Текст книги "Миграционное право России. Теория и практика"

В названной статье предусматривается уголовная ответственность не только за нарушение равноправия, причинившее вред правам и законным интересам лица. Преступление, предусмотренное ст. 136 УК РФ, посягает на конституционное право человека быть равными с другими вне зависимости от места жительства (в отношении внутренней миграции), а в ряде случаев – вне зависимости от гражданской принадлежности (в отношении прибывших из-за рубежа). Ведь основные права и свободы человека распространяются в Российской Федерации и на иностранных граждан и лиц без гражданства.

Нарушение этого конституционного права может быть выражено в ограничении прав гражданина в зависимости от места его жительства, но независимо от каких-либо индивидуальных качеств лица. Ограничение конституционного права гражданина, например, может быть выражено в предпочтении других лиц при приеме на работу, учебу, в то время как объективно гражданин обладал преимуществом, и он должен был быть принят на работу. Либо место жительства становится основой для решения вопроса об увольнении гражданина (например, при сокращении рабочих мест). Нарушение данных конституционных прав может быть выражено и в иных формах.

Рассматриваемое преступление будет оконченным лишь в случае причинения вреда правам и законным интересам граждан; оно может быть совершено только с прямым умыслом. Виновный осознает, что нарушает равноправие, гарантированное Конституцией РФ, предвидит возможность или неизбежность причинения вреда правам и законным интересам граждан России либо иностранным гражданам, лицам без гражданства и желает причинить этот вред.

В части 2 ст. 136 УК РФ установлено, что то же деяние, совершенное лицом с использованием своего служебного положения, наказывается штрафом в размере от 100 до 300 тыс. руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до 2 лет, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до 5 лет, либо обязательными работами на срок от 120 до 240 часов, либо исправительными работами на срок от одного года до 2 лет, либо лишением свободы на срок до 5 лет. Таким образом, предусматривается квалифицирующий признак, к которому законодатель относит использование служебного положения при нарушении равноправия граждан. Нарушение равноправия, совершенное лицом с использованием своего служебного положения, может быть выражено, например, в выдаче незаконных премий, вознаграждений, надбавок к заработной плате, пенсии, пособий, заведомо незаконном назначении на должность и т. п. Такого вида нарушения должны квалифицироваться по совокупности статей, предусматривающих ответственность за соответствующее должностное преступление.

Учитывая широкий спектр преступлений, совершаемых незаконными мигрантами на территории Российской Федерации, и рост их численности, представляется необходимым дополнить ст. 63 УК РФ таким обстоятельством, отягчающим наказание, как незаконное нахождение на территории Российской Федерации. Аналогичным обстоятельством можно дополнить ст. 4.3 КоАП РФ «Обстоятельства, отягчающие административную ответственность».

Следует также отметить, что необходим тщательный учет всех въезжающих на территорию Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства. С этой целью представляется целесообразным создание электронного банка данных таких лиц, который содержал бы все основные сведения о них, включая биометрические характеристики.

Особенно важен учет правонарушителей из числа иностранных граждан и апатридов, въезжающих, находящихся или покидающих территорию России. В этой связи в указанном банке данных было бы продуктивным формирование списков правонарушителей, с указанием состава, места, времени, количества и иных обстоятельств совершенных ими правонарушений, включая материалы, не вошедшие в административное или уголовное дело либо по которым не была собрана достаточная доказательственная база. Формирование такого рода «черных списков» иностранных граждан и лиц без гражданства практикуется в некоторых зарубежных странах, что позволяет эффективно выявлять лиц, чей въезд на территорию соответствующего государства нежелателен и, как следствие, отказывать им в предоставлении визы или иного разрешения на въезд.

Таким образом, развитие российского законодательства, устанавливающего ответственность в сфере миграционных отношений, в целом происходит в русле общемировых тенденций[280]280
  См. подробно гл. V.


