Текст книги "Миграционное право России. Теория и практика"

1) запрет на возвращение против воли на территорию (в населенный пункт), которую он покинул по обстоятельствам, ставшим основаниями для признания его вынужденным переселенцем, а также на переселение без его согласия в другой населенный пункт;

2) возможность обжалования решений и действий (бездействия) федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и должностных лиц указанных органов в вышестоящий орган или в суд.

Перечисленные гарантии во многом вытекают из общего конституционного статуса личности. В то же время они определяются и особым правовым статусом вынужденных переселенцев, обусловленным целями защиты этих лиц, находящихся под юрисдикцией государства.

Так, в силу конституционного права на свободу передвижения, выбор места пребывания и место жительства никто, законно находящийся на территории Российской Федерации, не может против его воли быть переселен на другое место жительства, поскольку это приведет к принудительному перемещению. Особый правовой статус подчеркивает, что такое возвращение лиц, учитывая причины вынужденного оставления ими места прежнего проживания, может привести к тяжелым, а то и вовсе катастрофическим последствиям для вынужденных переселенцев.

Что касается права обжалования в вышестоящий орган или в суд решений и действий (бездействия) органов государственной власти (и не только исполнительной власти), органов местного самоуправления и их должностных лиц, признаваемого Конституцией РФ (ст. 33), Законом РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-I «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»[223]223
  Ведомости РФ. 1993. № 19. Ст. 685.


[Закрыть], а также Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»[224]224
  СЗ РФ. 2006. № 19. Ст. 2060.


[Закрыть], то этого не может быть лишено ни одно лицо, чьи права, как оно считает, нарушены, в том числе и вынужденный переселенец.

Лица, признанные вынужденными переселенцами, не только пользуются предоставленными им правами, но и несут возложенные на них обязанности. При этом они выполняют обязанности, касающиеся всех проживающих в стране граждан, иностранных граждан и лиц без гражданства, от которых не освобождаются и мигранты, включая вынужденных, например обязанность соблюдать Конституцию РФ и законы. Наряду с этим за ними закреплены и специальные обязанности, вытекающие из особенностей правового статуса данной категории мигрантов. В их числе обязанности:

1) соблюдать установленный порядок проживания в центре временного размещения вынужденных переселенцев и жилом помещении из фонда жилья для временного поселения вынужденных переселенцев;

2) при перемене места жительства – сняться с прежнего и встать на новый учет, проходить ежегодный переучет.

Учет и переучет лиц, получивших статус вынужденного переселенца и проживающих на данной территории, осуществляют территориальные органы миграционной службы. Со дня подачи ходатайства о признании вынужденным переселенцем все материалы на каждую семью формируются в дело. В него включаются: ходатайство, протоколы или выписки из них, учетная карточка, карточка переучета, а также другие документы, поданные заявителем или членами его семьи в территориальный орган по вопросам миграции (заявления на выплату единовременного денежного пособия, о предоставлении ссуды, экземпляр договора о предоставлении ссуды и пр.).

При переезде на новое место жительства на территорию другого субъекта РФ вынужденный переселенец обязан сняться с учета и по прибытии к новому месту жительства в месячный срок встать на учет в соответствующем территориальном органе миграционной службы. Постановка на учет и снятие с учета производится после соответствующей регистрации и снятия с регистрационного учета.

Регистрация вынужденных переселенцев (как и других категорий граждан) осуществляется на общих основаниях территориальными органами по вопросам миграции в соответствии с Правилами регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденными постановлением Правительства РФ от 17 июля 1995 г. № 713[225]225
  СЗ РФ. 1995. № 30. Ст. 2939.


[Закрыть].

