тюменской области инвестиции в инновации по сравнению с 2001 г. увеличились более чем в 12 раз и составили свыше 9 млрд. рублей. Вместе с тем устойчиво отрицательная тенденция демографических процессов (в период 1999–2006 гг. население Тюменской области сократилось почти на 40 тыс. человек), низкий удельный вес сложной и наукоемкой продукции в общей структуре производимой продукции, недостаточное развитие высокотехнологичных производств, наряду с другими серьезными проблемами социально-экономического развития области, настоятельно требуют принятия согласованных мер по выравниванию сложившейся ситуации.

Нельзя было не замечать и того факта, что существовавшая в Российской Федерации недостаточная эффективность системы мер по стимулированию переселения соотечественников имела место на фоне активизировавшихся усилий ряда стран СНГ и Балтии по возвращению своих соотечественников.

Столкнувшись с названными проблемами, Российская Федерация изменила подход к решению проблемы добровольного переселения, сконцентрировав усилия уже не столько на международном уровне (в виде заключения соглашений о переселении), сколько на обеспечении активной целенаправленной поддержки переселенцев путем оказания им непосредственной помощи как в самом процессе переселения, так и в их последующем территориальном расселении и социально-экономической поддержке внутри страны в целях их более быстрой адаптации к местным условиям и интеграции в состав постоянного населения России. Указанные меры нашли отражение в уже упоминавшейся Государственной программе по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, утвержденной 22 июня 2006 г. Указом Президента РФ № 637. Нельзя не отметить, что принятие Программы было во многом подготовлено рассмотренными выше соглашениями Российской Федерации с рядом зарубежных государств о регулировании процесса переселения и защите прав переселенцев.

Принятие Государственной программы можно отнести ко второму этапу (после заключения двусторонних соглашений о регулировании процесса переселения и защите прав переселенцев) государственной политики репатриации в отношении российских соотечественников за рубежом[165]165
  Речь в данном случае идет именно об организованном процессе переселения на государственном уровне. В то же время, что касается не организованных государством процессов переселения, то за последние несколько десятилетий Россия приняла значительное количество таких лиц. Так, по данным ФМС, в 1975–1988 гг. в РСФСР переехало в общей сложности более 13 млн. человек; а с 1989 по 2000 гг. Россия приняла еще 11 млн. человек. Это свидетельствует о том, что Российская Федерация способна принять и интегрировать значительное количество переселенцев на свою территорию.


[Закрыть]. Он характеризуется более активными и целенаправленными действиями по созданию миграционной привлекательности России для соотечественников из-за рубежа.

Государственная программа направлена на объединение потенциала соотечественников, проживающих за рубежом, с потребностями развития российских регионов. Программой дополняется разработанная в государстве, в том числе на уровне ряда национальных проектов, система мер по стимулированию рождаемости, снижению смертности и регулированию миграции с тем, чтобы стабилизировать численность населения России.

Цели Государственной программы – стимулировать и организовать процесс добровольного переселения в Российскую Федерацию соотечественников на основе повышения привлекательности ее субъектов, а также компенсировать естественную убыль населения в стране в целом и в ее отдельных регионах за счет привлечения переселенцев на постоянное место жительства в Российскую Федерацию и интегрировать иммигрантов в российское общество на основе уважения к его языку, культуре, религии, обычаям и традициям, а также жизненному укладу.

По сути, в Государственной программе впервые была поставлена задача четко сориентировать миграционные потоки добровольных переселенцев с целью привлечь их в наиболее заинтересованные в переселенцах регионы и оттянуть их от регионов с излишне высокой плотностью населения, имеющих репутацию экономически благополучных, но в которых отсутствуют реальные возможности создания для переселенцев жилищной и социальной инфраструктуры, имеет место напряженность на рынке труда, а также, как результат, – усиливается социальная напряженность. С другой стороны, принятие Государственной программы основывалось на том, что привлечение переселенцев в субъекты Федерации позволит создать конкуренцию иностранной рабочей силе и будет способствовать вытеснению нелегальной трудовой миграции. Это снизит социальную напряженность в регионах, уменьшит диспропорции развития региональных рынков труда, сократит вывоз трудовыми мигрантами денежных средств с территории России.

Государственная программа опирается на региональные программы переселения соотечественников. По сути, они взаимно дополняют друг друга. В настоящее время региональные программы разработаны и согласованы с Правительством РФ в 12 субъектах Федерации. Это так называемые регионы «первой очереди»: Красноярский, Приморский и Хабаровский края, Амурская, Иркутская, Калининградская, Калужская, Липецкая, Новосибирская, Тамбовская, Тверская и Тюменская области. Аналогичные программы также подготовлены, хотя пока не согласованы с Правительством РФ, еще в 58 субъектах Федерации; из них свыше 30 регионов «второй очереди» предусмотрели начало переселения соотечественников уже в 2007 г. Таким образом, налицо постепенное нарастание активности субъектов Федерации в данной сфере[166]166
  См.: Маняткин Е. Каждый соотечественник – это судьба. ФМС отвечает на актуальные вопросы // Российская миграция. 2007. № 8. С. 31, 32.