[Закрыть], имеющих место в странах, привлекательных для нелегальной миграции. Вместе с тем, с учетом остроты и масштабов проблемы нелегальной миграции в нашей стране, следует констатировать, что темпы развития российского законодательства не вполне адекватны ситуации. Процесс развития указанного законодательства может быть оптимизирован через введение новых составов, устанавливающих ответственность за деяния, способствующие нелегальной миграции, а также через ужесточение санкций по имеющимся составам. При этом решающее значение будет иметь неотвратимость наказаний за правонарушения в сфере миграционных отношений.

Глава IV. Международное право и миграция населения

§ 1. Международное правовое регулирование миграционных отношений: глобальное измерение

За последнее столетие проблема миграции превратилась в общемировую проблему, которая затрагивает население всех континентов. На этой основе происходит объединение усилий государств, мирового сообщества в целях оказания влияния на данные перемещения. Последнее в немалой степени вызвано необходимостью обеспечения национальной безопасности в связи с ростом транснациональной организованной преступности и терроризма.

Особенностью современной международной миграции населения является выдвижение на первый план экономического фактора. Хотя в связи с наличием внутренних межнациональных вооруженных конфликтов во многих регионах мира по-прежнему наблюдается большой поток беженцев и лиц, перемещенных внутри страны[281]281
  См.: Доклад Исполнительного комитета программы Верховного комиссара о работе его пятьдесят четвертой сессии (Женева, 29 сентября – 3 октября 2003 г.) // А / АС. 96/987. 10 October 2003. Р.17; Доклад Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев. Резюме. Основная сессия 2002 г. // Е / 2002 / 14. Р. 9.


[Закрыть]. Поэтому в зависимости от вида миграции в системе международного права отдельно можно выделить непосредственно акты и нормы, составляющие «международное беженское право»; международные правовые акты, направленные на регулирование добровольной, прежде всего трудовой, миграции населения; наконец, существенная группа международных правовых актов и норм посвящена предотвращению и пресечению незаконной миграции.

Международно-правовая защита беженцев и лиц, перемещенных внутри страны. В создании современной системы международно-правовой защиты беженцев и лиц, перемещенных внутри страны, можно выделить два основных этапа.

Первый этап связан с деятельностью Лиги наций после Первой мировой войны, когда вопрос о беженцах только начал рассматриваться как международная проблема, которую необходимо решать. В 1921 г. Лига наций назначила первого Верховного комиссара по делам беженцев (Фритьофа Нансена)[282]282
  См.: Положение беженцев в мире. Пятьдесят лет гуманитарной деятельности. М.: УВКБ ООН, 2000. С. 1.


[Закрыть]. В ряде договоров и соглашений, заключенных под эгидой Лиги наций, удалось сформулировать главные критерии признания мигрантов беженцами:

1) лицо должно находиться за пределами страны своего происхождения;

2) лицо, покинувшее страну своего происхождения, не должно пользоваться защитой правительства этой страны.

Однако точного определения понятия «беженец» в тот период установить так и не удалось. При этом и сам процесс создания международной системы, способной реагировать на проблемы беженцев и управлять их решением, в то время шел достаточно медленно и носил скорее спорадический характер. Одни из наиболее крупных документов этого периода – Конвенция Лиги наций 1933 г., касающаяся международного статуса беженцев, и Конвенция 1938 г., касающаяся статуса беженцев из Германии, обеспечивали ограниченную защиту людям, вынужденным покинуть родные места. Значение этих документов в том, что в них впервые был закреплен такой важнейший принцип защиты беженцев, как принцип «невысылки» государствами легальных беженцев со своих территорий.