Ежегодно территориальным органом миграционной службы проводится переучет вынужденных переселенцев. Осуществляется он методом опроса этих лиц. При необходимости от них может быть затребовано предоставление паспорта, свидетельства о рождении на несовершеннолетних детей, удостоверения вынужденного переселенца, а также справки с места жительства и др. Гражданам, прошедшим переучет, в удостоверении вынужденного переселенца делается соответствующая отметка. При изменении фамилии, имени, отчества, семейного положения, состава семьи, места пребывания или места жительства вынужденный переселенец также должен сообщить об этом территориальному органу миграционной службы по месту постановки на учет[226]226
  Обязанности вынужденных переселенцев при перемене места жительства сниматься с учета и вставать на учет и проходить ежегодный переучет детально регламентируются Инструкцией о порядке работы по признанию лиц вынужденными переселенцами, их учету и переучету на территории Российской Федерации, утвержденной приказом ФМС России от 31 марта 1997 г. № 19 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти РФ. 1997. № 11.


[Закрыть].

Завершая рассмотрение правового статуса вынужденных переселенцев, следует признать, что проблемные вопросы этой категории мигрантов слабо разработаны в юридической литературе. В современной доктрине международного права отсутствует общепринятая трактовка понятия «вынужденный переселенец». Однако очевидно, что определение вынужденных переселенцев в российском законодательстве во многом сконструировано по модели беженца, созданной в Конвенции ООН о статусе беженцев 1951 г. и затем воспринятой в законодательстве Российской Федерации[227]227
  Более подробно об этом см. в § 5 настоящей главы.


[Закрыть]. Что касается его характеристики исходя из общих критериев понятия мигранта, то вынужденный переселенец относится к категории внутренних вынужденных мигрантов в Российской Федерации.

Анализ правовых актов, направленных на регулирование правового статуса, дает определенные основания для вывода, что в России в целом создана нормативно-правовая база, направленная на установление правового статуса и обеспечение прав данной категории лиц. Проведенное исследование законодательства РФ в области обеспечения прав вынужденных переселенцев свидетельствует о его принципиальной совместимости с международными нормами и принципами в области прав человека.

В то же время анализ реализации законодательства показывает, что остается нерешенным целый ряд проблем. Отдельные из них касаются обеспечения вынужденных переселенцев социально-экономическими правами, прежде всего связанными с их социально-бытовым обустройством. Не установлен механизм распределения лиц, признанных вынужденными переселенцами, по субъектам РФ, механизм использования средств бюджетов всех уровней, направляемых на прием и обустройство вынужденных переселенцев. Длительное время по причине недостаточного финансирования не решается проблема обеспечения таких граждан жильем. По данным Федеральной миграционной службы, на сентябрь 2007 г. в России все еще остаются необустроенными более 34 тыс. семей вынужденных переселенцев. Для решения этой проблемы требуется около 32 млрд. рублей средств федерального бюджета[228]228
  См.: Доклад о повышении эффективности управления миграционными процессами на территории Российской Федерации и реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом. М., 2007. С. 24.


[Закрыть].

Не созданы в достаточном объеме условия для интеграции вынужденных переселенцев в политическую и экономическую жизнь страны, в частности их включения в деятельность профессиональных союзов. Нередко отсутствует должное взаимопонимание между местными жителями и переселенцами, гармоничное сочетание их интересов.

Одним из направлений деятельности органов государства по улучшению качества жизни вынужденных переселенцев должно стать более активное использование их трудового потенциала, определение наиболее перспективных населенных пунктов для их расселения, разработка мер по созданию новых и сохранению рабочих мест, а также основных условий их жизнеобеспечения в районах с высоким оттоком населения и критическим состоянием рынка труда, государственная поддержка переселенцев из неперспективных населенных пунктов, оптимизация внутренней миграции на основе прогнозов социально-экономического развития России и отдельных ее регионов.

Формы государственной поддержки данных категорий вынужденных мигрантов следует дифференцировать в зависимости от обстоятельств. Наиболее привлекательными могут стать льготные кредитования, ссуды на приобретение или строительство жилья, частичные компенсации. Так были бы решены и проблемы регионов с недостаточными трудовыми ресурсами. Сторонами могут выступать как федеральные органы исполнительной власти, так и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Помимо перечисленных, неурегулированными остаются и другие вопросы. Так, порядок приема граждан при экстренном массовом прибытии на территорию Российской Федерации должен определяться постановлением Правительства РФ. Однако до настоящего времени такой порядок не утвержден.

