Текст книги "Миграционное право России. Теория и практика"

Визы выдаются консульскими учреждениями тех государств, которые являются единственным либо основным местом посещения. При этом учитываются цели посещения, маршрут и сроки пребывания в государствах Шенгенской зоны. Если указанные критерии не позволяют сделать соответствующий выбор, за визой следует обращаться в консульское учреждение того государства, через которое осуществляется въезд в Шенгенскую зону.

Если государство Шенгенской зоны не имеет своих дипломатических миссий или консульских учреждений, визы могут быть выданы в ином консульском учреждении, которое представляет интересы такого государства.

Прямое отношение к предмету миграционного права имеют вопросы предоставления статуса беженцев. Поэтому рассмотрим их подробнее.

Предоставление статуса беженцев по Шенгенскому праву. Право Европейского Союза гарантирует защиту прав беженцев согласно международно-правовым нормам, установленным Женевской конвенцией 1951 г. и Протоколом 1967 г.

Статья 63 Договора об учреждении Европейского Сообщества устанавливает, что Союз должен проводить общую политику в деле защиты беженцев, нуждающихся в международной защите.

Детальная регламентация этих вопросов установлена Шенгенской конвенцией.

По общему правилу, заявление о предоставлении статуса беженца рассматривается одним государством. Однако каждое государство-участник имеет право в особых случаях, установленных его законодательством, принять к рассмотрению заявление того лица, чье заявление уже рассматривается компетентными органами другого государства.

При решении вопроса о том, какое государство рассматривает заявление о предоставлении статуса беженца, должны быть учтены следующие правила.

Заявление рассматривается тем государством, которое выдало заявителю визу любого вида либо разрешение на постоянное местожительство. Если два либо большее число государств выдали заявителю визы либо разрешения на постоянное местожительство, заявление рассматривается тем государством, чья виза либо разрешение прекращают свое действие в последнюю очередь. Указанное правило действует и после прекращения действия визы или разрешения, если заявитель остался в пределах Шенгенской зоны.

В тех случаях, когда заявитель освобожден от обязательства получить визу, его заявление рассматривается тем государством, через границу которого он въехал на территорию Шенгенской зоны.

Если заявитель не имеет необходимых документов для въезда в Шенгенскую зону, его заявление рассматривается тем государством, через границу которого он желает въехать.

Если заявление о предоставлении статуса беженца подано на рассмотрение какого-либо государства Шенгенской зоны и в дальнейшем заявитель обращается с таким же заявлением к другому государству, оно должно быть рассмотрено тем государством, которое приняло заявление первым.

Государство – участник Шенгенского соглашения имеет право, руководствуясь своим законодательством и международными договорами, отказать во въезде тем лицам, которые добиваются статуса беженцев, либо выслать их со своей территории.

Когда заявителю было отказано в предоставлении статуса беженца, он имеет право подать новое заявление другому государству, но не ранее того момента, когда покинет Шенгенскую зону.

Если в нарушение указанных правил заявление направлено другому государству, оно может быть передано тому государству, которое должно его рассмотреть. Однако такая передача допускается только в пределах 6 месяцев со дня подачи заявления. По истечении указанного срока заявление рассматривается тем государством, которому оно было подано.

Лица, получившие статус беженцев и право постоянного местожительства, имеют право на воссоединение с членами своих семей. Это право предоставлено супругу или супруге, а также не состоящим в браке детям в возрасте до 18 лет. Если беженцем является лицо, не состоящее в браке и не достигшее возраста 18 лет, оно имеет право на воссоединение со своим отцом или матерью.

Помимо Шенгенской конвенции, вопросы беженцев стали предметом регулирования многих актов Европейского Союза. В их числе следует упомянуть: Правила Европейского парламента и Совета от 10 марта 2004 г. «Об учреждении программы финансовой и технической помощи третьим странам в вопросах миграции и беженцев»[344]344
  Regulation (EC) No. 491/2004 of the European Parliament and of the Council//Official Journal of the European Union. L. 80/1 of 18.3.2004.