Начало второго этапа связано с окончанием Второй мировой войны, когда в Европе сложилась чрезвычайная ситуация в связи с появлением миллионов беженцев[283]283
  Известно, что во время Второй мировой войны и в первые послевоенные годы происходило крупнейшее в современной истории перемещение населения. Только по приблизительным оценкам, в мае 1945 г. в Европе было более 40 млн. перемещенных лиц, не считая немцев, бежавших от наступления советских войск на востоке, и иностранцев, в свое время угнанных в Германию на принудительные работы. Союзные державы, озабоченные проблемой массового перемещения людей, еще до окончания войны в 1943 г. учредили Администрацию помощи и восстановления в ООН (до официального учреждения самой Организации Объединенных Наций, произошедшего в июне 1945 г.), которая в июле 1947 г. была преобразована в Международную организацию по делам беженцев (МОБ) как непосредственное специализированное учреждение Организации Объединенных Наций. Хотя деятельность МОБ ограничивалась оказанием помощи европейским беженцам, она была первым международным органом, который занимался в комплексе всеми аспектами проблем беженцев. Ее функции охватывали репатриацию, установление личности, регистрацию и классификацию, заботу и помощь, правовую и политическую защиту, транспортировку, переселение и обустройство на новом месте. Однако МОБ не смогла до конца решить проблему беженцев в Европе. В конце 1951 г. в Европе все еще оставалось около 400 тыс. перемещенных лиц, но в феврале 1952 г. организация официально прекратила свое существование. Ее преемником, по сути, стало учрежденное в декабре 1949 г. Генеральной Ассамблеей ООН Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН), которое приступило к своей деятельности с 1 января 1951 г. УВКБ ООН – вспомогательный орган Генеральной Ассамблеи в соответствии со ст. 22 Устава ООН.


[Закрыть].

В этот период шло активное расширение понятия «беженец». Так, Уставом Международной организации по делам беженцев (МОБ) к числу беженцев были отнесены жертвы нацистского, фашистского или квислинговского режимов[284]284
  Квислинг Видкун (1887–1945) – организатор и лидер фашистской партии в Норвегии, содействовавший захвату Норвегии фашистской Германией.


[Закрыть]; иностранцы или лица без гражданства, оказавшиеся жертвами нацистского преследования. Кроме того, подтверждался статус беженцев для лиц, которые признавались таковыми до начала Второй мировой войны по признакам расы, религии, национальности или политических убеждений. Устав МОБ относил также к числу беженцев тех, кто не мог или не хотел воспользоваться защитой того государства, гражданином которого являлся и в котором жил прежде.

Сложившиеся основы международно-правового подхода к определению понятия «беженец» были закреплены в Уставе Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ). Устав подчиняет компетенции УВКБ, во-первых, переселенцев, которые подпадали под действие ранее заключенных договоров и соглашений. Кроме того, Устав относит к беженцам лиц, которые не могут вернуться, хотя обстоятельства, ставшие основанием для предоставления им статуса беженцев, перестали существовать. Связано это с тем, что отказ вернуться домой, как правило, вызван психологической травмой, ставшей следствием пережитых преследований.

Во-вторых, Устав распространяет полномочия УВКБ на других мигрантов, если их положение соответствует совокупности следующих обстоятельств:

1) лицо находится вне страны своей гражданской принадлежности или вне страны своего прежнего постоянного местожительства (последнее условие применяется для апатридов – лиц без гражданства);

2) его выезд из страны оказался вынужденным;

3) покинуть государство гражданской принадлежности (страну прежнего постоянного местожительства) его вынудили испытываемые или испытанные вполне обоснованные опасения преследований по признаку расы, религии, гражданства, политических убеждений или принадлежности к определенной социальной группе;

4) лицо, вынужденно покинувшее государство гражданской принадлежности, не пользуется (не может или не желает пользоваться) защитой этого государства, опасаясь преследований (характер преследований указан в п. 3);

5) лицо, не имеющее определенного гражданства и находящееся вне страны своего прежнего постоянного местожительства в результате упомянутых событий, не может или не желает вернуться в нее, опасаясь преследований, характер которых указан выше.

УВКБ ООН предоставляет свою помощь, таким образом, не только беженцам, но и другим категориям перемещенных и нуждающихся в помощи лиц. К ним относятся ищущие убежище лица; беженцы, которые вернулись домой, но все еще нуждаются в помощи в процессе своего возрождения к новой жизни; местные гражданские общины, которые непосредственно испытали на себе последствия передвижения масс беженцев, и, что, возможно, наиболее важно, – растущее число перемещенных внутри страны лиц (ПВЛ)[285]285
  См.: Денг Ф. Развитие международных подходов к проблеме лиц, перемещенных внутри страны // Правовые и социальные проблемы лиц, перемещенных внутри страны. М., 2003. С. 5–8.