Закон РФ «О вынужденных переселенцах» содержит норму, предусматривающую компенсацию расходов на прием и обустройство переселенцев тем субъектом РФ, территорию которого покинули эти граждане (п. 2 ст. 12). Ранее порядок такой компенсации должен был определяться Правительством РФ. Однако до момента вступления в силу поправок, внесенных Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ[229]229
  СЗ РФ. 2004. № 35. Ст. 3607.


[Закрыть] в п. 2 ст. 12 Закона РФ «О вынужденных переселенцах», данный порядок не был разработан. Таким образом, в настоящее время отсутствует вообще какой-либо урегулированный порядок решения подобных вопросов.

Действующее в Российской Федерации законодательство о вынужденных переселенцах не регулирует предоставление статуса вынужденного переселенца в полном объеме, и в этой связи представляется необходимым осуществлять дальнейшую разработку федеральных законов и иных нормативных правовых актов, касающихся данных субъектов вынужденной миграции. Так, в Законе РФ «О вынужденных переселенцах» не закреплены какие-либо положения, связанные с перемещением пострадавших лиц в безопасные регионы.

Закон не охватывает всех категорий граждан, вынужденных изменить место своего постоянного жительства. Определение вынужденных переселенцев, данное российским законом, является достаточно широким, допуская отнесение к этой категории мигрантов не только граждан Российской Федерации, но и иностранных граждан и лиц без гражданства. При этом статус вынужденного переселенца предоставляется лицам, не пересекавшим Государственную границу.

В то же время имела место практика, когда закон трактовался соответствующими органами государственной власти слишком узко. Так, статус вынужденного переселенца предоставлялся не всем гражданам, покинувшим Чеченскую Республику в результате военных действий, на основании того, что вынужденным переселенцем может быть признан только гражданин, который может доказать, что насилие либо угроза насилия были направлены непосредственно против него или членов его семьи из-за национальной, религиозной и иной принадлежности. Тысячи людей, пострадавших в результате военных действий, потерявших родных и близких, жилье и имущество, не получили статуса вынужденного переселенца. Проведение российскими Вооруженными Силами в Чеченской Республике контртеррористической операции дало основания утверждать, что возмещение ущерба пострадавшим гражданам должно было происходить в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 25 июля 1998 г. № 130-ФЗ «О борьбе с терроризмом»[230]230
  СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3808. В настоящее время утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» // СЗ РФ. 2006. № 11. Ст. 1146.


[Закрыть]. Такая узкая трактовка понятия «вынужденный переселенец» и такая постановка вопроса в целом являлась юридически уязвимой. В результате при определении данной категории мигрантов возникали весьма серьезные проблемы.

Здесь уместно напомнить, что еще в сентябре 1993 г. государствами – членами СНГ, в том числе Российской Федерацией, было подписано Соглашение о первоочередных мерах по защите жертв вооруженных конфликтов, в котором подчеркивалась «необходимость защиты жертв вооруженных конфликтов и лиц, не участвующих в вооруженных конфликтах, прежде всего мирных жителей». При этом в Соглашении предусматривалось, что стороны в возможно короткие сроки примут национальные законодательные акты, гарантирующие социальную защиту и возмещение материального ущерба лицам, пострадавшим в результате вооруженных конфликтов (ст. 3)[231]231
  См.: Московский журнал международного права. 1997. № 4. С. 354–356.


[Закрыть]. Однако до сих пор в Российской Федерации такой закон не принят. В связи с этим полагаем, что в законодательство о вынужденных переселенцах должны быть внесены изменения, позволяющие охватить подобные категории граждан, вынужденных менять место жительства по не зависящим от них обстоятельствам.