[Закрыть]; Директиву Совета «О праве на воссоединение семьи» от 22 сентября 2003 г.[345]345
  Council Directive 2003/86/EC//Official Journal of the European Union. L. 251/12 of 3.10.2003.


[Закрыть]; Правила Совета № 343/2003 от 18 февраля 2003 г. «Об установлении критериев и порядка определения государства-участника, ответственного за проверку заявления о предоставлении статуса беженца, поданное в одном из государств-участников гражданином третьего государства»[346]346
  Council Regulation (EC) No. 343/2003//Official Journal of the European Union. L. 50/1 of 25.2.2003.


[Закрыть]; Правила Комиссии № 1560/2003 от 2 сентября 2003 г. «Об установлении детальных правил применения Правил Совета № 343/2003» от 18 февраля 2003 г.[347]347
  Commission Regulation (EC) No. 1560/2003//Official Journal of the European Union. L. 222/3 of 5.9.2003.


[Закрыть] и т. д.

Указанные акты не обеспечивают действенного регулирования вопросов беженцев в полной мере. Для решения этой задачи конференцией глав государств и правительств Европейского Союза 5 марта 2004 г. была принята Гаагская программа, которая устанавливает требование кардинального обновления к 2010 г. правового регулирования в данной сфере.

В этом направлении уже предприняты некоторые шаги. 17 февраля 2006 г. Комиссия Европейского Союза приняла Акт «Об усилении практических мер сотрудничества в вопросах предоставления статуса беженцев». В скором времени должен быть опубликован проект комплексного акта, в котором будут установлены обновленные, унифицированные правила и процедуры предоставления статуса беженцев.

Оценивая уровень регулирования миграционных отношений в Европейском Союзе, следует отметить, что оно относится к числу приоритетных направлений деятельности органов Союза. Ежегодно Комиссия Европейского Союза готовит доклады по вопросам миграции и интеграции[348]348
  Последний третий ежегодный доклад был представлен 11 сентября 2007 г.


[Закрыть]. Эти вопросы находятся постоянно в центре внимания Европейского парламента, других органов Союза. Прежде всего, озабоченность вызывают мигранты из третьих стран, численность которых постоянно растет. Так, в январе 2007 г. в Европейском Союзе проживало около 18,5 млн. мигрантов из третьих стран, что составляет примерно 3,8 % всего населения Союза. Но немало проблем вызывает и внутренняя миграция граждан Европейского Союза.

В этих условиях наблюдается смещение акцентов в правовом регулировании миграционных отношений. На первый план выдвигаются вопросы содействия интеграции мигрантов и противодействия нелегальной миграции.

Пока правовое регулирование в сфере интеграции мигрантов еще незначительно. В основном дело ограничивается постановкой общих задач. Так, 1 сентября 2005 г. Комиссия Европейского Союза приняла документ «Об общей программе интеграции граждан третьих государств». Был сформирован Фонд интеграции и определено его финансирование на период 2007–2013 гг.

Более динамично развивается правовое регулирование в сфере противодействия нелегальной миграции. 19 июля 2006 г. Комиссия Европейского Союза приняла документ «О приоритетах политики по борьбе с нелегальной миграцией граждан третьих стран». 1 декабря 2005 г. Совет Европейского Союза одобрил «План лучших практик, стандартов и процедур по предотвращению нелегального ввоза людей». В настоящее время подготовлен ряд проектов, которые опубликованы для обсуждения. В их ряду следует отметить проект Директивы «Об общих стандартах и процедурах выдворения нелегальных мигрантов из третьих стран». Идет формирование Фонда поддержки внешних границ Европейского Союза и Фонда выдворения нелегальных мигрантов. Поставлена задача создания единой общеевропейской пограничной службы. Первый шаг в этом направлении уже сделан. С 2005 г. функционирует Агентство по общему управлению внешних границ государств – участников Европейского Союза со штаб-квартирой в Варшаве (образовано по Решению Совета от 26 октября 2004 г.).

Таким образом, правовое регулирование миграционных отношений в Европейском Союзе приобретает все более комплексный и полный характер.