[Закрыть]. Это те люди, которые, будучи вынуждены бежать из своих домов, не добрались до соседней страны и поэтому, в отличие от беженцев, не пользуются защитой международного права и не могут получить соответствующую помощь.

Примененный в Уставе УВКБ подход к определению понятия «беженец» не содержит временных или географических ограничений. Кроме того, более четко акцентировано внимание на обстоятельстве, что отсутствие защиты со стороны государства гражданской принадлежности (для апатридов – страны прежнего постоянного проживания) – главное отличие беженцев от обычных иностранцев.

В настоящее время определение понятия «беженец» в международном праве, как уже отмечалось, закреплено двумя основными документами – Конвенцией ООН о статусе беженцев 1951 г. (ст. 1) и Протоколом, касающимся статуса беженцев, 1967 г. (ст. 1). Положения указанных документов практически полностью воспроизводят подход к определению статуса беженца, примененный в Уставе УВКБ. Вместе с тем, если Конвенция предусматривает временные и географические ограничения (применяется в отношении стран, расположенных в Европе, и в отношении тех беженцев, которые стали таковыми в результате событий, происходивших до 1 января 1951 г., иными словами, к тем, кто стал беженцем в результате Второй мировой войны), то Протокол 1967 г. устраняет вышеназванные ограничения, обеспечивая более широкую сферу применения Конвенции. Его положения действуют в отношении любых государств и любых событий, как в прошлом, так и в будущем, в результате которых возникла или возникнет проблема беженцев. Единственным условием является присоединение государства к обязательствам, закрепленным упомянутыми Конвенцией и Протоколом. Причиной принятия Протокола стали потоки беженцев, имевшие место в различных регионах мира и после 1951 г., никак не связанные с послевоенной ситуацией в Европе. Таким образом, принятие Протокола к Конвенции позволило распространить действие ее положений на беженцев и из других регионов.

Исходя из указанных международно-правовых документов под понятием «беженец» подразумевается лицо, которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает ею пользоваться вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений.

Принятие названного понятия свидетельствует также, что теперь статус беженца устанавливается не только в отношении групп лиц, как это имело место до принятия Конвенции, но и для отдельных лиц, в каждом конкретном случае. Кроме того, определение стало носить общий характер, а не относиться к отдельным национальным группам (таким, как греки из Турции), как это было в период между двумя мировыми войнами.

Даже самое общее сопоставление понятия «беженец» по Конвенции с понятием, закрепленным в Законе о беженцах, свидетельствует о практически полном сходстве как их текстуального, так и смыслового содержания. Это подтверждает полную приверженность Российской Федерации выполнению взятых на себя международных обязательств в области защиты прав беженцев в ее внутреннем законодательстве.

Конвенция стала примером для ряда международных региональных документов. При этом в некоторых региональных международных правовых документах используется более широкая трактовка понятия «беженец». Так, в Конвенции Организации Африканского Единства (ОАЕ) 1969 г., регулирующей отдельные аспекты проблемы беженцев в Африке, термин «беженец» применяется и к лицам, которые вследствие внешней агрессии, оккупации, иностранного господства или событий, серьезно расстроивших общественный порядок в части или на всей территории страны их происхождения либо гражданства, были вынуждены покинуть место своего обычного проживания и искать убежища в ином месте за пределами страны своего происхождения или гражданской принадлежности. Аналогичные положения включены также в Картахенскую декларацию 1984 г.

В отличие от названных региональных документов, на основании Конвенции о статусе беженцев 1951 г. нельзя рассматривать в качестве беженцев лиц, ставших жертвами войны, или людей, спасающихся бегством от массового насилия, нарушений прав человека, экологических катастроф, агрессии или оккупации[286]286
  В силу различной трактовки понятия «беженец» УВКБ ООН в своих информационных материалах нередко обозначает беженцев, подпадающих под защиту ООН, как «мандатные», или «конвенционные», беженцы.


[Закрыть].