Но даже если допустить, что определение вынужденного переселенца будет расширено за счет включения в него лиц, пострадавших в результате вооруженных конфликтов (а может быть – и в результате стихийных бедствий и техногенных катастроф), Закон не в состоянии обеспечить защиту соответствующих лиц, поскольку они подпадают под действие этого Закона уже после того, как покинули место постоянного жительства и переместились в безопасный регион. Нужны более широкие юридические гарантии, направленные на защиту от произвольного перемещения людей, а также четкие правовые стандарты и формальные требования, которые должны соблюдаться при проведении необходимых перемещений, когда альтернативных вариантов не существует, по типу тех, что установлены в настоящее время в Руководящих принципах по вопросу о перемещении лиц внутри страны[232]232
  См. подробно об этом документе в § 1 гл. IV.


[Закрыть]. Это позволит создать более надежный механизм защиты прав российских граждан в соответствии с международными стандартами обеспечения прав человека.

§ 5. Беженцы

В последние годы существенно обострилась проблема беженцев. Впервые, по данным УВКБ ООН, за последние 5 лет в мире произошло общее увеличение количества беженцев. В обнародованном в августе 2007 г. докладе УВКБ ООН «Глобальные тенденции в 2006 году» отмечается, что количество беженцев, которые подпадают под мандат УВКБ ООН, возросло в прошлом году на 14 % и почти достигло 10 млн. – самый высокий показатель после 2002 г. Согласно докладу УВКБ ООН, основной причиной увеличения числа беженцев является ситуация в Ираке, где к концу 2006 г. около 1,5 млн. иракцев были вынуждены искать убежище в других странах, в основном в Сирии и Иордании. В 2006 г. основными группами беженцев в ведении УВКБ ООН также продолжали оставаться афганцы (2,1 млн.), иракцы (1,5 млн.), суданцы (686 тыс.), сомалийцы (460 тыс.) и беженцы из Демократической Республики Конго и Бурунди (около 400 тыс. в каждой из стран). При этом статистика УВКБ ООН не включает 4,4 млн. палестинских беженцев в Иордании, Ливане, Сирии и на оккупированных палестинских территориях, которые подпадают под мандат другого агентства – Агентства ООН по делам палестинских беженцев на Ближнем Востоке (UNRWA). Если сложить эти данные, общее количество беженцев в ведении обоих агентств будет превышать 14 млн. человек[233]233
  См.: http://www.unhcr.ru/page_news.php?menuid=259&pageid=177


[Закрыть].

Несмотря на общее увеличение количества беженцев в мире, в России, в силу сложившейся отдаленности территории государства от основных путей вынужденной миграции, число беженцев к концу 2006 г. по сравнению с серединой 1990-х годов существенно сократилось. Так, численность беженцев с 1997 г. на конец 2006 г. упала с 239 359 человек до 409 человек.

Это произошло, с одной стороны, из-за сравнительного сокращения новых потоков беженцев, с другой – за счет получения имеющимися беженцами разрешения на постоянное проживание в Российской Федерации или российского гражданства. Из общего числа беженцев более 70 % обратившихся составляют выходцы из Афганистана.

В то же время уже в 2007 г., как результат общей ситуации с беженцами в мире, в территориальные органы миграционной службы обратилось в 3 раза больше заявителей, чем в 2006 г.

Количество беженцев в стране не является определяющим фактором необходимости развития законодательства в области обеспечения их правового статуса. Независимо от того, находятся ли в стране десятки тысяч беженцев или их насчитывается всего несколько сотен, Россия, как член мирового сообщества, должна иметь современное законодательство, закрепляющее статус беженцев в соответствии с общими международными стандартами обеспечения прав человека. С юридических позиций необходимость такого законодательства обусловлена тем фактом, что наша страна является участницей международных договоров, в том числе Конвенции ООН 1951 г. о статусе беженцев и Протокола, касающегося статуса беженцев, 1967 г., а также Соглашения СНГ «О помощи беженцам и вынужденным переселенцам» 1993 г.[234]234
  См. подробно § 3 гл. IV.