Глава V. Правовое регулирование миграционных отношений в зарубежных государствах

§ 1. Миграционное законодательство зарубежных государств

В последние 10 лет в зарубежных государствах было принято много нормативных актов, направленных на регулирование миграционных отношений.

Основная их цель – упорядочить, по возможности, миграционные потоки. Вместе с тем решается много других задач: обеспечение экономического роста; укрепление социальной основы; поощрение международных обменов; защита здоровья граждан и безопасности общества; содействие международной безопасности и т. д.

Можно выделить несколько моделей регулирования миграционных отношений в зависимости от степени консолидации (кодификации) актов. Менее консолидировано законодательство государств, принадлежащих к семье англосаксонского, или общего, права (Австралии, Великобритании, Канады, Новой Зеландии, США и т. д.). Большая степень консолидации присуща государствам романо-германской правовой семьи (Австрии, Бельгии, Германии, Италии, Испании, Франции и др.).

Помимо указанного фактора, степень консолидации миграционного законодательства во многом определяется стабильностью правового регулирования. Чем более стабильно законодательство, тем больше предпосылок для его консолидации.

Первая модель представлена законодательством Великобритании, где действуют акты: Об иммиграции 1971 г. и 1988 г.; Об обжаловании решений по вопросам иммиграции и предоставления убежища 1993 г.; О предоставлении убежища и иммиграции 1996 г.; Об иммиграции и предоставлении убежища 1999 г.; О гражданстве, иммиграции и предоставлении убежища 2002 г.; О предоставлении убежища и иммиграции (рассмотрении жалоб) 2004 г.

Кроме того, в развитие статутных норм приняты подзаконные акты, основными из которых являются: Правила по обеспечению правовой помощи (обжалование решений о предоставлении убежища и иммиграции) 2005 г. и Правила по вопросам иммиграции (консолидированный текст) 1994–2005 гг., утвержденные Государственным секретарем внутренних дел и одобренные парламентом.

Отдельные нормы или группы норм по вопросам миграции, включая вопросы ответственности за нарушения миграционного законодательства, содержатся в актах: О британском гражданстве 1981 г.; О расовых отношениях 1976 г.; О правах человека 1998 г.; Об уголовном судопроизводстве 2002 г.; Об осуществлении правосудия по уголовным делам и судебной службе 2000 г.; О преступлениях против личности 1861 г.; О краже 1968 г.; О преступлениях сексуального характера 2003 г. и др.

В целом такая же раздробленность присуща миграционному законодательству других государств англосаксонской традиции права.

При этом отметим, что в Соединенных Штатах Америки акты миграционного законодательства не систематизируются, а инкорпорируются в рамках Свода законов США. В настоящее время они включены в следующие главы восьмого титула Свода законов США: гл. 1 («Общие положения»), гл. 6 («Иммиграция»), гл. 11 («Гражданство»), гл. 12 («Иммиграция и гражданство»), гл. 13 («Служба миграции и натурализации»), гл. 14 («Ограничения предоставления социальных и иных общественных благ иностранцам»), гл. 15 («Реформа по усилению пограничной безопасности и визовому порядку въезда в страну»).

Более высокая степень консолидации миграционного законодательства характерна для государств романо-германской традиции права.

Так, во Франции основополагающим правовым актом в этой сфере является Ордонанс 45-2658 от 2 ноября 1945 г. Об условиях въезда и пребывания иностранцев во Франции (в настоящее время действует консолидированная версия этого документа от 25 ноября 2004 г.). Значительная часть правовых актов сведена в Кодекс въезда и пребывания иностранцев и права на убежище.

Та же степень консолидации присуща другим государствам романо-германской правовой семьи с устойчивым правовым регулированием миграционных отношений (Австрии, Бельгии, Испании, Италии, ФРГ и др.).

Иным образом дело обстоит в государствах Восточной Европы, в которых продолжается этап интенсивного, очень динамичного развития миграционного законодательства, что является одним из основных факторов, препятствующих его консолидации.