Из определения «беженец», установленного в этой Конвенции, вытекает, что лицо не может апеллировать к международной защите[287]287
  Понятие «международная защита» может рассматриваться в трех основных аспектах. Прежде всего, под международной защитой понимается определенная правовая концепция, на которой основывается деятельность УВКБ ООН в отношении беженцев и иных лиц, нуждающихся в защите. В то же время понятием «международная защита» обозначается основная, ориентированная на конкретную деятельность функция, заключающаяся в широком спектре инициатив на местах, предпринимаемых УВКБ в сотрудничестве с государствами. И наконец, в используемом контексте понятие «международной защиты» представляет собой услугу, которая лежит в основе мандата УВКБ и реализуется персоналом УВКБ в отношении конкретного лица // E / 2001 / 46. p. 12.


[Закрыть], если оно находится в пределах территориальной юрисдикции страны своей гражданской принадлежности или прежнего обычного местожительства. В то же время важно отметить, что преследование имеет место не обязательно в пределах границ данной страны. Опасения преследования могут проистекать из условий, возникших после того, как данное лицо по каким-либо иным причинам покинуло страну.

Кроме того, в тех случаях, когда какое-либо лицо имеет гражданство нескольких стран, выражение «страна его гражданской принадлежности» означает любую из стран, гражданином которой оно является. Такое лицо не считается лишенным защиты страны своей гражданской принадлежности, если без всякой действительной причины, вытекающей из вполне обоснованных опасений, оно не прибегает к защите одной из стран, гражданином которой оно является (ст. 1).

В Конвенции установлены основания, по которым статус беженца прекращается. Это происходит в случаях, когда лицо:

1) добровольно вновь воспользовалось защитой страны своей гражданской принадлежности; или

2) лишившись своего гражданства, снова его добровольно приобрело; или

3) приобрело новое гражданство и пользуется защитой страны своей новой гражданской принадлежности; или

4) добровольно вновь обосновалось в стране, которую оно покинуло или вне пределов которой оно пребывало вследствие опасений преследований;

5) не может отказываться от пользования защитой страны своей гражданской принадлежности, ибо обстоятельства, на основании которых оно было бы признано, более не существуют (согласно Конвенции данное положение не применяется, если лицо в состоянии привести достаточные основания, вытекающие из прежних преследований, для своего отказа пользоваться защитой страны своей гражданской принадлежности);

6) будучи лицом, не имеющим определенного гражданства, может вернуться в страну своего прежнего обычного местожительства, ибо обстоятельства, на основании которых оно было признано беженцем, более не существуют (согласно Конвенции данное положение не применяется, если лицо в состоянии привести достаточные основания, вытекающие из прежних преследований, для своего отказа вернуться в страну своего прежнего обычного местожительства).

Поскольку применение «прекращающих положений» влечет за собой прекращение статуса беженца, то при толковании указанных положений придерживаются ограничительного толкования: ни одна из причин, за исключением названных выше, не может оправдать лишение статуса беженца[288]288
  Следует проводить различие между прекращением и аннулированием статуса беженца. Аннулирование применяется в том случае, когда выясняется, что статус беженца был получен обманным путем либо что лицом, получившим его, были скрыты существенные факты, которые повлекли бы за собой применение исключающих положений.


[Закрыть].

Положения Конвенции не распространяются на тех лиц, которые пользуются защитой или помощью других органов или учреждений ООН, кроме Верховного комиссара ООН по делам беженцев. Кроме того, они не распространяются на лиц, за которыми компетентные власти страны, в которой они проживают, признают права и обязанности, связанные с гражданством этой страны. И наконец, данные положения не распространяются также на всех тех лиц, в отношении которых «имеются серьезные основания предполагать, что они:

a) совершили преступление против мира, военное преступление или преступление против человечности в определении, данном этим деяниям в международных актах, составленных в целях принятия мер в отношении подобных преступлений;

b) совершили тяжкое преступление неполитического характера вне страны, давшей им убежище, и до того как они были допущены в эту страну в качестве беженцев;

c) виновны в совершении деяний, противоречащих целям и принципам Организации Объединенных Наций».