[Закрыть].

В целом современная Россия располагает таким законодательством. В качестве юридической основы конституционно-правового статуса беженца выступают, наряду с Конституцией РФ, общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами РФ, Федеральный закон «О беженцах», а также ряд других федеральных законов и подзаконных нормативных правовых актов[235]235
  См. подробно § 2 гл. I.


[Закрыть].

Конституция РФ не содержит положений, непосредственно регулирующих правовой статус беженца. Ключевыми в определении их статуса являются нормы, содержащиеся в ч. 1 ст. 17, устанавливающей, что в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права, а также в ч. 1 ст. 55, определяющей, что перечисление в Конституции РФ основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание и умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина. Поэтому все, что касается прав человека, равным образом признается и защищается на территории Российской Федерации и в отношении беженцев.

Правовой статус беженца складывается из элементов общего правового статуса человека, правового статуса иностранного гражданина (лица без гражданства), а также специального статуса, предоставляемого беженцу положениями российского законодательства и международных актов. Наделяя иностранных граждан дополнительными правами и обязанностями, законодательство РФ делает их «особыми иностранцами», нуждающимися в специальной защите.

Для признания лица беженцем в Российской Федерации необходимо его соответствие совокупности следующих условий:

1) отсутствие гражданства Российской Федерации;

2) нахождение вне страны своей гражданской принадлежности (своего прежнего обычного местожительства);

3) вынужденный выезд из своей страны по вполне обоснованным опасениям стать жертвой преследования по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений;

4) отсутствие возможности или нежелание пользоваться защитой правительства государства своей гражданской принадлежности (страны своего прежнего обычного местожительства) вследствие имеющихся у данного лица опасений.

Так, исходя из названных условий, беженцем может быть признан только иностранный гражданин или лицо, не имеющее определенного гражданства – апатрид, прибывшие либо желающие прибыть на территорию Российской Федерации, а равно пребывающие на ее территории на законном основании. Отсюда следует, что лицо не может получить статус беженца, если оно находится в пределах территориальной юрисдикции страны своей гражданской принадлежности или прежнего обычного местожительства.

Причиной вынужденного перемещения лица должны стать его вполне обоснованные опасения стать жертвой преследования на основании ряда присущих ему признаков (расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений). Понятие «вполне обоснованные опасения» включают как субъективный, так и объективный элементы, которые должны быть проанализированы соответствующими органами государства при предоставлении статуса беженца.

Так, в качестве субъективного элемента рассматриваются личные утверждения лица о существовании преследований. При этом принимается во внимание его личная и семейная жизнь, оценка им собственного положения, членство в расовых, религиозных, национальных организациях, социальных и политических группах и др.

Объективным элементом выступает то, что заявление лица необходимо оценивать в общем контексте ситуации. Знание условий в стране, из которой происходит заявитель, служит основным моментом при оценке достоверности его утверждений и обоснованности его ходатайства.

В целом можно расценивать опасения заявителя как вполне обоснованные, если существуют основания полагать, что продолжение его пребывания в стране гражданской принадлежности либо обычного местожительства стало невыносимым вследствие причин, указанных в определении, либо станет невыносимым в случае возвращения его в эту страну.

Опасения лица должны быть следствием его преследований. При этом преследование может осуществляться по пяти основным признакам – расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений. Статус беженца не распространяется на иностранных граждан и лиц без гражданства, покинувших государство своей гражданской принадлежности (своего прежнего обычного местожительства) по экономическим причинам, вследствие голода, эпидемии или чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, если у них при этом нет вполне обоснованных опасений подвергнуться преследованиям по одному из признаков, изложенных в определении (такие лица также являются вынужденными мигрантами, однако в силу особенностей причин, обусловивших их миграцию, они не относятся к категории беженцев).