В качестве примера можно привести миграционное законодательство Польши, которое включает законы: Об иностранцах от 13 июня 2003 г.; О предоставлении иностранцам защиты на территории Польской Республики от 24 июня 2003 г.; О польском гражданстве от 15 февраля 1962 г.; О репатриации от 9 ноября 2000 г.; О принципах и порядке въезда и пребывания граждан государств – членов Европейского Союза, а также членов их семей на территории Польской Республики (в редакции Закона от 14 июля 2006 г.); О приобретении недвижимости иностранцами (действует Закон 2004 г.); Распоряжение министра труда и социальной политики от 1 декабря 2000 г. о принципах оказания помощи беженцам, размерах денежных выплат, формах и объеме помощи, порядке производства по этим делам, а также обстоятельствах, препятствующих получению такой помощи либо отказе в ней и т. д. Отметим, что в настоящее время в польском парламенте обсуждается ряд других актов миграционного законодательства.

Столь же интенсивно развивается миграционное законодательство на постсоветском пространстве.

Так, в Беларуси миграционные отношения регулируются такими актами, как Закон об иммиграции от 29 декабря 1998 г.; Закон о беженцах от 22 февраля 1995 г. (в редакции 2003 г.); Закон о правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Беларусь от 3 июня 1993 г. (5 февраля 2006 г. вступила в силу новая редакция, установленная Законом от 19 июля 2005 г.); Закон о гражданстве Республики Беларусь от 28 июня 2002 г. (в редакции 2006 г.).

Указом Президента Республики от 5 апреля 2006 г. утверждено Положение о предоставлении иностранным гражданам и лицам без гражданства убежища в Республике Беларусь, его утрате и лишении и иных вопросах пребывания в Республике иностранных граждан и лиц без гражданства. Кроме того, можно указать такие акты, как Постановление Совета Министров от 20 января 2006 г. об утверждении Правил пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Беларусь; Постановление Совета Министров от 3 февраля 2006 г. об утверждении Положения о порядке осуществления высылки иностранных граждан и лиц без гражданства из Республики Беларусь; Постановление Совета Министров от 3 февраля 2006 г. об утверждении Положения о порядке выдачи иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешений на постоянное проживание в Республике Беларусь.

Ряд вопросов миграционной политики регламентирован актами министров. Так, 19 ноября 2004 г. министр внутренних дел своим постановлением утвердил Инструкцию о процедуре признания беженцем в Республике Беларусь, утраты и лишения статуса беженца. Министр здравоохранения постановлением от 19 мая 2003 г. утвердил Правила прохождения обязательного медицинского освидетельствования иностранцами, ходатайствующими о признании беженцами в Республике Беларусь.

Сейчас наступает новый этап в развитии миграционного законодательства Беларуси. Постановлением Совета Министров от 8 декабря 2005 г. утверждена Государственная миграционная программа, рассчитанная на 2006–2010 гг. Программа закрепляет комплекс мер, направленных на совершенствование нормативно-правовой базы, ее систематизацию, создание современной информационной базы по проблемам миграции, проведение мониторинга и научных исследований миграционных процессов.

Такая же модель неконсолидированного правового регулирования существует в настоящее время и в других государствах, входящих в состав СНГ.

При всем многообразии задач и целей, а также моделей регулирования миграционных отношений можно выделить ряд основных тенденций, которые проявляются в миграционном законодательстве зарубежных государств.

В последние годы в законодательство многих стран были внесены поправки, уточняющие такие базовые понятия, как «мигранты», «нелегальные мигранты», «политические мигранты», «трудовые мигранты» и т. д. Наряду с этим в каждой из основных категорий выделяются соответствующие группы мигрантов, чей правовой статус имеет свои особенности. Так, в рамках трудовой миграции различают мигрантов по стране их происхождения (например, в государствах Европейского Союза преференции имеют граждане государств – участников Союза, в Великобритании – граждане Британского Содружества). Кроме того, мигрантов разделяют на тех, кто занят физическим (квалифицированным и неквалифицированным) и интеллектуальным трудом, кто работает по временным и постоянным визам, кто приглашается в страну как уникальный специалист, и т. д.

При этом ужесточаются требования к тем категориям, которые массовым образом пополняют ряды нелегальной миграции.