Следует отметить, что именно данные установления нередко подвергаются серьезной критике. Речь, в частности, идет об использовании формулировки «серьезные основания предполагать». В критических оценках названных положений отмечается, что использование подобной формулировки позволяет государствам вольно толковать их и сужать рамки применения Конвенции на своей территории. Тем самым государства, по существу, ограничивают число лиц, которые могли бы претендовать на статус беженца[289]289
  См.: Who is a refugee?: A comparative case law stady. / Ed. Carlier J. Y., Vanheule D., Hullmann K., Galiano C. P. The Hague etc.: Kluwer law intern., 1997. XXI. P. 695.


[Закрыть].

Базовым общепризнанным международным принципом, установленным в отношении беженцев и просителей убежища, является принцип запрета их высылки или принудительного возвращения. При этом он не только рассматривается как принцип, закрепленный в ст. 33 Конвенции, но и признается частью международного обычного права. Таким образом, все государства должны соблюдать этот принцип, независимо от того, присоединились они к Конвенции 1951 г. или нет. При этом, исходя из требований Конвенции, беженцы не могут быть наказаны за незаконный въезд или пребывание на территории государства, если они прибывают из страны, где столкнулись с преследованием, и если они немедленно обращаются к властям за предоставлением убежища.

Статус беженца определяется законами его домициля (юридически оформленного места его пребывания) либо – при отсутствии такового – законами страны его проживания. В то же время безусловным считается правило, по которому все экономические, социальные и культурные права, закрепленные в международных актах о правах человека, участником которых является соответствующее государство, применимы в полном объеме к беженцам и искателям убежища.

Анализ основных прав беженцев, предусмотренных в международном праве, свидетельствует, что по отдельным правам им предоставляется национальный режим, предполагающий, что они пользуются правами и свободами наравне с гражданами принимающего государства[290]290
  См.: Зинченко Н. Н. Миграция населения: теория и практика международно-правового регулирования. М., 2003. С. 42.


[Закрыть] Это касается, прежде всего, ряда социальных, авторских прав, права на обращение в суды и некоторых других.

Наряду с национальным режимом по отдельным вопросам (например, при решении жилищного вопроса, при получении образования, приобретении имущества) может быть предоставлен режим наибольшего благоприятствования, означающий возможность для беженцев пользоваться правами и свободами в более выгодном режиме по сравнению с иными иностранными гражданами.

Государства – участники Конвенции взяли на себя обязательства по возможности облегчать ассимиляцию и натурализацию беженцев как наиболее незащищенных лиц[291]291
  Например, в Российской Федерации предусмотрен сокращенный срок постоянного проживания этих лиц на территории страны для получения российского гражданства по сравнению с иными иностранными гражданами (см. ст. 13 Федерального закона от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации»).


[Закрыть]; обеспечивать им право выбора места проживания и свободного передвижения по стране при условии соблюдения всех правил, применяемых для иностранцев.

Помимо определения основных прав для каждого беженца предусматриваются обязательства, в силу которых он, в частности, должен подчиняться законам и иным мерам, применяемым в государстве для поддержания общественного порядка.

Необходимо учитывать новую тенденцию в сфере международной защиты беженцев, связанную с тем, что в последнее время изменяется сама ситуация, в которой обеспечивается защита беженцев. Ее отличительной чертой становятся всплески насилия и систематические нарушения прав человека во многих регионах мира, меняющийся характер вооруженных конфликтов и самого перемещения населения. Торговля людьми, их незаконный провоз, злоупотребления процедурами предоставления убежища являются факторами, усугубляющими нынешнюю ситуацию. Характер современной ситуации, связанный с усилением борьбы против незаконной миграции при одновременном сохранении надлежащего удовлетворения насущных потребностей беженцев и просителей убежища, приводят к необходимости выработки новых дополнительных подходов к обеспечению международной защиты беженцев. В частности, это должно касаться выработки более четких стандартов по обеспечению качества убежища со стороны государств, установления дополнительных мер защиты в отношении групп с особыми потребностями в защите (женщин, детей, пожилых людей, инвалидов, ВИЧ-положительных лиц и жертв СПИДа), принятия надлежащих правовых процедур определения статуса беженца.