[Закрыть].

Реализации Государственной и региональных программ способствует большой массив подзаконных актов, детально регламентирующих все основные мероприятия программ. Так, уже принято 11 постановлений и около 15 распоряжений Правительства РФ, непосредственно направленных на реализацию положений Государственной программы. Исполнение названных документов подкреплено системой ведомственных актов. Можно отметить, что на сегодняшний день планируемая правовая база реализации Государственной программы на федеральном уровне в основе своей уже практически подготовлена. Помимо нормативно-правового, отработаны также и другие механизмы реализации Государственной программы (организационные, методические, информационные, экономические, финансовые и др.).

На основании изложенного можно сделать вывод, что условия приобретения лицом статуса переселенца и объем присущих этому статусу прав и обязанностей зависят от подхода в регулировании этого субинститута миграционного права: международными договорами или законодательством РФ.

Общим для них является непременное соблюдение следующих условий получения статуса переселенца:

1) добровольное оставление лицом государства своего постоянного проживания;

2) переезд на постоянное место жительства на территорию другого государства.

Анализ двусторонних соглашений Российской Федерации с иностранными государствами показывает, что переселенцами в России могут признаваться:

1) по одним соглашениям – только граждане своего государства, проживающие на территории другого государства – участника соглашения и переезжающие на территорию государства своей гражданской принадлежности.

Так, в Соглашении между Правительством Российской Федерации и Правительством Азербайджанской Республики о регулировании процесса переселения и защите прав переселенцев 1997 г. под переселенцем понимается «лицо, добровольно покидающее государство своего постоянного проживания и переезжающее на постоянное место жительства на территорию государства своего гражданства»[167]167
  См.: Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Азербайджанской Республики о регулировании процесса переселения и защите прав переселенцев (Москва, 3 июля 1997 г.). // СЗ РФ. 2004. № 25. Ст. 2487.


[Закрыть]. Добровольный характер переселения подтверждается и тем, что стороны специально оговорили недопустимость любого принуждения лиц к переселению.

Близким к названному является и определение, закрепленное в Соглашении между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан о регулировании процесса переселения и защите прав переселенцев 1998 г. Согласно этому документу, переселенцем может считаться только «гражданин государства одной из Сторон, добровольно покидающий территорию государства своего постоянного проживания и переезжающий на постоянное место жительства на территорию государства своего гражданства»[168]168
  См.: Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан о регулировании процесса переселения и защите прав переселенцев (Москва, 6 июля 1998 г.) // СЗ РФ. 2000. № 35. Ст. 3551.


[Закрыть].

Таким образом, лицо, для того чтобы получить статус переселенца, должно либо иметь, либо предварительно получить гражданство государства, в которое оно намеревается переехать на постоянное место жительства. Требование о наличии гражданства существенно ограничивает круг лиц, которым может быть предоставлен статус переселенца в соответствии с названными соглашениями;

2) по другим соглашениям – лица, имеющие право на приобретение российского гражданства в упрощенном порядке. В качестве примера здесь можно назвать Соглашение между Российской Федерацией и Украиной о регулировании процесса переселения и защите прав переселенцев, подписанное в Харькове 16 февраля 2001 г.[169]169
  См.: ИБД «Международные правовые акты» СПС «КонсультантПлюс».


[Закрыть]

Применение указанных соглашений для каждого переселенца носит однократный характер. Под действие соглашений не подпадает целый ряд категорий лиц, к числу которых относятся:

беженцы;

трудящиеся-мигранты и моряки;

лица, осужденные за совершение преступлений и находящиеся в местах лишения свободы;

лица, выезд которых затрагивает интересы безопасности государства постоянного проживания до прекращения действия обстоятельств, препятствующих выезду;

лица, выезд которых отложен до исполнения ими имущественных обязательств, с которыми связаны интересы сторон соглашения, государственных, кооперативных, общественных или иных организаций и учреждений, частных лиц;

лица, временно находящиеся на территории государства в связи с учебой, частными и деловыми поездками.

По некоторым из указанных соглашений статус переселенца не распространяется также на военнослужащих, находящихся на действительной военной службе, и членов их семей.

Кроме того, соглашения не распространяются на лиц, переселяющихся самостоятельно без получения соответствующего документа, подтверждающего статус переселенца.

Установление названных выше ограничений проистекает из необходимости сохранения интересов государства, а также обеспечения прав и интересов других лиц, перед которыми изъявившие желание на переселение лица несут какие-либо обязательства. Что касается нераспространения действия названных соглашений на беженцев, а также трудящихся-мигрантов, то это обусловлено, прежде всего, спецификой причин и целей перемещения, что вызывает необходимость регулировать возникающие отношения особо.