Вторая основная тенденция – внесение изменений в миграционное законодательство с целью совершенствования правового регулирования законных форм миграции. В последние годы между всеми государствами мира идет ожесточенная конкурентная борьба за привлечение мигрантов, обладающих наиболее высоким профессиональным уровнем и потенциалом. Подобная политика приносит больший экономический эффект, о чем свидетельствует опыт таких государств, как Австралия, Великобритания, Ирландия, Канада и США.

Третья тенденция заключается в использовании миграции не только для повышения общего уровня экономического развития, но и для решения многих других проблем: сохранения либо роста численности титульной нации, заселения безлюдных регионов, роста деловой активности депрессивных регионов и убыточных отраслей экономики (главным образом сельского хозяйства, строительства, сферы обслуживания). Именно они становятся основными объектами миграционной политики многих государств.

Четвертое направление миграционных реформ – усиление пограничного контроля. С этой целью законодательство зарубежных стран предусматривает реорганизацию органов пограничного контроля. В частности, учреждаются координирующие органы (советы, комиссии), обеспечивающие взаимодействие соответствующих органов, а также комплексное решение проблем организации пограничного контроля. Создаются специализированные подразделения – силы быстрого реагирования, мобильные отряды и т. д.

В последние годы законодательство практически повсеместно предусматривает увеличение бюджетов органов пограничного контроля. Это дает возможность не только сократить миграционные потоки, но и добиться существенной экономии государственных средств, которые тратятся на поиск, задержание, временное содержание и депортацию нелегальных мигрантов.

Все чаще заключаются международные соглашения с целью борьбы с терроризмом и международными криминальными сообществами, усиления взаимодействия пограничных служб сопредельных государств, совершенствования форм контроля на морском и авиатранспорте и т. д.

Следующее направление – усиление борьбы с незаконным трудоустройством мигрантов. Существует четкая зависимость: чем меньше возможностей найти работу, тем менее привлекательной становится перспектива нелегальной миграции.

С этой целью законодательство зарубежных государств осуществляет реорганизацию служб, которые отвечают за трудовую миграцию, совершенствует порядок выдачи разрешений на получение работы, создает компьютерные банки данных на легальных мигрантов, вводит новые формы разрешительных документов, затрудняющие возможность их подделки.

Многие государства усиливают ответственность работодателей за трудоустройство нелегальных мигрантов, резко увеличивая размеры денежных штрафов за допущенные ими нарушения.

В последние годы ряд государств (Австралия, Великобритания, Канада, Нидерланды, США, Швеция и др.) осуществляет резкое сокращение социальных пособий, иных форм социальной поддержки, которыми пользовались либо могли воспользоваться нелегальные мигранты.

Законодатель при этом исходит из той предпосылки, что нелегальные мигранты не имеют права получать какие-либо средства из государственного либо местных бюджетов. Исключение из общего правила допускается только в чрезвычайных случаях, в интересах общественной безопасности или здравоохранения (например, в США допускается финансирование на школьные завтраки, эпидемиологические мероприятия и т. д.).

С целью обеспечить указанные требования, законодательство обязывает социальные и иные службы усилить контроль в сфере предоставления социальных пособий и льгот.

Еще одна возможность решения проблемы – возложение финансового бремени по содержанию нелегальных мигрантов (в том числе тех, которые отказываются покинуть страну по истечении срока действия их виз) на те предприятия и на тех лиц, которые организовали (спонсировали) их въезд в страну. Чтобы обеспечить действие этого правила, существенно сокращают круг предприятий, которые имеют право приглашать рабочую силу из-за рубежа. Такое право предоставляют только предприятиям с устойчивым финансовым положением. При этом они обязаны, в случае необходимости, брать на себя содержание лиц, которые въехали в страну по их приглашениям.

В целом можно отметить, что при всех различиях в моделях правового регулирования миграционное законодательство зарубежных государств имеет много общих черт, поскольку они предопределены, с одной стороны, общностью тех задач, которые приходится решать большей части государств мира, а с другой – международно-правовыми стандартами, которые действуют в этой сфере.