Угрозы совершения террористических актов приводят государства к необходимости ужесточения иммиграционного контроля. УВКБ ООН при этом считает, что пересмотр и усиление процедурных мер и мер безопасности, вызванных угрозой терроризма, являются необходимыми[292]292
  См.: UN Doc. A / AC. 96 / 965. P. 17.


[Закрыть]. Вместе с тем Верховный комиссар по делам беженцев, а также Исполнительный Комитет УВКБ ООН отмечают, что введение подобных мер само по себе не требует внесения изменений в понятие беженца, поскольку в Конвенцию о статусе беженцев 1951 г. введены положения, прямо исключающие из действия статуса беженца лиц, совершивших тяжкие преступления.

Сложной на сегодняшний день проблемой, связанной с международной защитой беженцев, стал вопрос распределения бремени и обязанностей между государствами при осуществлении международной защиты. Это многоаспектная проблема. Во многом она связана с принципом предоставления первого убежища без каких-либо условий (право человека искать убежище в первой стране, до которой ему удалось добраться). Некоторые авторы рассматривают этот принцип как режим диктата в отношении государств. Они считают, что это пренебрежение интересами государства, поскольку иногда на государство налагаются такие обязательства, которые оно не в состоянии выполнить, не осуществив серьезных сокращений своих внутренних программ либо не перегружая своих собственных налогоплательщиков. В случаях массового притока беженцев это может грозить государствам многими серьезными трудностями как экономического, социального, так и политического характера[293]293
  Reconceiving international refugee law. / Ed. By Hathaway J. C. The Hague (Boston); L.: Martinus Nijhoff publ., 1997. XXIX. P. 30–35.


[Закрыть].

Хотя Конвенция исходит из принципа международного сотрудничества и признает необходимость распределения равного бремени и обязанностей по защите беженцев, в ней не содержится никаких указаний, как это должно решаться на практике. В настоящее время распределение бремени является одной из наиболее спорных проблем для международного сообщества. Это касается не только финансового бремени, но и конкуренции в получении продовольствия, медицинских услуг, рабочих мест, жилья, использовании природных ресурсов государств, окружающей среды в целом. Как отмечается экспертами Исполнительного Комитета УВКБ ООН, если эта проблема не будет решена, она поставит под угрозу само существование международного режима защиты беженцев[294]294
  См.: Записка о международной защите. Исполнительный Комитет Программы Верховного комиссара. Пятьдесят третья сессия Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций // A / AC. 96 / 965. 11 September 2002. Р. 24.


[Закрыть].

Ранее уже отмечалось, что в отличие от понятия «беженец» в международном праве не существует нормативного определения понятия «перемещенных внутри страны лиц». Хотя сегодня, в начале нового тысячелетия, положение перемещенных лиц также остается одной из наиболее острых проблем, стоящих перед человечеством[295]295
  См.: Лица, перемещенные внутри страны. М.: УВКБ ООН, 2004. С. 4, 5.


[Закрыть]. В условиях, когда все больше и больше внутренние конфликты стали заменять собой войны между государствами, количество перемещенных внутри страны лиц значительно возросло, и они представляют собой в настоящее время вторую по численности группу после беженцев. Численность таких перемещенных, по оценкам Специального Представителя УВКБ ООН по делам лиц, перемещенных внутри страны, составляет около 17 млн. человек по меньшей мере в 40 странах мира. УВКБ оказывает помощь некоторым из них, но далеко не всем, причем часто эта помощь оказывается по просьбе Генерального секретаря ООН[296]296
  В настоящее время идет широкая дискуссия на международном уровне по вопросу о том, как наилучшим образом следует оказывать помощь перемещенным внутри страны лицам и какая международная организация должна нести ответственность за их благосостояние.


[Закрыть].

Разработка определения понятия «лиц, перемещенных внутри страны» ведется в рамках Комиссии по правам человека. Данное понятие уже нашло отражение в Руководящих принципах по вопросу о перемещении лиц внутри страны[297]297
  См. об этом документе также в § 2 главы 1 настоящей работы.


[Закрыть], которые были рассмотрены Комиссией на ее 54-й сессии в 1998 г.[298]298
  См.: UN DOC. E / CN.4/1998/53/ Adol.2.