Преследование может иметь место как по одному из указанных признаков, так и по их совокупности (например, по признаку расы, вероисповедания и политических убеждений).

Законодательство РФ не содержит определения преследований, однако некоторые примеры этих действий можно выявить из актов международного права[236]236
  См. подробно § 1 гл. IV.


[Закрыть].

Преследующей «стороной» может быть само государство, из которого бежал человек, а также группа лиц. В последнем случае, возможно, государство и готово помочь своему гражданину, но оно не контролирует ситуацию и не в состоянии пресечь действия тех, кто преследует человека. Необходимо также подчеркнуть, что угроза жизни и безопасности лица, претендующего на статус беженца, должна быть реальной.

Таким образом, беженцем признается лицо, которое не является гражданином Российской Федерации и которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений (п. 1 ст. 1 Федерального закона «О беженцах»).

Данное определение почти полностью воспроизводит текст Конвенции ООН о статусе беженцев 1951 г. Исключение составляет снятие временных, географических ограничений (в соответствии с Протоколом 1967 г.) и дополнение перечня признаков, по которым лицо подвергается преследованию, национальной принадлежностью.

Беженцами становятся не в силу официального признания; они объективно изначально являются таковыми и нуждаются в защите. В то же время правовой статус беженца можно получить только в силу официального признания. Таким образом, признанию и предоставлению статуса беженца всегда предшествует то обстоятельство, что человек уже фактически превратился в вынужденного мигранта. Вся дальнейшая процедура признания и предоставления ему статуса беженца есть лишь юридическое подтверждение объективно существующего факта. Однако федеральное законодательство, следуя логике международного права (основополагающим международным документам по проблемам защиты прав беженцев – Уставу УВКБ (п. 7 «с») и Конвенции о статусе беженцев (ст. 1 «D»), закрепляет исключающие условия, которые, несмотря на соответствие лица вышеуказанным признакам, не позволяют предоставить ему международно-правовую и государственную защиту. В Российской Федерации правовой статус беженца не признается за лицом:

1) в отношении которого имеются серьезные основания предполагать, что оно совершило преступление против мира, военное преступление или преступление против человечества в определении, данном этим деяниям в международных актах, составленных в целях принятия мер в отношении подобных преступлений;

2) которое совершило тяжкое преступление неполитического характера вне пределов территории Российской Федерации;

3) которое виновно в совершении деяний, противоречащих целям и принципам Организации Объединенных Наций;

4) за которым компетентные органы власти государства, в котором они проживали, признают права и обязательства, связанные с гражданством этого государства;

5) которое в настоящее время пользуется защитой и (или) помощью других органов или учреждений Организации Объединенных Наций, кроме Верховного комиссара ООН по делам беженцев.

Перечень составов преступлений, препятствующих признанию лица беженцем, в целом применим для определения статуса всех вынужденных мигрантов. В то же время в отношении беженцев, в отличие от вынужденных переселенцев, данный перечень специально выделяет военные преступления, которые относятся к категории тяжких, если использовать терминологические конструкции Закона РФ «О вынужденных переселенцах»[237]237
  См. § 4 гл. III.


[Закрыть]. Непременным условием в отношении лица, ходатайствующего о признании беженцем, является также факт совершения им такого преступления до того, как оно было допущено на территорию Российской Федерации.

Исходя из общих требований к условиям официального признания лица беженцем федеральный законодатель установил основания невозможности такого признания:

в отношении лица возбуждено уголовное дело за совершение преступления на территории Российской Федерации;

лицу ранее было отказано в признании беженцем в связи с отсутствием соответствующих обстоятельств при условии, что обстановка в государстве его гражданской принадлежности (его прежнего обычного местожительства) со дня получения отказа и до дня подачи нового ходатайства не изменилась;

лицо получило обоснованный отказ в признании беженцем в любом из государств, присоединившихся к Конвенции ОНН о статусе беженцев 1951 г. и (или) к Протоколу 1967 г., касающемуся статуса беженцев, при условии, что правовые нормы признания беженцем в данном государстве не противоречат законодательству РФ;