[Закрыть] и уже получили определенное международное признание. Одной из главных причин, побудивших в свое время Комиссию начать работу над определением этого понятия, явилась необходимость изучения вопроса о применимости существующих норм международного права в области гуманитарных вопросов защиты беженцев по аналогии к защите лиц, перемещенных внутри страны, и к оказанию им помощи.

В соответствии с рабочим определением, используемым в Руководящих принципах, зафиксированным в преамбуле, лицами, перемещенными внутри страны, считаются лица или группы лиц, которых заставили либо принудили бросить или покинуть свои дома либо места обычного проживания, в частности, в результате или во избежание последствий вооруженного конфликта, повсеместных проявлений насилия, нарушений прав человека, стихийных или вызванных деятельностью человека бедствий и которые не пересекли международно признанных государственных границ[299]299
  См.: UN DOC. E / CN.4/1999/79. Р. 5.


[Закрыть].

Это определение носит описательный характер и не является на сегодняшний день правовым понятием. В нем содержатся два основных элемента, составляющих понятие перемещения лиц внутри страны: принудительное перемещение и неперемещение за пределы государственных границ. В определении излагаются основные причины перемещений, однако включение в него такого ограничения, как «в частности», ясно указывает на то, что не исключаются и другие причины. В основном это определение сфокусировано на лицах, которые, в случае пересечения ими границы, квалифицировались бы в качестве беженцев, как это сейчас установлено в Конвенции ОАЕ о конкретных аспектах проблем беженцев в Африке и Картахенской декларации о беженцах. Во многих случаях они подпадали бы и под более узкое определение, содержащееся в Конвенции о статусе беженцев 1951 г. (как конвенционные беженцы).

Однако необходимо учитывать, что названное выше определение охватывает также лиц, которые не могут квалифицироваться в качестве потенциальных беженцев, например, лиц, покинувших свои дома в результате стихийных или вызванных деятельностью человека бедствий. Довод в пользу включения в это определение ссылки на такие бедствия основывается на случаях, когда государства при принятии мер в связи с подобными бедствиями допускают дискриминацию в отношении некоторых групп или игнорируют их интересы по политическим, этническим, расовым или религиозным соображениям либо иными путями нарушают права человека затрагиваемых групп населения, в результате чего встает вопрос о необходимости их особой защиты[300]300
  См.: Кёлин В. Руководящие принципы по вопросу о перемещении внутри страны. Комментарий. М., 2004. С. 21–25.


[Закрыть].

Как и в случае с беженцами, определение «перемещение лиц внутри страны» не охватывает лиц, мигрирующих по экономическим причинам. Несомненно то, что лица, вынужденные покидать свои дома вследствие экономической несправедливости и маргинализации, равносильных систематическому нарушению их экономических прав, могли бы подпадать под сферу охвата данного определения, однако в большинстве случаев экономической миграции элемент принуждения к перемещению недостаточно очевиден[301]301
  См.: UN DOC. E / CN.4/1999/79. Р. 5.


[Закрыть].

Важно подчеркнуть, что согласно Руководящим принципам перемещение лиц в пределах страны их гражданства или постоянного жительства не связано с предоставлением лицу особого правового статуса в том смысле, в каком мы говорим, например о статусе беженца, поскольку права и гарантии, на которые управомочены данные лица, основаны на том факте, что они – граждане или постоянные жители соответствующего государства. Эти права и гарантии признаются за ними в силу присущей их положению незащищенности и особых потребностей, которые явились следствием их перемещения.

В международном праве беженцам специальный правовой статус предоставляется потому, что они утратили защиту собственной страны и нуждаются в международной защите, в которой нет необходимости для тех, кто не пересекал границ своего государства[302]302
  См.: Кёлин В. Руководящие принципы по вопросу о перемещении внутри страны. Комментарий. М., 2004. С. 10, 11.


[Закрыть]. Внутри перемещенные лица не нуждаются в такой защите, но как человеческие личности, оказавшиеся в ситуации незащищенности, они вправе рассчитывать на применение к ним всех гарантий, основанных на правах человека и гражданина.