у лица имеется гражданство третьего государства, защитой которого оно может воспользоваться, или право на законном основании пребывать на территории третьего государства при отсутствии обоснованных опасений стать жертвой преследований по обстоятельствам, по которым ему может быть предоставлен статус беженца;

лицо прибыло из иностранного государства, на территории которого имело возможность быть признанным беженцем;

лицо покинуло государство своей гражданской принадлежности (своего прежнего обычного местожительства) не по обстоятельствам, предусмотренным в качестве обстоятельств для признания беженцем, и не желает возвращаться в государство своей гражданской принадлежности (своего прежнего обычного местожительства) из опасения понести в соответствии с законодательством данного государства наказание за незаконный выезд за пределы его территории либо за совершенное в нем иное правонарушение;

лицо было вынуждено незаконно пересечь Государственную границу Российской Федерации с намерением ходатайствовать о признании беженцем и не обратилось с ходатайством в установленном порядке;

лицо отказывается сообщить сведения о себе и (или) об обстоятельствах прибытия на территорию Российской Федерации;

лицо состоит в браке с гражданкой (гражданином) Российской Федерации и в соответствии с законодательством РФ имеет возможность получить разрешение на постоянное проживание на территории Российской Федерации;

лицо уже имеет разрешение на постоянное проживание.

Перечень данных оснований является исчерпывающим, что само по себе способствует исключению необоснованных отказов в признании лиц беженцами. Вместе с тем отдельные основания, как представляется, носят недостаточно четкий либо обоснованный характер.

Так, в качестве одного из оснований сказано о прибытии лица из иностранного государства, на территории которого оно имело возможность быть признанным беженцем. Однако не учитывается реальная ситуация в отношении защиты лица в третьей стране. Отсутствие в законодательстве РФ уточняющих положений о необходимости рассмотреть такую ситуацию (наличие реальной опасности для лица в третьей стране) приводит к высокому проценту отказа в предоставлении статуса беженца и, соответственно, к значительному количеству обжалованных решений в суд. Указанный пробел в законодательном регулировании названных вопросов допускает возможность принятия произвольного решения по поводу прибывшего лица, что, в свою очередь, не исключает определенную коррупциогенность положений Федерального закона «О беженцах» (подп. 5 п. 1 ст. 5), устанавливающих названное основание[238]238
  См.: Анализ коррупциогенности законодательства: Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта / М. А. Краснов, Э. В. Талапина, Ю. А. Тихомиров, К. И. Головщинский, В. Н. Южаков. М., 2004.


[Закрыть].

Такое основание, как состояние в браке с гражданином Российской Федерации и в соответствии с законодательством РФ наличие возможности получить разрешение на постоянное проживание не учитывает, что не всегда супруги граждан Российской Федерации могут получить разрешение и вид на жительство. До получения вида на жительство лицо должно получить разрешение на временное проживание, которое выдается на три года. При этом разрешение на временное проживание выдается только лицам, находящимся на территории Российской Федерации на законном основании. Однако такого основания у лица может и не быть. В связи с этим правильным было бы следующее основание: «лицо состоит в браке с гражданином Российской Федерации и имеет разрешение на временное проживание на территории Российской Федерации». В противном случае к лицу может быть применена депортация в страну, в которой ему угрожает непосредственная опасность. Таким образом, не исключена возможность нарушения международных принципов защиты беженцев, установленных Конвенцией ООН о статусе беженцев 1951 г.

Процедура получения статуса беженца включает комплекс мероприятий по проверке соответствия лица, ходатайствующего о признании беженцем, критериям, определяющим понятие «беженец». Характерным признаком процесса приобретения статуса беженца является определяемая законом последовательность действий (как самого лица, так и органов государственной власти), которая позволяет выделить две основные стадии.

Первая стадия включает следующие действия:

1) обращение лица с ходатайством о признании беженцем;